De ICT-drama’s bij de overheid: níemand wordt afgerekend op falen

14mei 2014mei 2014
Dennis Mijnheer

De overheid en ICT-projecten vormen een slecht huwelijk waarin jaarlijks miljarden worden verspild. Maar van een afrekencultuur is totaal geen sprake. Dat werd pijnlijk duidelijk tijdens de hoorzitting van de parlementaire commissie ICT.

Een parlementaire commissie naar falende ICT-projecten is geen overbodige luxe. Hoogleraar beleidsinformatica Hans Mulder van de Universiteit Antwerpen gooide eind april tijdens de eerste hoorzitting van de tijdelijke commissie ICT projecten nog (ruwe) olie op het vuur door aan te geven dat de overheid jaarlijks vier à vijf miljard euro verliest aan mislukte ICT-projecten en dat eenderde van de grote projecten op een dusdanige manier mislukken dat het systeem nooit in gebruik wordt genomen. De genoemde bedragen werden achteraf ter discussie gesteld, maar de faalcasussen zijn talrijk – variërend van het klassieke ICT-drama bij uitkeringsinstantie UWV tot de modernisering van de Gemeentelijke Basisadministratie, de bodemloze put van de gemeente Amsterdam, de moeizame totstandkoming van ICT-basisvoorzieningen bij de politie en een van de grootste faalprojecten anno 2014: het nieuwe (ERP)-softwaresysteem bij het ministerie van Defensie (zie verdieping onderaan pagina) dat vier keer zo duur bleek en minimaal zes jaar vertraging opliep.

Maandag vond de tweede ronde hoorzitting plaats voor de tijdelijke commissie ICT-projecten onder voorzitterschap van Ton Elias (VVD). De commissie kreeg onder andere ICT-ondernemer René Veldwijk tegenover zich en Ruud Leether, een bedrijfsjuridisch adviseur van de ambtelijke top van het ministerie van Veiligheid en Justitie.

Koploper in budgetoverschrijdingen

Leether verwees tijdens de hoorzitting naar een onderzoek van MarketCap dat in 2010 ongeveer 200 grotere IT-projecten in de publieke sector evalueerde over de periode 2005-2010. In praktisch alle gevallen werd de deadline niet gehaald, doelstellingen niet bereikt en was er bijna structureel (in 80 procent van de onderzochte casussen) sprake van kostenoverschrijdingen. Bij de centrale overheid bedroeg de gemiddelde budgetoverschrijding een onbescheiden 67 procent. ‘Wat zo opvalt in dat rapport,’ zegt Leether voor de commissie, ‘is dat dat de Rijksoverheid het hoogste scoort qua meerwerk. Dat bevestigde mijn gevoel dat we te weinig afrekenen op gemaakte afspraken. Ik denk dat toeleveranciers nu heel makkelijk ermee wegkomen, verríjkt ermee wegkomen.’

‘Ik denk dat toeleveranciers nu heel makkelijk ermee wegkomen, verríjkt ermee wegkomen’

Aan de hoeveelheid kansrijke juridische zaken ligt het volgens de juridisch adviseur Leether dan ook niet. ‘Fatale termijnen worden overschreden en aan de achterkant hoor ik dat er flinke budgetoverschrijdingen zijn.’ Desondanks wordt de stap naar de rechter vrijwel nooit gemaakt. ‘Ik maak niet mee, zelfs niet in gevallen dat ik zeg dat we meer dan 50 procent kans maken om een zaak te winnen, dat men ook daadwerkelijk zegt: we starten met het ontbinden van contracten, gaan geen rekeningen meer betalen, geen oprotpremies en we halen die toeleverancier niet twee jaar later weer terug zoals ik dat nu veel zie gebeuren.’ Maar zijn adviezen worden vrijwel nooit opgevolgd door de leidinggevende bij een departement. Top-jurist Leether kan desgevraagd geen casussen opnoemen. En op de vraag hoe vaak hij dat advies wel geeft, produceert hij beschaamd een ontwijkend antwoord. Zijn conclusie: ‘Er wordt vaak gekozen om maar door te modderen om de continuïteit niet in gevaar te brengen of “anders krijg ik problemen met politieke leiding”.’

‘Het juridisch advies wordt ergens in de zeef gefilterd en belandt niet op het bureau van de minister’

Leether’s adviezen komen bovendien niet aan bij de verantwoordelijk minister. ‘Dat is heel jammer, want de minister zou in ieder geval kennis moet kunnen nemen van datgene wat ik ervan vindt.’ ICT-commissievoorzitter Ton Elias reageert verbaasd. ‘Maakt dan niet de ambtelijke leiding de facto de politieke afweging?’ Leether: ‘Ja, dat is heel vervelend voor mij om te zeggen, maar dat is de enige feitelijke constatering. Het wordt ergens in de zeef gefilterd en belandt niet op het bureau van de minister.’ De adviseur geeft aan dat hij zich regelmatig zit te verbijten. ‘Het gebeurt, ook recent nog, dat ik een minister of staatssecretaris in een bepaald project zie opereren, en dan denk ik: het kán niet wezen dat hij mijn adviezen heeft gekend.’ Waarom dat gebeurt? ‘De minister heeft naar buiten toe verwachtingen gewekt over een IT-project, en degene die dan in huis belast is met de uitvoering, kan het gevoel hebben dat het buitengewoon schadelijk is om gaande de rit te melden dat het project wordt afgelast.’

De markt praat met de markt

Leether geeft nog een doorkruisende variabele aan die het doormodderen stimuleert: de inhuur van externe partijen die overheidsprojecten begeleiden. ‘De markt zit dan met de markt te praten, dat vind ik heel slecht. En als de interne adviezen niet welkom zijn dan wordt uitgeweken naar externe advocatenkantoren. ‘Projecten gaan dan een heel eigen leven leiden en waar ik als bedrijfsjurist geen grip meer op heb. Men wordt dan gesterkt met prachtige adviezen.’ Elias vat het relaas nog even verfijnd samen. ‘De interne adviezen worden afgeslagen. Dan wordt er bij dure advocatenkantoren met imposante logo’s nader advies gevraagd. Dat meer gewenst uitvalt. En pas twee, drie jaar later krijgen types als Leether van “intern” alsnog gelijk. Maar dan zijn we wel een paar honderd miljoen verder?’ Leether: ‘Ja, dat komt voor.’

Hanzehogeschool Groningen

Het kan ook anders. Ruud Leether verwijst tijdens de hoorzitting naar een rechtszaak tegen Cordys, aangespannen door de Hanzehogeschool Groningen. De opdracht voor het nieuwe studenteninformatiesysteem genaamd Educator werd half mei 2009 gegund aan Cordys Nederland, het geldverslindende softwarebedrijf van Jan Baan. Het systeem zou volgens afspraak vier maanden later af zijn, maar in plaats van september 2009 was er begin 2012 nog steeds geen systeem, terwijl de meerkosten exponentieel waren gestegen. De Hanzehogeschool trok de stekker eruit, ingebrekestelling, en maakte met succes de gang naar de rechter. Daar gaf Cordys ter zitting nogal schaamteloos aan dat de oplevertermijn van vier maanden niet serieus genomen moest worden. ‘Het redigeren van een complexe applicatie als deze kan nooit in twee, drie maanden en dat had HG moeten weten. Wij hadden destijds een aantal aanbestedingen verloren doordat we te eerlijk waren geweest over de vereiste oplevertermijn. We wisten dat de opdracht voor HG niet in 3,5 maand kon worden uitgevoerd maar hebben toch ja gezegd omdat we anders uit de aanbesteding lagen.’

‘Er worden verwachtingen gewekt die helemaal niet te halen zijn’

Terug naar de hoorzitting in de Tweede Kamer waar Ruud Leether verwijst naar de bewuste uitspraak. ‘Zij zeiden: “Natuurlijk wisten we dat we die termijn nooit zouden halen.” En dat herken ik ook, het gebeurt bij verschrikkelijk veel aanbestedingen. Er worden verwachtingen gewekt die helemaal niet te halen zijn. Maar men kán dat doen, want de opdrachtgever voert niet strak genoeg regie. Directeuren van IT-bedrijven zeiden zelfs tegen mij: het is belangrijk dat wij scherp worden gehouden. Dat gebeurt nu niet.’

Departementale zittenblijvers

De afwezigheid van enige accountability vindt niet alleen plaats aan de kant van de opdrachtnemers van het kaliber Capgemini, Ordina, Logica en IBM. Oók bij de overheid blijven (eind)verantwoordelijke topambtenaren zitten na een gefaald ICT-project, althans, dat beweert ICT-ondernemer René Veldwijk. Hij werd met zijn bedrijf Ockham ingeschakeld om de scherven van Logica en Capgemini op te ruimen bij een hopeloos mislukt automatiseringssysteem bij het UWV. ‘Er was een half miljard schade, maar dan blijft de Raad van Bestuur gewoon zitten. Hoe is dat dan mogelijk?,’ vraagt hij zich voor de commissie af. Veldwijk geeft aan dat pijnprikkels volledig ontbreken, want de financiering van ICT-projecten worden gefinancierd uit een aparte geldstroom en worden dus niet ten laste gebracht van de eigen ministeriële begroting. Veldwijk noemt het de ‘suikeroom-constructie’ met een overheid die altijd (bij)betaalt. Veldwijk: ‘Je moet zorgen dat de organisatie pijn voelt als een project niet lukt.’

De zaak SPEER, het gebroken vizier van Defensie

Het ministerie van Defensie had in 2002 het vizier op scherp gesteld: één alomvattend softwarepakket voor alle logistiek rondom financiën, defensiematerialen en personeel bij de verschillende krijgsmachtonderdelen. De uitvoering van het zogeheten project startte in 2005 met de aanvankelijk kosten geraamd op € 185 miljoen en een opleverdatum in 2009. De ontwikkeling en implementatie zijn bedroevend. De Algemene Rekenkamer schat in dat de totale kosten tot halverwege 2013 ongeveer 650 miljoen euro bedragen. Voor het afronden van het implementatietraject en de noodzakelijke doorontwikkeling is naar schatting van de Algemene Rekenkamer nog eens 250 miljoen euro nodig. Kortom, ruim vier keer zo duur en zes jaar vertraging.

Brusselse invloeden op de aanbestedingswet

De huidige aanbestedingswet belemmert de accountability van ICT-bedrijven die openlijk hebben gefaald. Wanpresteerders kunnen na een mislukt project zonder problemen weer inschrijven op een nieuwe aanbesteding, want de zogeheten past performance mag niet meewegen in een gunningsbeslissing. Nieuwe, recent aangenomen (aanbestedings)richtlijnen vanuit Brussel bieden de mogelijkheid om ICT-bedrijven die projecten verknallen daar wel op afgerekend kunnen worden bij een nieuwe opdracht. ‘Mijn antwoord is dat ik dat positief zou vinden,’ zei juridisch adviseur Ruud Leether voor de ICT-commissie. René Veldwijk idem dito. ‘Capgemini en Logica hebben geen enkele schade opgelopen door de UWV-faal. Men wil zo snel mogelijk weer zakendoen met dat kleine clubje grote ICT-aanbieders.’ De Nederlandse aanbestedingswet moet binnen nu en twee jaar in lijn worden gebracht met de nieuwe Europese aanbestedingsrichtlijnen.

 

dennis@ftm.nl