Meestal is het bij debatten over het geldstelsel muisstil. Maar op 23 november stond er een lange rij mensen voor de ingang van de Tweede Kamer in de regen te wachten. Honderden mensen waren naar Den Haag gekomen om de commissievergadering over de digitale euro bij te wonen. Sommigen hebben borden bij zich met teksten als ‘CBDC is digital jail’, ‘maak van Nederland geen China’ en ‘zeg nee tegen CBDC’. 

De drukte ontstond door de oproep van podcast-makers Marianne Zwagerman en Rick van Velthuysen om het debat massaal bij te wonen. Op 3 november hadden ze Kamerlid Mahir Alkaya (SP) te gast in de uitzending. Alkaya zet zich al sinds zijn komst in de Kamer in 2018 voor de hervorming van het geldstelsel in en schreef het boek Van wie wordt ons geld?. Sinds 2020 informeert hij met Kamerlid Eelco Heinen (VVD) de rest van de Kamer als rapporteur Digitale Euro. 

Alkaya vertelde in die uitzending dat zijn grootste angst was dat het debat over de digitale euro zou plaatsvinden in een klein zaaltje, met slechts enkele collega’s, zonder publiek of journalisten erbij. Zwagermans belofte te helpen dat scenario te voorkomen was zo’n succes dat drie zaaltjes niet volstonden om de toegestroomde menigte plaats te bieden.

Een van de drie aanwezige FTM-journalisten wist via de achteringang binnen te komen, maar de andere twee werden weggestuurd, net als journalisten van andere media, hoewel ze zich als bezoeker hadden aangemeld. Podcast-maker Reinjan Prakke, die in zijn BNR-serie Het nieuwe geld bij een vorig gelddebat nog beschreef dat hij de enige aanwezige journalist was, keerde verbaasd huiswaarts. ‘Er is in elk geval meer aandacht.’

De digitale euro zal in alle eurolanden worden ingevoerd, maar in geen enkel ander land trekt het onderwerp zulke volle zalen.

De angst overheerst

Zwagerman en Van Velthuysen maakten van de nood een deugd: ze parkeerden hun studiobus pal naast de ingang van de Kamer om daar hun uitzending op te nemen. Terwijl een FTM’er in de Kamer het debat volgde, schoven de twee anderen in de bus aan om te vertellen over de voorgeschiedenis van het digitale eurodebat, dat zij voor Follow the Money al jarenlang volgen. Het gesprek werd een paar keer onderbroken vanwege harde knallen, optrekkende politiebusjes en tientallen agenten en marechaussees die de mensen van het plein voor de Kamer verdreven. 

Waar komt de angst vandaan dat Nederland hiermee verandert in een surveillancestaat naar Chinees model?

Waarom zijn deze mensen zo fel tegen de digitale euro? Waar komt de angst vandaan dat Nederland hiermee verandert in een surveillancestaat naar Chinees model? Bij Kamerleden hebben vergelijkbare zorgen de overhand. Henk Nijboer (PvdA) vreest ‘het verdringen van contant geld’, Tony van Dijck (PVV) ziet ‘een paard van Troje’ en Eelco Heinen (VVD) stelt dat de zorgen over ‘centralisatie en privacyschending’ terecht zijn. Wanneer minister Sigrid Kaag van Financiën (D66) probeert te ontkrachten dat de digitale euro verplicht zal worden gesteld, stijgt uit de publieke tribune hoongelach op. De debatvoorzitter maant om stilte. ‘Anders moet ik de bodes vragen u naar buiten te begeleiden.’

De weerstand en argwaan lijken voort te komen uit onduidelijkheid over het doel van de munt. Ook voor de Kamerleden is dat allesbehalve duidelijk: ‘Waarom moet de digitale euro er eigenlijk komen?’ vraagt Kamerlid Chris Stoffer (SGP). ‘Facebook is ermee bezig en China doet dit, waardoor mij het gevoel bekruipt dat we het doen omdat anderen het ook doen. Maar welk probleem lost het nu op?’

Contant geld en de afhankelijkheid van banken

Er is geen consensus welk probleem digitaal centraalbankgeld moet oplossen, maar er zijn wel duidelijke denkrichtingen over de meerwaarde van een digitale euro binnen ons geldstelsel. 

In Europa wordt contant geld, de enige beschikbare vorm van publiek geld, steeds minder als betaalmiddel gebruikt. De verantwoordelijke overheidsinstantie, de Europese Centrale Bank (ECB), heeft het publieke geld nooit aangepast aan het digitale tijdperk. Het geld dat de centrale bank uitgeeft voor algemeen gebruik bestaat uitsluitend in de fysieke wereld: de munten en biljetten in je portemonnee.

Europeanen gebruiken steeds vaker digitale betaalmiddelen, die privaat van aard zijn: banktegoeden worden door commerciële banken gemaakt

Omdat het betalingsverkeer inmiddels grotendeels is gedigitaliseerd, vormt contant geld tegenwoordig minder dan 5 procent van de totale geldhoeveelheid. Dat was na de Tweede Wereldoorlog nog de helft en in 1975 zo’n 30 procent van het totaal. Europeanen maken steeds vaker gebruik van digitale betaalmiddelen, die allemaal privaat van aard zijn: banktegoeden worden gemaakt door private, commerciële banken. Private banktegoeden hebben het publieke geld verdrongen. Dat is geen toeval, maar een logisch gevolg van de gebrekkige digitale publieke voorzieningen op monetair gebied.

De Europese Centrale Bank en De Nederlandsche Bank stellen sinds 2019 dat de digitale euro dient om publiek geld in het digitale tijdperk als betaalmiddel te behouden. Die zal contant geld niet vervangen, maar ernaast komen te staan.

Aan de huidige stellingname van centrale banken ging echter een langdurig maatschappelijk debat vooraf. Zo hebben de stichting Ons Geld en de denktank Sustainable Finance Lab de afgelopen tien jaar betoogd dat de verdwijning van contant geld de burger te afhankelijk van private banken heeft gemaakt. Omdat banken zo’n cruciale rol binnen het betalingsverkeer spelen, kunnen we ze niet laten omvallen en hebben we allerlei publieke vangnetten geïmplementeerd, zoals het depositogarantiestelsel. Dat leidt tot moral hazard: bankiers nemen grotere risico's, aangezien ze weten dat ze toch wel door de overheid worden gered. De maatschappelijke kosten van de vangnetten en (impliciete) subsidies lopen in de miljarden.

Bovendien verwacht de WRR van digitaal contant geld een disciplinerend effect op bestaande banken, plus macro-economische voordelen: ‘Het [een veilig alternatief] zal banken dwingen zich verantwoorder te financieren, met meer eigen vermogen (kapitaal) en vreemd vermogen met een lange looptijd. De creatie van geld en schuld door commerciële banken wordt op die manier ook beter begrensd.’

Concurrentie voor banken

Banken zitten echter niet te wachten op een toename van concurrentie. Omdat er nu geen digitaal alternatief is voor een bankrekening, zijn banken gegarandeerd van financiering met spaartegoeden. Ze kunnen zich daardoor goedkoper financieren dan wanneer ze, net als andere bedrijven, geld op de markt zouden moeten ophalen. Zelfs wanneer banken rekeninghouders nauwelijks compenseren – de rente was jarenlang 0 procent – kunnen spaarders nergens anders heen, tenzij ze tegoeden omzetten in contanten en in een sok onder het matras leggen. 

Dat verandert wanneer er een digitale euro is. Naar verwachting zullen ook niet-bancaire financieel dienstverleners en fintechs betaal- en spaarrekeningen aanbieden, waarbij ze het spaargeld veilig in digitale euro’s aanhouden. Elke euro aan banktegoed die bankklanten naar zo’n rekening overmaken, levert voor de bank een financieringstekort op. Ze zullen het ontstane tekort moeten opvullen met geld uit de markt en daarvoor voortaan concurreren met andere bedrijven.

De vrees is dat de succesvolle uitrol van digitale munten door China en de VS de positie van de euro op het wereldtoneel zal verzwakken

De Nederlandse Vereniging van Banken (NVB) probeert de redenering van de WRR daarom om te draaien. ‘In het belang van financiële stabiliteit en weerbaarheid van het bankwezen dient de functie van een publieke digitale euro in ieder geval beperkt te worden tot betaalmiddel, en het gebruik als spaar- of beleggingsmiddel moet worden vermeden,’ schreef de NVB op 18 november. De bankenvereniging stelt financiële stabiliteit daarbij gelijk aan de winstgevendheid van de banken wier belangen ze behartigt.

Een tweede reden die centraalbankiers en politici noemen voor de digitale euro, is dat het Europese betaalverkeer in toenemende mate in handen van buitenlandse partijen is. 65 procent van de betalingen met betaalkaarten wordt nu uitgevoerd door bedrijven buiten de EU. De vrees is dat de succesvolle uitrol van digitale munten door China en de VS de positie van de euro op het wereldtoneel zal verzwakken. Sinds de coronacrisis en de oorlog met Rusland staat autonomie weer hoog op de Europese agenda. Een publieke digitale munt draagt daaraan bij, tenminste: wanneer Europese partijen de bijbehorende betaalinfrastructuur beheren.

Gebrek aan visie

Kaag kan dus putten uit een scala aan literatuur, langdurig maatschappelijk debat en vele vooronderzoeken voor het antwoord op de basale vraag: ‘Welk probleem lost zo’n digitale euro op?’ Dat is cruciaal voor een zinnig gesprek over het ontwerp van een digitale euro. Hoe kun je anders toetsen of ontwerpkeuzes aansluiten op de beoogde doelstellingen?

In de Kamerbrief ‘Ontwerpkeuzes voor de digitale euro’ van 5 juli, de aanleiding voor deze vergadering van de Kamercommissie Financiën, deed de minister dat ook. Kaag beschrijft daarin drie doelen die aansluiten op het maatschappelijk debat en de literatuur: de munt kan het gebruik van publiek geld versterken, de stabiliteit en weerbaarheid van onze betaalinfrastructuur verbeteren en concurrentie in de financiële sector bevorderen.

Maar Kaag legde niet uit hoe de digitale euro bijdraagt aan de tweede en derde doelstelling uit haar brief: ‘stabiliteit en concurrentie in de financiële sector bevorderen’. Een deel van de Kamerleden onderschreef die doelstellingen ook helemaal niet, omdat ze het probleem niet erkennen.

Eelco Heinen (VVD) zei: ‘Ze [de burgers] zijn afhankelijk van het private geldsysteem, de commerciële banken, wat op zich prima werkt.’ Hij stelt dat ‘de opkomst van cryptomunten’ laat zien dat er wel vraag is naar een digitale munt van de overheid. Maar in zijn ogen is de digitale euro slechts een ‘stabiel en gereguleerd alternatief’ voor bitcoin en stablecoins. Heinen wil niet dat mensen salaris ontvangen in digitale euro's of centraalbankgeld gaan gebruiken als alternatief voor banktegoeden. Hij verkondigt hiermee het standpunt van de NVB: de munt mag niet gaan concurreren met banken. 

Kaag sprak Heinen niet tegen en toen ze de Kamercommissie moest uitleggen hoe de digitale euro financiële stabiliteit en concurrentie bevordert, zakten die punten weg in een moeras van verwarring. In plaats van een samenhangende kabinetsvisie te schetsen over de toekomst van ons geld, zei ze: ‘er is nog niets besloten,’ ‘er is nog geen voorstel,’ en ‘men kijkt hoe het als theoretisch concept kan werken in de praktijk’. Ze stelde dat de discussie over veilig digitaal geld pas in 2019 is gestart, en miskende daarmee het uitgebreide maatschappelijke debat dat in de jaren daarvoor plaatsvond. 

Voorts sprak ze zichzelf tegen door te zeggen dat CBDC ‘een fundamentele ontwikkeling met mogelijk verstrekkende gevolgen’ zal zijn en er ‘op Europees niveau wordt gewerkt aan een prototype’. Ze wist zelfs al te vertellen dat we straks twee bankrekeningen naast elkaar krijgen, ‘eentje met de euro, en eentje met de digitale euro’. 

Het commissiedebat verzandde in technische kwesties, en besprak zaken waarover werkelijk alle Kamerleden het eens waren. De munt mag niet programmeerbaar worden, omdat de keuzevrijheid van burgers dan ernstig kan worden ingeperkt; privacy staat voorop; en fysieke munten en biljetten mogen niet verdwijnen. Alle partijen, inclusief de minister, buitelden over elkaar heen om dat te benadrukken. De eensgezindheid van de mensen voor de ingang van de Kamer en de politici is kennelijk groter dan gedacht: niemand wil dat Europa, en dus ook Nederland, een surveillancestaat wordt.

De Kamer heeft amper invloed

In het debat bleef onbesproken op grond van welke criteria de prototypes worden beoordeeld. Uit documenten van de ECB blijkt dat de testen hoofdzakelijk over technische vereisten gaan. Maar hoe kan worden getest of het CBDC-ontwerp aansluit op de beoogde doelen, zolang die niet helder zijn gedefinieerd? 

Eelco Heinen, rapporteur Digitale Euro, vatte het passend samen: ‘Het is een kip-ei-debat.’ Kaag doet enerzijds alsof er geen enkel plan ligt en alles nog open is, terwijl anderzijds de ECB al anderhalf jaar onderzoek doet en er gedetailleerd over de implementatie wordt gesproken. Ze suggereert dat de Kamer de leiding heeft, maar in werkelijkheid worden alle belangrijke ontwerpkeuzes elders gemaakt. De Europese Commissie schrijft zelfs al aan de richtlijn, waarvoor ze ‘een eigen consultatie over de digitale euro, gericht op marktpartijen en toezichthouders’ als input gebruikt.

‘Zo klein is de invloed van ons parlement,’ zei Alkaya na afloop, terwijl hij de toppen van zijn duim en wijsvinger bij elkaar hield

De minister wees er in het debat meermaals op dat de Kamer die richtlijn krijgt in te zien voordat er knopen worden doorgehakt, maar wist de Kamerleden niet te overtuigen dat ze werkelijk invloed kunnen uitoefenen op wat erin komt te staan. Een optie om niet mee te doen, is er niet. 

Mahir Alkaya, die enthousiast aan zijn taak als rapporteur begon en alom wordt geprezen om zijn inhoudelijke kennis van de CBDC, dreigde tijdens het debat zelfs met het neerleggen van zijn functie. ‘Zo klein is de invloed van ons parlement,’ zei hij na afloop in de wandelgangen, terwijl hij de toppen van zijn duim en wijsvinger bij elkaar hield.

Het Europese toneel

Alkaya’s constatering dat de besluiten buiten het parlement worden genomen, komt niet uit de lucht vallen. Eerder deze maand, op 7 november organiseerden de Europese Commissie en de Europese Centrale Bank in Brussel een conferentie over de CBDC. Tot de sprekers behoorden ECB-bestuurders Christine Lagarde en Fabio Panetta, Eurocommissarissen, Europarlementariërs, directeuren van grote Europese banken, ngo’s en onze eigen koningin Máxima. De rapporteurs digitale euro van de Tweede Kamer waren niet uitgenodigd. 

Follow the Money was – net als enkele economen van Nederlandse banken – wel aanwezig en hoorde hoe Valdis Dombrovskis, de vice-president van de Europese Commissie, de conferentie opende. Hij zei dat de digitale euro diepgaande en systemische consequenties heeft en ‘potentieel een revolutionair project’ is. ECB-president Christine Lagarde bevestigde die ambities en zei dat de digitale euro de potentie heeft om de ‘maatschappij als geheel te veranderen’.

Wie transnationale instituties wantrouwt, ziet wellicht een technocratische machtsgreep

Dergelijke grootse, maar vage uitspraken voeden bij sommigen de argwaan. Wat bedoelen Lagarde en Dombrovskis? Wie transnationale instituties wantrouwt, ziet wellicht een technocratische machtsgreep. Willen deze bestuurders de digitale euro soms toch programmeerbaar maken?

Wie zulke uitspraken positiever opvat, vult ze anders in. De digitale euro zal de balans tussen privaat en publiek geld herstellen. Er komt een volwaardig digitaal alternatief voor banktegoeden, maar dan in publieke handen. De ‘veilige digitale haven’ waar de WRR voor pleitte, zal ‘concurrentie in de financiële sector bevorderen’, zoals Kaag het in haar brief verwoordde. Dat is precies wat de WRR als doelstelling definieerde: het zou ‘banken dwingen zich verantwoorder te financieren, met meer eigen vermogen’. De ‘revolutionaire CBDC’ zou een einde kunnen maken aan de vanzelfsprekendheid waarmee banken op financiering met spaargeld kunnen rekenen – en uiteindelijk kunnen leiden tot de afbouw van de kostbare publieke vangnetten.

Limieten om het animo te temperen

Maar de grootse uitspraken verbloemen vooral dat de doelstellingen van de CBDC inconsistent zijn. Terwijl Kaag enerzijds stelt dat een veilige haven de concurrentie met banken moet aanwakkeren, meldt ze een zin later dat het niet de bedoeling is dat de ‘financieringskosten van banken [daardoor] omhoog gaan’. Eurocommissaris Dombrovskis wil een veilige haven, maar wenst tegelijkertijd de banken te beschermen: ‘De digitale euro mag er niet voor zorgen dat er minder tegoeden bij commerciële banken worden aangehouden.’ Ook ECB-bestuurder Panetta is bezorgd over de toekomst van de private banken, en zei op 7 november: ‘Er is een risico dat mensen hun tegoeden bij banken en andere financiële intermediairs weghalen.’ 

De ECB en DNB spreken daarom nu al over limieten op de totale hoeveelheid digitale euro’s, over maximale bedragen op rekeningen, en zelfs op het aantal transacties. ECB-bestuurder Panetta opperde eerder dit jaar anderhalf biljoen digitale euro als bovengrens, wat neerkomt op 3 tot 4 duizend euro per inwoner van de Eurozone. Op het congres van 7 november voegde Panetta daar een gebruikslimiet aan toe van duizend transacties per maand.

De ECB lijkt er alles aan te doen om de digitale euro voor gebruikers onaantrekkelijk te maken

De digitale euro moet volgens de ECB en Kaag kortom ‘succesvol zijn, maar niet te succesvol’. Maar wie voegt er nu negatieve eigenschappen aan zijn product toe, teneinde het animo ervoor nog voor de introductie te temperen? De ECB lijkt er alles aan te doen om de digitale euro voor gebruikers onaantrekkelijk te maken.

Geen serieuze concurrent

Als de digitale euro geen invloed mag hebben op de rol van banken, hoe kan die dan ooit zo ‘revolutionair’ worden als nu wordt voorgespiegeld? Hoe kan die munt het publieke geld versterken, wanneer het gebruik van banktegoeden er niet onder mag lijden?

De enige doelstelling waaraan de munt dan wellicht nog kan bijdragen, is de verbetering van onze betaalinfrastructuur, maar ook dat is twijfelachtig wanneer de uitrol ervan via de grote banken verloopt en de digitale euro in dezelfde bank-app zit als je gewone bankrekening, zoals Kaag in het debat suggereerde. 

Arnoud Boot, hoogleraar financiële markten aan de Universiteit van Amsterdam, en Seraina Grünewald, hoogleraar financieel recht aan de Radboud Universiteit, publiceerden een dag voor het debat bij de Kamercommissie een artikel namens denktank Sustainable Finance Lab. Ze schreven dat digitale euro ‘een volwaardige munt’ zou moeten worden, een echt alternatief voor banktegoeden, die je vervolgens geleidelijk invoert. ‘Dat geeft banken de mogelijkheid zich aan te passen, door nieuwe verdienmodellen te ontwikkelen en door met hogere buffers de kwetsbaarheid te verminderen.’

De kans dat het advies van de hoogleraren wordt opgevolgd, lijkt klein. De ECB zit stevig aan het roer bij de ontwikkeling van de digitale munt en zij lijkt niet van plan te zijn een concurrent in het leven te roepen voor de bancaire sector. Boot en Grünewald concluderen dan ook dat de digitale euro met de huidige insteek nog voor invoering ‘als een nachtkaars dreigt uit te gaan’, waardoor er bijna 15 jaar na de crisis van 2008 nog steeds geen digitale veilige haven voor het spaargeld van burgers wordt gerealiseerd.