Aandeelhouders zijn geen directeuren - dat geldt ook voor politici

Het rapport van de parlementaire enquêtecommissie over het Fyra-debacle legt bloot dat de verzelfstandiging van publieke diensten aan het eind van de vorige eeuw ondoordacht heeft plaats gevonden en onverstandig was. We zien de drama’s bij woningcorporaties, de uitverkoop van energieproductiebedrijven aan buitenlandse kolenboeren en de mislukking bij het spoor.

'Zelfstandige' diensten

In essentie is de onderliggende gedachte voor verzelfstandiging simpel: verzelfstandigde bedrijven werken efficiënter dan overheidsdiensten, die meer last hebben van bureaucratie. Als we tevens concurrentie bevorderen, wordt dat effect versterkt. Bij deze verzelfstandiging hoort een besturingsmodel, waarbij de overheid als enige aandeelhouder op afstand staat. De directie is verantwoordelijk voor de aansturing van de onderneming en is verantwoording schuldig aan de Raad van Commissarissen (RvC), de aandeelhouder wordt betrokken bij strategische besluitvorming. De werkelijkheid blijkt weerbarstiger. Het spoor heeft alle elementen in zich om dat te illustreren. De NS is na de verzelfstandiging opgesplitst in NS als vervoersbedrijf en ProRail als beheerder van het spoorwegnet. Zowel bij NS als bij ProRail blijkt de beoogde governance niet te werken. De belangrijkste oorzaak daarvan is dat zowel het vervoer als het spoorbeheer door de publieke opinie, de media en de politiek wordt ervaren als publieke dienstverlening. En publieke dienstverlening is een overheidstaak. Academische discussies over de precieze afbakening van het publieke domein helpen niet (zie hiervoor onder andere www.deleerstoelen.nl en de literatuurlijst van Roel Kuipers De terugkeer van het algemeen belang). Wat telt is de beleving van de reiziger.

De politiek laat zich als aandeelhouder verleiden om op de stoel van de Raad van Commissarissen en de directie te gaan zitten.

Bij elk incident voelt de politiek zich geroepen vragen te stellen en te interveniëren. Vragen die volgens de beoogde governancestructuur gesteld zouden moeten worden aan de Raad van Commissarissen als verantwoordelijke toezichthouder, maar die gesteld worden aan de bewindspersoon als aandeelhouder. De aandeelhouder laat zich verleiden om op de stoel van de RvC en, erger nog, op de stoel van de directie te gaan zitten. Dat gaat fout, zoals de recente gebeurtenissen aantonen. Bij het spoor komt dit des ter scherper aan het licht omdat er talrijke incidenten zijn, die mede zijn terug te voeren op de onwerkbare splitsing tussen NS en ProRail. Misschien is er ook een lichtpuntje. Toen de nieuwe staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, Sharon Dijksma, twee weken geleden in de Tweede Kamer werd aangesproken op de strategische beslissingen van Air France-KLM met betrekking tot Transavia voegde zij de Kamerleden fijntjes toe: 'Ik bestuur dat bedrijf niet en u ook niet'. Dat was het enige juiste antwoord.

Vakinhoudelijke bestuurders

Een tweede oorzaak van het disfunctioneren van publieke diensten en de bijbehorende governance ligt in de bemensing. Het 'gedoe' met Den Haag leidt tot benoemingen van oud-politici en andere functionarissen met een 'publiek' cv in besturen en RvC's. Dat gaat ten koste van de vakinhoudelijke kennis. Het zou toch een standaardeis moeten zijn dat alleen personen met – naast generalistische competenties – een gedegen kennis van het vak op het hoogste niveau kunnen opereren. Personen die het bedrijf c.q. de sector in hun genen hebben. In dat opzicht zijn de benoemingen van Eringa en Alders bij ProRail en van Van Boxtel bij de NS begrijpelijk, maar geen garantie voor succes. Eringa’s achtergrond is politiecommissaris en ziekenhuisdirecteur, terwijl Alders een lange loopbaan heeft gehad in de publieke dienst als onder andere Kamerlid, minister en Commissaris van de Koningin. Succesvolle carrières, maar het staat heel ver van een technisch uitermate complex bedrijf als ProRail.

Een voorwaarde voor goed functionerende dienstverlening is een strikte uitvoering van de governance

Een voorwaarde voor goed functionerende dienstverlening op het spoor is een strikte uitvoering van de governance, waarbij de bewindspersoon optreedt als aandeelhouder en zich niet laat verleiden tot de rol van toezichthouder of bestuurder. Een goede uitvoering ervan is alleen mogelijk met capabele en competente hoofdrolspelers die organisatorische en strategische vaardigheden koppelen aan een goede kennis van producten en processen. Is dat een onmogelijke eis? Vermoedelijk, vooral omdat de Tweede Kamer zal blijven reageren op ieder incident en een goede toepassing van de governance onmogelijk zal maken. Welnu, maak in dat geval van organisaties die staan voor publieke dienstverlening weer onzelfstandige overheidsdiensten. Rens Knegt is voormalig directeur van Eneco. Rochus van der Weg is voormalig partner van Amrop International.