Hoge politiebazen van Nederland luidden kort voor de jaarwisseling de noodklok. De korpschef van de Nationale Politie, Erik Akerboom, en de korpschef van Rotterdam, Frank Paauw, bleken zich grote zorgen te maken. Niet over vuurwerk of het belagen van dienders, nee, de politiechefs wilden aandacht voor verwarde mensen. Of liever: voor het stijgende aantal incidenten rondom verwarde mensen. ‘Er gaan in Rotterdam meer mensen dood door verwarde personen dan door terrorisme,’ zei Paauw tegen NOS. In de regio Rotterdam krijgt de politie inmiddels zo’n twintig meldingen per dag binnen over verwarde mensen, dat zijn er heel wat meer dan de jaren ervoor. En cijfers laten zien dat de stijging een landelijke tendens is: in 2016 registreerde de politie 75 duizend incidenten, bijna een verdubbeling ten opzichte van 2014. ‘We zijn het nationale opvangcentrum voor verwarde mensen geworden,’ zei Akerboom in het Algemeen Dagblad.

De politie heeft haar handen vol aan al die personen met verward gedrag. ‘Op alle andere lijstjes binnen de politie hebben we grip,’ zei Paauw bij de presentatie van de jaarcijfers. ‘Het lijstje met de verwarde personen is het enige waarop een stijgende lijn te zien is.’ Ook het stijgende aantal moorden wordt deels toegeschreven aan verwarde personen. Voor het eerst in jaren werd er een toenemend aantal moorden genoteerd: namelijk 159. in 2016 bedroeg dat aantal 111. In zeker vijftien gevallen ging het om moordenaars met een psychische stoornis; in 2016 waren dat er vijf.

Op de politieke agenda

Desalniettemin staat het probleem van verwarde mensen al een tijd op de politieke agenda. Sinds 2014, om precies te zijn. Toen schudde de moord op Els Borst de politici in Den Haag wakker. Bart van U. bracht de oud-minister en D66-prominent met 41 messteken om het leven. Van U. lijdt aan ernstige psychische problemen. Hij kreeg naar eigen zeggen een ‘goddelijke opdracht’ omdat onder Borst de euthanasiewet ontstond. Een onderzoekscommissie onder leiding van jurist en oud-informateur Rein Jan Hoekstra oordeelde kritisch over het handelen van het Openbaar Ministerie in deze zaak. 

De Tweede Kamer besefte dat er iets moest gebeuren. Toenmalig minister Schippers schreef een plan van aanpak waardoor alle gemeenten beschikken over ‘een sluitende aanpak van zorg en ondersteuning van verwarde personen’. Maar er is een groot verschil tussen het opstellen en het uitvoeren van zo’n aanpak in alle gemeenten. Schippers en haar collega-minister van Veiligheid en Justitie Van der Steur riepen daarom het aanjaagteam Verwarde Personen in het leven: een team bestaande uit bestuurders van politie, gemeenten, zorgaanbieders en zorgverzekeraars, dat er onder leiding van Liesbeth Spies, burgemeester van Alphen aan den Rijn, voor moest zorgen dat alle gemeenten en andere betrokken partijen in de zomer van 2016 zouden beschikken over een sluitende aanpak.

‘Ondersteuner, spiegel, klankbord’

Zo’n aanjaagteam was allesbehalve een noviteit. Het vorige kabinet stelde volgens NRC ongeveer tachtig aanjagers, aanjaagteams en ambassadeurs aan. Voor ouderenwerkloosheid, jongerenwerkloosheid, grensoverschrijdende economie, publieke aanbesteding, woningbouw; elk maatschappelijk probleem een eigen aanjager. Ook voor allerlei overeenkomsten stelden ministers aanjagers aan: het thuiszitterspact, het zorgpact en het techniekpact werden aangejaagd.

Aanjagen klinkt als een intensieve bezigheid, maar het is vooral een nevenactiviteit voor ervaren bestuurders

Aanjagen klinkt als een intensieve bezigheid, maar het is vooral een nevenactiviteit voor ervaren bestuurders. Beroepsbestuurder Doekle Terpstra, oud-burgemeester Rob van Gijzel en directeur Jeugdzorg Nederland Hans Spigt hebben aanjager op hun cv staan. Maar ook in ongenade gevallen politici mogen de functie op hun visitekaartje drukken. Zo stelde toenmalig minister Kamp zijn partijgenoot en voormalig Kamerlid Matthijs Huizing in 2015 aan als voorzitter van het Actieteam Grensoverschrijdende Economie en Arbeid, en in 2016 als aanjager Beter Aanbesteden. Soms is de functie onbezoldigd, maar vaak wordt een uurtarief van zo’n 120 euro gerekend.

Wat doen al deze aanjagers en actieteams? Wie de rapporten en fraaie websites erop naslaat, komt al snel vrijblijvend bestuurdersjargon tegen. Zij willen vooral ‘verbinden’, ‘partijen bij elkaar brengen’, ze geven ‘innovatieve samenwerkingen een duwtje in de rug’ en houden ‘samenwerkingspartners scherp’ of stellen zich op als ‘ondersteuner, spiegel, klankbord of opjager’. Ze hebben geen bevoegdheden, dus kunnen zelf nauwelijks iets tot stand brengen. In plaats van echte probleemoplossers, zijn het eerder motivational speakers. Desalniettemin zijn zij veelal de meest concrete actie van de overheid om desbetreffend probleem op te lossen. 

Bestuurlijk probleem

Neem het aanjaagteam Verwarde Personen. Het schreef binnen een jaar drie rapporten: Samen doorpakken, Samen verder doorpakken en Doorpakken!. In de titels zit vooral een wens besloten, geen beschrijving van de realiteit. Van doorpakken komt namelijk bitter weinig terecht. Na de dood van Anne Faber door Michael P., die een eerdere straf uitzat in een forensisch psychiatrische afdeling en zich voorbereidde op terugkeer in de samenleving, sprak Rein Jan Hoekstra ruim twee jaar na zijn rapport over de moord op Els Borst zijn frustratie uit. De overheid is volgens hem veel te afwachtend in de aanpak van verwarde personen.

Het doel dat alle gemeenten halverwege 2016 een sluitende aanpak hadden voor verwarde personen is niet gehaald. Onno Hoes, voorzitter van het Schakelteam Personen met Verward Gedrag, de opvolger van het aanjaagteam, verwacht ook niet dat alle gemeenten deze zomer een zo gewenste sluitende aanpak hebben voor mensen met verward gedrag. Wat kan Hoes doen om dat te veranderen? Weinig, volgens een woordvoerder. Voorzitter Hoes wil voor de gemeenteraadsverkiezingen alle 23 regio’s voor dit probleem bezoeken en ze nog eens aansporen hiermee aan de slag te gaan. Nu verschillende instanties keer op keer aangeven dat het nog steeds niet goed gaat met de aanpak van verwarde personen, kan hij niet veel meer doen.

De aanjagers kunnen alleen hopen dat hun boodschap door bestuurders gehoord wordt. Onze kersverse staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Paul Blokhuis heeft er in ieder geval iets van opgevangen. Naar aanleiding van een rapport van het Schakelteam stelde hij twee miljoen beschikbaar om ‘de wisselwerking tussen het gemeentelijk domein en de zorgverzekeringswet te verbeteren’. Het geld is bedoeld voor ‘pilots om te experimenteren met verschillende manieren om de samenhang in begeleiding en behandeling te verbeteren’.

Hier komt een tweede probleem rond aanjagers en actieteams naar boven. Zij zijn vooral gericht op het samenbrengen van betrokken partijen: ‘Het Schakelteam verbindt partijen, stimuleert en faciliteert.’ Als betrokken partijen elkaar beter vinden en losse systemen beter op elkaar aansluiten, is het probleem opgelost, zo lijkt de onderliggende gedachte. Met andere woorden: de overlast van verwarde mensen is vooral een bestuurlijk probleem. Systemen moeten beter op elkaar aansluiten, partijen moeten beter samenwerken en vooral de patiënt dient centraal te staan. Ter ondersteuning geeft het kabinet hiervoor twee miljoen euro. Alleen is het de vraag of onvoldoende samenwerking ook echt het probleem is. Onderzoek duidt namelijk op een andere oorzaak. 

Bezuinigen op bedden

Het aanjaagteam heeft voor zijn eerste rapport de Universiteit van Amsterdam gevraagd literatuuronderzoek te doen naar de vele bestaande onderzoeken naar verwarde personen. De onderzoekers van de UvA noemen daarin één mogelijke oorzaak voor het gestegen aantal incidenten expliciet, namelijk: ‘De toename van incidenten met verwarde personen in het publieke domein kan volgens de UvA mogelijk worden gerelateerd aan de afbouw van residentiële zorg en het onvoldoende op gang komen van geschikte alternatieve (ambulante) zorg.’ Kortom, de opvang binnen de muren van GGZ-instellingen is afgenomen, terwijl er te weinig vervangende zorg voor in de plaats is gekomen.

Waar de sector de omslag naar ambulante zorg zag als een ideële verandering, keek de overheid vooral naar de centen

Het afbouwen van het aantal plekken bij instellingen is een breed gedeeld doel, ook bij instellingen zelf. In Nederland worden relatief veel mensen met een psychisch probleem behandeld binnen de muren van een instelling. Dat is duur, maar vooral beperkend voor patiënten. Zij willen met de juiste hulp zoveel mogelijk meedoen met de samenleving. De GGZ-sector sprak daarom in 2012 met de overheid af het aantal bedden in 2020 met een derde terug te brengen ten opzichte van 2008.

Waar de sector de omslag naar ambulante zorg zag als een ideële verandering ten bate van de patiënt, keek de overheid vooral naar de centen. Vanaf 2011 zijn er honderden miljoenen bezuinigd op de GGZ. De meest vergaande regel was de invoering van de eigen bijdrage, specifiek voor de geestelijke gezondheidszorg in 2012. De maatregel stuitte op veel verzet en werd een jaar later alweer afgeschaft, maar het had toen al meetbare schade opgeleverd. Volgens gezondheidseconoom Bastian Ravesteijn, verbonden aan de Harvard Medical School, steeg het aantal crisisopnames met een kwart en verdubbelde het aantal dwangbehandelingen, vooral bij mensen met schizofrenie en een bipolaire stoornis.   

Ook Hoes geeft toe dat de bezuinigingen verkeerd zijn uitgevoerd. De bestaande zorg is te snel afgebouwd, terwijl zorg in de wijk nog helemaal niet goed was geregeld, stelt hij. Het valt moeilijk te ontkennen dat dit niet kon worden voorzien. Bij de overeenkomst over het afbouwen van het aantal bedden werden immers wel concrete cijfers afgesproken, maar bij de opbouw van de vervangende zorg niet. Pas vier jaar later, in 2016, vroeg de toenmalige minister Schippers experts van het Trimbos Instituut hierover alsnog advies. De onderzoekers kwamen tot een eenvoudige conclusie: er moet meer geld bij.

De toename van het aantal incidenten komt dus niet doordat er meer verwarde mensen zijn, maar is voor een belangrijk deel toe te schrijven aan het beleid van de rijksoverheid zelf. Forse bezuinigingen en een totaal verkeerd uitgevoerde omslag naar een nieuwe praktijk. Met het aanstellen van een aanjaagteam legt de overheid het probleem bij de partijen in het veld die beter zouden moeten samenwerken. De verantwoordelijke ministers maken zich er zo makkelijk vanaf: de aanjagersaanpak kost een schijntje ten opzichte van de eerdere bezuinigingen, maar wekt wel een daadkrachtige indruk.

In gelul kan je niet wonen

De sterke focus op het verbinden van allerlei partijen om samen het probleem op te lossen in plaats van te kijken naar de oorzaken van het probleem, speelt ook bij andere aanjagers voor grote actuele maatschappelijke problemen. Aanjager Rob van Gijzel, oud-burgemeester van Eindhoven, moet ervoor zorgen dat het tekort aan tienduizenden betaalbare huurwoningen verdwijnt. Hoe? Met een samenwerkingstafel. Van Gijzel brengt het rijk, gemeenten, bouwers, investeerders, corporaties en huurders samen aan tafel om het probleem aan te pakken. 

Voor zijn komst als aanjager was er volgens Van Gijzel ‘een enorm wantrouwen’, maar door de overlegtafels in steden ‘vinden we elkaar reuze snel’, zei hij tegen de NOS. Van Gijzel zet vooral in het versnellen van processen, zo gaf hij eerder aan in een interview met FTM: ‘Als je zegt: “Ik wil binnen vier tot zes weken een uitgebreide reactie hebben”, dan weet je zeker dat de papieren na zes weken op je bureau liggen, en niet na vier weken. Daar is al de eerste winst te behalen.’

Ook het probleem van het woningtekort is voor een belangrijk deel terug te voeren op falend overheidsbeleid

PvdA’er Van Gijzel lijkt met zijn overleggen niet bepaald op Jan ‘In gelul kan je niet wonen’ Schaefer, het type politicus dat steeds wordt opgerakeld als de PvdA in een crisis verkeert. Van Gijzel hoopt praten om te zetten in stenen. Daarin krijgt hij een medestrijder. Minister Ollongren wil vanaf nu in stedelijke gebieden een ‘actievere en regisserende’ rol spelen bij het aanjagen van de woningbouw. Daarvoor wil ze eerst in overleg met de betrokken partijen. De gesprekken moeten volgens de minister leiden tot afspraken over het versnellen van de woningbouwproductie. 

Maar net als bij verwarde mensen is het probleem van het woningtekort voor een belangrijk deel terug te voeren op falend overheidsbeleid. Het rijk heeft het onderwerp jarenlang verwaarloosd en gaf met maatregelen als de verhuurdersheffing ook niet bepaald een stimulans aan de bouwsector. De bouwproductie in Nederland nam zo veel harder af dan in omringende landen. Door de crisis is er ook een enorm tekort aan vakmensen ontstaat. De kosten voor het bouwen van woningen zijn daardoor enorm gestegen nu de markt weer aantrekt. Het zijn grote en taaie problemen, maar de focus van de samenwerkingstafel ligt daar niet. Of het verkorten van de reactietermijn van zes naar vier weken echt zoden aan de dijk zet, is maar zeer de vraag.

Tussen ideaal en bezuiniging

En als er dan verbetering optreedt, is het ook zeer de vraag of deze wel te danken is aan de aanjager. Of toch niet? Hans Spigt was tot maart vorig jaar aanjager van de Banenafspraak, de overeenkomst waardoor bedrijven en de overheid tienduizenden werkplekken zouden creëren voor arbeidsgehandicapten. De afspraak was de afgelopen weken weer actueel door de netelige kwestie rondom PvdA-Kamerlid Moorlag. Dit weekend mocht Moorlag toch definitief aanblijven van de partij na onderzoek van onder meer Hans Spigt. 

Net als bij de aanpak van verwarde personen is er bij het creëren van banen voor arbeidsgehandicapten veel verloren gegaan tussen ideaal en bezuiniging. Arbeidsgehandicapten moesten meer meedoen met de gewone samenleving en dus ook in een gewone organisatie aan de slag kunnen, in plaats van in een speciale sociale werkplaats. Maar terwijl er fors werd bezuinigd op deze sociale werkplaatsen, kwamen er te weinig reguliere banen voor terug. Moorlag werd daar deze week bijna het slachtoffer van. 

Het Banenplan moest ertoe leiden dat er wel genoeg reguliere arbeidsplekken kwamen voor arbeidsgehandicapten. Aanjager Spigt diende ervoor zorgen dat de overheidssector voldeed aan het gestelde aantal banen. Het begin was veelbelovend; in 2015 werden er vijftienhonderd banen meer gecreëerd dan afgesproken. Spigt noemde dat een jaar later zijn succes. Het niet halen van het gestelde aantal zou ook zijn mislukking zijn geweest. ‘Dan was de inzet van iemand die de boel aanjaagt om werkgevers in de juiste stand te zetten, niet het juiste middel geweest,’ zei hij toen tegenover NRC.

Per 1 januari van dit jaar is echter een quotum van kracht voor de overheidssector, omdat er in 2016 veel te weinig banen zijn gecreëerd. In dat jaar bleek slechts iets meer dan de helft van het gestelde doel te zijn gerealiseerd. Grote sectoren als de politie, die de handen vol had aan de reorganisatie van de Nationale Politie, en het primair onderwijs, dat geen geld had voor ondersteunende functies, realiseerden veel te weinig plekken. Met de nieuwe quotumregeling ontvangen werkgevers een boete als ze onvoldoende werkplekken creëren. 

Was de aanjager achteraf gezien wel het juiste middel? ‘Het succes van het creëren van banen is niet mijn succes,’ zegt Spigt nu tegen FTM, ‘maar van de overheidswerkgevers. Maar het aan de gang krijgen van de beweging is wel een succes. Er is wel wat gebeurd, alleen moet je dat vasthouden.’ Dat vasthouden is niet gelukt. ‘Na anderhalf jaar heb ik geconstateerd dat er meer ondersteunende maatregelen nodig zijn om de Banenafspraak tot een succes te maken.’ De extra maatregelen kwamen er niet. ‘Daar moet ik heel eerlijk over zijn, dat vind ik niet alleen zonde, maar ook wel ernstig. De doelgroep blijft ieder jaar toenemen en als we geen tempo maken met het realiseren van banen, dan komt er een hele groep mensen naast de samenleving te staan. Dat kunnen we ons niet veroorloven.’ 

Tandeloze tijgers

Meer dan waarschuwen kon Spigt niet. Net als collega-aanjagers rondom verwarde personenen en woningbouw had hij geen bevoegdheden en kon dus niks afdwingen. Aanjagers zijn zo tandeloze tijgers die verbindend, stimulerend en faciliterend grote problemen willen oplossen die juist door de overheid zijn ontstaan. 

Voor bewindspersonen is het echter een ideaal beleidsmiddel: ten opzichte van bezuinigingen die leidden tot de problemen kost het bijna niks, de problemen worden over de schutting gegooid bij de betrokken sectoren en gemeenten en gevraagd naar wat eraan wordt gedaan, kan de minister eenvoudig naar de aanjager wijzen. En terwijl aanjagers voor een aardig uurtarief druk doende zijn met verbinden, gebeurt er ondertussen voor verwarde personen en hun omgeving, starters op de woningmarkt, arbeidsgehandicapten en veel andere kwetsbare groepen weinig.