In zijn thriller De winter van de profeet velt de Zweedse schrijver Håkan Östlundh een keihard oordeel over het Albert Borschette Center, een conferentiecentrum van de EU in Brussel.

'Het Albert Borschette Center moet het lelijkste gebouw van het EU-complex zijn,’ schrijft Östlundh. ‘Vanbinnen is het totaal zielloos, zonder ook maar enige charme, vanbuiten ziet het eruit als een reactorhal.' Hij laat een personage in zijn boek zeggen: ‘Je vraagt je af wat Albert Borschette voor ergs heeft gedaan om dit gebouw naar hem vernoemd te krijgen.’

Het is in dit ‘zielloze’ gebouw, tijdens een besloten bijeenkomst in zaal AB0A in oktober 2015, dat de Europese Commissie met goedkeuring van bijna alle lidstaten het EU-recht overtreedt.

Met de beste bedoelingen, zo schijnt het. In de samenvatting van de notulen van de 51e bijeenkomst van het 'Technical Committee - Motor Vehicles' is te lezen dat de voorzitter van het comité het van belang acht dat het besluit snel wordt genomen, ‘om de zorgen van lidstaten tegemoet te komen en een positief signaal aan burgers te geven’.

Het besluit gaat over de procedures voor een nieuwe uitstoottest voor auto’s: de zogenaamde real driving emissions-test (RDE-test). Deze nieuwe methode om de schadelijkheid van uitstootgassen te meten heeft plaats op de weg, met mobiele meetapparatuur – in plaats van in het tot dan toe gebruikelijke laboratorium. De reden: die laboratoriumtest brengt de uitstoot bij werkelijk gebruik niet goed in kaart.

Dat was bij emissie-experts al jaren bekend, maar een maand voor de bijeenkomst in het Borschettegebouw kwam het publiek er ook achter. In september 2015 werd bekend dat het Volkswagen-concern op grote schaal dieselauto’s had voorzien van sjoemelsoftware. Auto’s konden met die software herkennen dat ze getest werden. Vervolgens deden ze zich schoner voor dan ze daadwerkelijk waren. Het schandaal, dat verder strekte dan alleen Volkswagen, kwam bekend te staan als Dieselgate.

De autolobby vond een gewillig oor bij Duitsland, Frankrijk en Italië

De Europese Commissie en de lidstaten wilden de RDE-test dan ook snel invoeren. Tegelijk stonden ze ook onder grote druk van de autolobby, omdat het moeilijker is om te ‘slagen’ voor de RDE-test dan voor de labtest. Autofabrikanten vroegen om een overgangsperiode, waarin de EU-normen met een bepaalde marge mochten worden overschreden.

De autolobby vond een gewillig oor bij Duitsland, Frankrijk en Italië. Niet geheel toevallig zijn de drie grote EU-lidstaten ook het thuisland van grote autofabrikanten, die zeker in die tijd nog zo lang mogelijk wilden vasthouden aan diesel. Ook enkele Midden- en Oost-Europese landen waar veel autofabrieken staan, zoals Tsjechië en Hongarije, gingen mee in de lobby.

De bewuste EU-norm, die de maximaal toegestane hoeveelheid stikstofoxideuitstoot bepaalde, was in 2007 goedgekeurd door lidstaten en het Europees Parlement. Kon de Europese Commissie die wel via een geheim comité aanpassen?

Daarover had een van de topambtenaren van de Commissie zelf ook zijn twijfels. Daniel Calleja Crespo, directeur-generaal Industrie, schreef op 16 juni 2015 in een vertrouwelijke notitie dat het idee van een overgangsperiode ‘moet worden begrepen als een politiek voornemen’, waarbij nog een ‘passende juridische rechtvaardiging’ moest worden gevonden. De emissienormen waren immers ‘in principe zonder uitzondering van toepassing’ en overgangsmaatregelen ‘gemotiveerd door technologische zorgen’ van de auto-industrie zijn niet toegestaan.

Toch hield de Commissie vast aan het voorstel. De RDE-test zou vanaf september 2017 verplicht worden voor alle auto’s die producenten op de Europese markt willen brengen. Maar de op dat moment geldende uitstootnorm — oftewel, de maximumhoeveelheid stikstofoxide die een dieselauto tijdens zo’n RDE-test mag produceren — werd tot januari 2020 met een factor 2,1 vermenigvuldigd. Daarna zou dat een factor 1,5 worden.

In de tabel hieronder zie je welk effect die versoepeling heeft op de maximumnormen. Kort gezegd komt het hierop neer: sjoemelende autofabrikanten, die al jaren gebruik maakten van lakse controles op uitstoot buiten het laboratorium, kregen een vrijbrief om nog wat langer dieselauto’s te produceren die schadelijker zijn dan de in 2007 afgesproken norm van 80 milligram NOx per kilometer.

Het voorstel van de Commissie werd op 28 oktober 2015 in het Brusselse comité met een grote meerderheid van 25 lidstaten aangenomen. Alleen Nederland stemde tegen. Eén lidstaat, hoogstwaarschijnlijk Tsjechië, onthield zich van stemming. Een de facto versoepeling van de emissienormen was een feit.

Nietigverklaring

Dat had echter nooit op deze manier mogen gebeuren, zo bepaalde het Hof van Justitie van de Europese Unie in december 2018. Het hoogste rechtsorgaan van de Unie deed de uitspraak in een zaak die was aangespannen door de gemeentebesturen van Parijs, Madrid en Brussel — steden waar veel vieze dieselauto’s rondrijden.

De originele norm van 80 milligram was vastgesteld via de ‘normale’ wetgevende route, waarbij het Europees Parlement en de Raad van de EU als gelijkwaardige ‘medewetgevers’ optreden. Bij het comitébesluit om die norm tijdelijk te verwateren, was het Parlement echter nauwelijks betrokken.

De grenswaarden voor stikstofoxiden zijn ‘een essentieel onderdeel’ van de EU-verordening, en de Commissie was dus niet bevoegd om die via het comité versoepelen. Het Hof verklaarde het besluit van de Commissie nietig.

De Europese Commissie ging tegen de uitspraak in beroep. Tegelijkertijd besloot de Commissie ook om het nietig verklaarde besluit opnieuw te presenteren, dit keer als ‘gewoon’ wetgevingsvoorstel, waarbij het Europees Parlement volwaardig kon meepraten. Zo zou zelfs bij een verlies in hoger beroep de juridische situatie dezelfde kunnen blijven. Sinds oktober 2020 onderhandelen afgevaardigden van de Commissie, de Raad en het Parlement in zogeheten ‘trilogen’ (zie kader) over dit wetgevingsvoorstel.

Echt transparant is het proces daarmee niet geworden. De voorstellen voor nieuw beleid van de Commissie zijn weliswaar openbaar, evenals de debatten in het Parlement over gewenste wijzigingen. Ook een deel van de besprekingen door vakministers in de Raad van de EU zijn publiekelijk terug te vinden. Maar hoe de drie EU-instellingen vervolgens in de trilogen tot een compromis komen, is in nevelen gehuld.

Wobverzoek

En dat roept vragen op. Bij het – later nietig verklaarde – besluit van 2015 speelden de belangen van de autolobby een belangrijke rol. Met welke argumenten zouden de lidstaten deze keer de versoepeling van de normen verdedigen? En krijgt de Europese burger, die met een ruimere norm meer vieze lucht zal moet inademen, deze keer wél een stem in het debat?

Hoewel de trilogen 'informeel' heten te zijn, worden er tussen bijeenkomsten interne overzichten gemaakt. Die documenten laten zien waar en hoe de onderhandelaars toenadering zoeken.

Op 23 november 2020 diende ik een Eurowobverzoek in, waarin ik de Raad van de EU verzocht om inzage in alle documenten die betrekking hadden op de trilogen over het voorstel tot wijziging van EU-verordening 715/2007  – de Europese wetstekst waarin de emissienormen voor auto’s zijn vastgelegd.

Op 6 januari 2021 kreeg ik antwoord: een brief van één pagina waarin het secretariaat-generaal van de Raad laat weten dat ze mijn verzoek in het geheel moesten afwijzen. ‘De onderhandelingen met het Europees Parlement over dit dossier verlopen moeizaam en er is nog geen formeel akkoord bereikt tussen de Raad en het Europees Parlement,’ zo verklaarde de Raad. ‘Openbaarmaking van de compromisvoorstellen van de Raad in dit stadium zou gevolgen hebben voor het onderhandelingsproces en de kans verkleinen dat een akkoord met het Europees Parlement wordt bereikt.’

Het publiceren van de documenten zou ‘het besluitvormingsproces van de Raad ernstig ondermijnen’. Die formulering was niet toevallig gekozen: het is één van de uitzonderingsgronden op basis waarvan EU-instellingen de toegang tot een document kunnen weigeren.

Die uitzonderingsgronden kunnen EU-instellingen terzijde schuiven wanneer openbaarmaking ‘een hoger openbaar belang’ dient, maar volgens het secretariaat-generaal was er ‘geen enkel bewijs voor’ dat dit het geval was.

Dat was onverwacht. De discussie over de vraag of triloogdocumenten in principe openbaar moeten worden gemaakt, leek namelijk al in 2018 beslecht. In dat jaar bepaalde het Hof van Justitie in de zaak De Capitani v Europees Parlement (zie kader) dat triloogdocumenten ‘deel uitmaken van de wetgevingsprocedure’.

Die constatering was van belang, omdat de Eurowob stelt dat het principe om burgers zo ruim mogelijke toegang verlenen met name geldt voor documenten die onderdeel uitmaken van wetgeving.

Op 6 januari 2021, dezelfde dag dat ik het antwoord had ontvangen, ging ik dan ook met goede moed bij de Raad in beroep, met verwijzing naar De Capitani v. Europees Parlement. Ik schreef dat burgers recht hebben op inzage in die documenten en dat het irrelevant was of onderhandelingen moeizaam verliepen.

Ik citeerde het Hof, dat meende dat transparantie in het wetgevingsproces juist ‘een open discussie mogelijk maakt over meerdere uiteenlopende gezichtspunten, [en] ertoe bijdraagt om aan de instellingen een grotere legitimiteit te verlenen in de ogen van de burgers van de Unie en het vertrouwen van deze burgers te vergroten’.

Zes weken later kreeg ik antwoord. De Raad besloot om nu wel documenten vrij te geven, maar belangrijke delen zwart te lakken.

De Raad beargumenteerde dat als de zwartgelakte delen openbaar zouden worden gemaakt, hiermee de onderhandelingsstrategie van de Raad bekend zou worden. ‘In dat opzicht is het voldoende om te zeggen dat het Europees Parlement dergelijke informatie niet met de Raad deelt.’

Openbaring zou volgens de Raad tot een ‘asymmetrische situatie’ leiden, waarvan het Europees Parlement – de tegenhanger in de onderhandelingen –  van zou kunnen profiteren.

Ook was er volgens de Raad het risico dat als de lidstaten weten dat besprekingen over hun compromisbereidheid publiek kunnen worden, ze zich zouden ingraven in hun standpunten.

Nederland en Zweden steunen publicatie

Het februaribesluit van de Raad werd echter niet unaniem gesteund door de 27 lidstaten. Nederland en Zweden waren tegen. Ze stuurden in reactie op het conceptbesluit een verklaring naar Brussel, waarin ze pleiten voor publicatie.

De twee landen ‘vinden niet dat het voldoende gemotiveerd is dat er een daadwerkelijk en concreet risico bestaat dat volledige openbaarmaking het lopende besluitvormingsproces van [de Raad] ernstig zou ondermijnen’. Hiermee verwijzen ze naar de De Capitani-uitspraak, waarin het Hof zegt dat een puur hypothetisch risico op een dergelijke ondermijning onvoldoende reden is om documenten geheim te houden.

Nederland en Zweden waren van mening dat ‘dat openbaarmaking een hoger openbaar belang heeft, gelet op het onderwerp van de betrokken documenten en de kritiek die de Raad in het verleden hierover heeft gekregen’. Er waren geen andere verklaringen van lidstaten die pleiten voor meer transparantie. Er waren wel twee verklaringen van lidstaten die pleiten voor nog méér geheimhouding – één van Tsjechië en een gezamenlijke van Polen en Hongarije.

Volgens Frankrijk is geheimhouding nodig om ‘de effectiviteit van het besluitvormingsproces’ te behouden

Andere geschreven verklaringen waren er niet, maar een meerderheid steunde via een geschreven stemprocedure de concepttekst.

Follow the Money vroeg eind mei de EU-ambassades van de vier grootste lidstaten (Duitsland, Frankrijk, Italië en Spanje) om een reactie.

De permanente vertegenwoordiging van Frankrijk in Brussel gaf als summiere verklaring dat de onderhandelingen ‘over dit gevoelige onderwerp’ nog lopende zijn en dat geheimhouding nodig is om ‘de effectiviteit van het besluitvormingsproces’ te behouden.

Duitsland wilde nog minder kwijt: ‘Over het algemeen geven we geen commentaar op ons stemgedrag, dus we kunnen u in dit geval geen verdere informatie verschaffen.’ Spanje en Italië reageerden helemaal niet.

Onduidelijk is of het meningsverschil tussen Nederland en Zweden enerzijds en de andere lidstaten anderzijds gaat om een principieel punt – over hoe transparant de Raad in het algemeen moet zijn – of specifiek over openbaarheid in het dossier van de dieselnormen. Voor beide theorieën valt iets te zeggen.

Nederland en Zweden maken onderdeel uit van een voorhoede van lidstaten die roept om meer transparantie in de Raad. Zweden had als eerste land in de wereld, in 1766, een wet over toegang tot overheidsinformatie.

Het zou ook puur om de belangen van de auto-industrie kunnen gaan. Zoals gezegd: in landen als Duitsland, Frankrijk, Hongarije, Polen en Tsjechië zijn flink wat banen afhankelijk van de auto-industrie. Zweden heeft ook wel een grote autofabrikant in huis, maar voor Volvo zijn strenge dieselnormen juist gunstig. Het Zweedse bedrijf zegt vanaf 2030 geen auto’s meer te willen maken met een interne verbrandingsmotor.

Nederland en Zweden stemden tegen, maar hun verzet was niet genoeg

De Nederlandse Europarlementariër Esther de Lange (CDA) voert als ‘rapporteur’ de onderhandelingen namens het Parlement met de Raad. Ze heeft er begrip voor dat de Raad niet het achterste van de tong laat zien. ‘We zitten immers in onderhandelingen,’ zegt ze.

Tegelijk noemt De Lange het een ‘illusie’ om te denken dat de volledige vierkolomsdocumenten geheim kunnen blijven: ze worden gedeeld met alle lidstaten. ‘Ik heb wel eens wat voorbij zien komen – het is ook de taak van de rapporteur om goed op de hoogte te blijven en de contacten binnen de raadswerkgroep warm te houden,’ zegt De Lange.

Klacht bij de Ombudsman

Omdat ik ontevreden was met het antwoord van de Raad, heb ik op 19 februari een klacht ingediend bij de Europese Ombudsman. Die legde mijn klacht voor wederhoor voor aan de Raad.

Op 30 maart bespraken diplomaten van de Raadswerkgroep informatie in een videoconferentie wat de Raad de Ombudsman moest beantwoorden. Er lag een concepttekst voor, die het handelen van de Raad verdedigde. De Raad zou daarin verklaren dat de zwartgelakte onderdelen van de documenten de onderhandelingsstrategie van de Raad zouden blootleggen en de mogelijke concessies waartoe de lidstaten bereid zijn. Daarom was zwartlakken ‘volledig gerechtvaardigd’ volgens artikellid 4.3 van de Eurowob.

Nederland en Zweden hadden exact dezelfde bezwaren als in februari en stemden tegen. Hun verzet was niet genoeg. De brief aan de Ombudsman werd vervolgens in april als hamerstuk op de agenda gezet voor de wekelijkse bijeenkomst van EU-ambassadeurs.

Het wachten is nu op een oordeel van de Ombudsman, maar die laat weten geen inschatting te kunnen geven van wanneer dat klaar is. Sommige academici kijken al met interesse uit naar de uitkomst: recentelijk verschenen twee wetenschappelijke artikelen met een verwijzing naar mijn zaak bij de Ombudsman.

De lachende derde is de dieselproducerende autofabrikant

Ondertussen liggen de onderhandelingen over de RDE-test zo goed als stil. De laatste triloog was die van 2 december 2020. Het Portugese voorzitterschap van de Raad heeft de lidstaten in april gevraagd hoe het nu verder moet, maar onbekend is welke oplossing de lidstaten hebben voorgesteld.

Er zijn volgens Europarlementariër De Lange nog wel ‘verkennende gesprekken’ geweest op ‘technisch niveau’ – een verwijzing naar het onderscheid tussen een officiële triloog met politici en voorbereidende bijeenkomsten tussen ‘lagere’ diplomaten en assistenten – maar geen nieuwe afspraak voor een vierde triloog.

Het grote conflictpunt tussen Raad en Parlement is of er een einddatum moet zitten aan de versoepeling van de dieselnormen. Het Parlement wil die versoepeling op 30 september 2022 uitfaseren. De Lange: ‘In de Raad is er geen meerderheid voor een uitfaseringsdatum en in het EP is er geen meerderheid om die te laten vallen.’

Wat dit dossier anders maakt dan andere, is dat het Commissievoorstel een rechtstreeks gevolg is van een uitspraak van het Hof van Justitie – en dat over die uitspraak een hoger beroep loopt.

Op donderdag 10 juni vond de belangrijkste ontwikkeling in dat hoger beroep tot nu toe plaats. Die dag verscheen een juridisch advies, waarin advocaat-generaal Michal Bobek schrijft dat de Europese rechters ‘geen fout’ hebben gemaakt bij hun nietigverklaring. Bobek adviseert dan ook dat het Hof het hoger beroep van de Europese Commissie, Duitsland en Hongarije in zijn geheel afwijst.

De vraag is nu wat er eerder komt: een definitief oordeel van het Hof over de nietigverklaring, of een oplossing in de patstelling tussen Parlement en Raad. De lachende derde is de dieselproducerende autofabrikant. Die heeft inmiddels enkele jaren kunnen profiteren van de in achterkamertjes versoepelde emissienorm. De burger stond al die tijd buitenspel.