Gemeenten zouden de jeugdzorg goedkoper en beter regelen. Het tegenovergestelde is gebeurd. Wat ging er mis? Lees meer

De gemeenten zouden jeugdzorg dichterbij, efficiënter en uiteindelijk ook goedkoper gaan regelen. Het tegenovergestelde gebeurde: het aantal zorgaanbieders is gestegen van 120 in 2014, naar zo’n 6.000 nu. En inmiddels ontvangt één op de tien Nederlandse kinderen een vorm van jeugdzorg.

 

In de zomer van 2020 was voor veel gemeenten de maat vol. Ze gaven zoveel geld aan jeugdzorg uit, dat zij het financieel niet meer konden bolwerken. Den Haag moet met meer budget over de brug komen, luidde de boodschap.

Maar is geld het enige probleem? Onder de werktitel "Jeugdzorg in het Rood” doet Follow the Money onderzoek naar de geldstromen in de jeugdzorg. In deze gids loodsen we je langs de belangrijkste bevindingen.

82 artikelen

© Itziar Barrios

Door een te ingewikkeld systeem, bureaucratie en slechte bestuurlijke verhoudingen is de jeugdzorg een haast onuitputtelijke goudmijn voor adviesbureaus. Overheden zijn steeds afhankelijker van hun adviezen en onderzoeken, sinds gemeenten voor jeugdzorg verantwoordelijk werden. ‘Externe adviezen zijn een dekmantel. Die beweging is onwenselijk en kost klauwen met geld.’

Dit stuk in 1 minuut
  • Om grip te krijgen op de jeugdzorg, liepen in 2021 twaalf landelijke programma’s. Deze verbeterinitiatieven werden allemaal door de overheid gefinancierd. Bij elk initiatief waren externe adviseurs, adviesbureaus of externe voorzitters betrokken. 
  • Daarnaast worden grote en kleine adviesbureaus door zowel de gemeenten als de landelijke overheid gevraagd om data, werkwijzen en inkoopprocedures inzichtelijk te maken, maar ook om allerhande processen en overleggen te begeleiden.  
  • Sinds 2019 bestelde alleen het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport al 45 rapporten. Hoeveel advieswerk gemeenten extern inkopen is niet te achterhalen.  
  • Een lucratieve business is het wel: vriend en vijand zijn het erover eens dat de jeugdzorgadviesbranche ontplofte sinds gemeenten hiervoor verantwoordelijk werden. Het aantal vestigingen van jeugdzorgadviesbureaus verdubbelde sinds 2013, blijkt uit gegevens van de Kamer van Koophandel.
  • Slechte bestuurlijke verhoudingen tussen ambtenaren onderling en tussen VWS en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten versterken de roep om advies van ‘neutrale’ externe partijen.
Lees verder

Monter loopt Rita Verdonk over het podium van het Beatrix Theater in Utrecht. Het is de Dag van de Jeugdprofessional. Achter haar op het scherm een plaatje van een paarse krokodil, voor haar een zaaltje met voornamelijk vrouwen die werken in de zorg. Hugo de Jonge, dan nog minister van Volksgezondheid (VWS), heeft haar in 2018 als adviseur binnengehaald om te kappen in de wildgroei aan verantwoordingseisen waaraan (jeugd-)zorgmedewerkers moeten voldoen. De naam van het programma waar ze leiding aan geeft: Ontregel de Zorg voor het sociaal domein. ‘Ongelooflijk, hoe wij elkaar bezighouden in Nederland,’ zegt ze al ijsberend. 

Verdonk is in vorm. Soms bespeelt ze de zaal met humor, vaker nog toont ze zich daadkrachtig. Ze gaat ‘deuren open schoppen’ en bestuurders en wethouders laten nadenken. ‘Ik denk dat het mogelijk is om een cultuurverandering voor elkaar te krijgen,’ zegt ze. ‘Het gaat veranderen, dat beloof ik jullie. Maar niet binnen drie maanden.’  

Twee jaar later – in september 2021 – klinkt Verdonk minder optimistisch. ‘Wat gebeurt er als ik moedeloos word? Gaan we weer opnieuw beginnen? Nee, kan niet,’ zegt ze tegen Pointer. Presentator Teun van de Keuken heeft haar net voorgehouden dat maar 2 procent van de zorgmedewerkers verschil merkt in de administratieve druk sinds Verdonk en Ontregel de Zorg aan de slag gingen. ‘Het is een heel weerbarstig proces. [...] Ik kan alleen zeggen: heb nog even geduld. Het gaat om belangen, om geld, van gemeenten, van zorgaanbieders.’ 

‘Door mijn eigen VWS werd gezegd: we hebben je niet nodig, blijf maar achter je bureau zitten’

Per 1 januari liep Verdonks contract af. Het werd niet verlengd, naar eigen zeggen omdat ze te kritisch was. ‘Ik werd zo tegengewerkt,’ vertelt Verdonk op nuchtere toon. ‘Door gemeenten, aanbieders, een uitvoeringsorganisatie, maar ook door mijn eigen VWS. Daar werd letterlijk gezegd: we hebben je niet nodig, blijf maar achter je bureau zitten, we hebben al een plan van aanpak.’ Ze had Ontregel de Zorg graag afgemaakt. 

Aan Ontregel de Zorg doen diverse mensen uit het hele jeugdzorgveld mee. Ze hebben last gehad van de machtsstrijd en bureaucratie, vertellen ze Follow the Money. Meest recent nog bij de Hervormingsagenda 2022-2028. Onder deze weinig poëtische naam moeten zeven ‘hervormingstafels’, met in totaal 165 mensen, maatregelen bedenken voor betere, efficiëntere, goedkopere jeugdzorg. Elke tafel komt uiteindelijk met een niet-bindend advies, waar weer een andere commissie mee aan de gang gaat. 

Een bureaucratische reus dus, die een complex stelsel moet verbeteren. Juist die complexiteit is voor adviseurs de afgelopen jaren een goudmijn gebleken. Zowel aan de Hervormingsagenda, Ontregel de Zorg als aan diverse andere initiatieven om de jeugdzorg te verbeteren, verdienen externe adviseurs een goed belegde boterham. Hun aantal explodeerde sinds gemeenten in 2015 verantwoordelijk werden voor jeugdzorg.  

Hoe de overheid de overheid bezighoudt

Follow the Money maakte een uitgebreide rondgang langs adviseurs, jeugdzorgprofessionals, een wethouder en contractmanager, een branchevereniging en bestuurders van de vakbond en een jeugdzorginstelling. Vriend en vijand zijn het erover eens dat de decentralisatie de adviesmarkt deed ontploffen. 

‘Mensen denken: hé, er ligt nu geld op de plank bij gemeenten om te adviseren over jeugdzorg, dus wij gaan jeugdzorg adviseren,’ zegt Tim Robbe, advocaat en adviesveteraan in het jeugdzorgveld. ‘Als je teruggaat naar 2013 had je slechts enkele bureautjes. Nu kom ik om in de concurrenten en is iedereen opeens jeugdzorgspecialist.’

De overheid blijkt een prima klant. In totaal was het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, waar jeugdzorg onder valt, sinds 2019 mede-opdrachtgever van 45 rapporten over jeugdzorg bij commerciële adviesbureaus. Totale kosten: 4,5 miljoen euro. Vaak is de decentralisatie de directe reden voor zo’n rapport, blijkt uit probleemstellingen en onderzoeksvragen.

De rapporten zijn samen goed voor ruim 2200 pagina’s aan extern ingewonnen advies. Deze forse stapel papier is nog maar het topje van de ijsberg. Het ministerie is sinds 2015 namelijk niet verantwoordelijk meer voor de uitvoering van de jeugdzorg, dat zijn de 352 gemeenten, die weer hun eigen adviesbureaus in de arm nemen. 

Door dat aantal is de omvang van de hoeveelheid werk die adviesbureaus te beurt is gevallen door de bestuurlijke chaos niet in beeld te brengen. Uit een opgevraagde database van de Kamer van Koophandel blijkt dat het aantal vestigingen van jeugdzorgadviesbureaus verdubbelde sinds 2013. 

Follow the Money vroeg de Kamer van Koophandel om een selectie van bedrijven op basis van enkele steekwoorden in hun omschrijving. Deze database is met de hand gezuiverd door bedrijven, die wel deze steekwoorden gebruiken maar geen jeugdzorgadvies geven, uit de selectie te halen. Het is aannemelijk dat het totale aantal jeugdzorgadviesbureaus groter is dan in onze database, omdat niet ieder adviesbureau vermeldt dat het ook actief is in de jeugdzorg. Vandaar dat wij naar groei kijken en geen totaal noemen.

Die adviseurs heb je in alle soorten en maten. Tim Robbe komt met een indrukwekkend lijstje. ‘Je hebt bij gemeenten tenderbureaus, interimmanagers, adviseurs visievorming, inkoopspecialisten, financiële adviseurs, beleidsadviseurs, adviseurs wijkgericht werken, adviseurs die doelen stellen, adviseurs bekostigingsmodellen en bureaus die tarieven vaststellen. Soms werken ze als consultant, soms gedetacheerd.’ 

Ook zorgaanbieders maken gebruik van adviesbureaus, bijvoorbeeld om ingewikkelde gemeentelijke aanbestedingen te winnen. Net als bij de gemeenten is hier geen exact aantal of bedrag aan te hangen. Het jeugdzorgveld is daarvoor te versplinterd, niet elke aanbieder is even transparant in zijn verantwoording, en lang niet elke aanbieder levert jaarverslagen in.  

Elke gemeente haar eigen codes

Volgens de mensen waar Follow the Money mee sprak vond elke gemeente ‘opnieuw het wiel uit’. Met beperkte kennis (en soms onder druk van de gemeenteraad) werd een eigen jeugdzorgsysteem opgetuigd. Ontregel de Zorg kwam erachter dat dit landelijk leidde tot zo’n 3800 zorgcategorieën (productcodes) in de jeugdzorg. Zulke complexiteit leidt tot administratieve rompslomp, vertellen zorgaanbieders.

Daar werd al voor de decentralisatie voor gewaarschuwd. Gert-Jan van Vorst, nu contractmanager van zorgorganisatie Entrea, was een van de mensen uit het veld die de versplintering en de daarmee gepaard gaande chaos aan zagen komen. ‘Al die waarschuwingen werden weggewoven, omdat er beleidsvrijheid op gemeentelijk niveau moest zijn. Het gevolg is dat de 28 zorgregio’s waar wij voor werken verschillen qua inspanningsverantwoording, output, financiering, contracten, inkoopsysteem, verantwoordings- en declaratie-eisen en sturing van afspraken. Was alles identiek, dan zou dat Entrea 5 tot 7 fte schelen en hadden ze mij niet nodig.’ 

Adviseur Tim Robbe vult aan: ‘Standaardiseer je contractuele voorwaarden, zorgcategorieën en tarieven, dan maak je meteen heel veel adviseurs uit de sector overbodig.’

Potpourri aan goede voornemens

En dan zijn er nog de bureaus en adviseurs die profiteren van de continue pogingen om het rammelende jeugdstelsel te fiksen. In 2021 waren er in ieder geval twaalf landelijke initiatieven (met daaronder weer vele sub-programma’s en werkgroepen) die de jeugdzorg blijvend moesten verbeteren. Deze adviserende overleggen vreten hoogopgeleide mankracht uit alle hoeken van het jeugdzorgveld. 

Al deze verbeter-initiatieven werden door de overheid gefinancierd en bij elk van deze initiatieven waren commerciële adviseurs, adviesbureaus of externe voorzitters betrokken. De programma’s kostten tot nog toe in totaal 83 miljoen euro. 

De initiatieven leveren een potpourri aan goede voornemens, ideeën, activiteiten en producten. Follow the Money turfde er 79. Een greep: er kwamen podcasts, schrapsessies, toolboxen, werkboeken, actieplannen, regionale ontwikkelagenda’s, handreikingen, een leerexpeditie, koersdocumenten, dialoogsessies, workshops, proeftuinen, paarse lijnen, gouden regels en kwaliteitskaders. 

En blogs. Heel veel blogs. 

Ontregel de Zorg levert ook dergelijke producten af, zoals het convenant ‘Stoppen met Tijdschrijven’. In eerste instantie gebeurt dat feestelijk. Op het luxe cruiseschip SS Rotterdam wordt onder luid applaus in februari 2020 afgesproken dat er een einde moet komen aan tijdschrijven, de grootste ergernis onder jeugdzorgwerkers. 

Opblaasbare paarse krokodillen liggen als symbool voor de onnodige administratie door de zaal, minister De Jonge houdt een praatje en ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) reageert enthousiast. Aan de lopende band gaan hapjes en drankjes rond. Zelfs de normaal voorzichtige website van de Rijksoverheid schrijft dat het einde in zicht is voor tijdschrijven.

Het convenant lijkt hét middel dat de bureaucratie een kopje kleiner gaat maken. 

Maar dat blijkt niet de bedoeling, niet echt tenminste. ‘We hebben daarna heel veel onderhandelingsrondes gehad over onze plannen om tijdschrijven aan te pakken. Met name VNG en Jeugdzorg Nederland wilden zaken niet zo hard opschrijven,’ constateert Maaike van der Aar, een van de onderhandelaars namens vakbond FNV achteraf. ‘Uiteindelijk werd het een flutpolderdocument. Dat is wat er gebeurt met zulke convenanten: er wordt uiteindelijk niks mee gedaan.’

Bob Hoogenboom

Ik zie een toenemende lafheid in het benoemen van dingen

Volgens Rita Verdonk zegt het alles over het ‘gebrek aan bestuurskracht’ bij zowel VNG als VWS. ‘Dat vond ik drie jaar lang het terugkerende thema. Als je geen besluiten neemt, kom je in een moeras terecht. Steeds iedereen erbij trekken, iedereen te vriend houden, dat gaat niet altijd.’ 

Pizzapuntpolitiek

Waarom blijven overheden hun heil maar zoeken in extern advies?

Daar gaat een wereld achter schuil, zegt Bob Hoogenboom, hoogleraar forensic business expertise aan Nyenrode Business Universiteit. ‘Zie het als een pizza, verdeeld in punten. Beleidsmakers concentreren zich op hun eigen puntje en zien niet goed wat er op de andere punten gebeurt. De eigen pizzapunt is het territorium dat bewaakt moet worden.’  

Wat ook niet helpt, is de defensieve houding binnen de overheid. ‘Kan je zeggen dat beleid niet goed uitpakt en de kwaliteit van het eigen bestuur ondermaats is? Kan je je eigen onmacht toegeven als overheid? Ik zie een toenemende lafheid in het benoemen van dingen.’ Het leidt volgens Hoogenboom tot een overheid die om de hete brij heen draait. 

‘Onbegrijpelijk dat ambtelijke organisaties extern advies nodig hebben om wat al bedacht is, te dekken’

Bovendien, zo weet Rita Verdonk, willen adviesbureaus hun opdrachtgever niet te veel tegen de haren in strijken. ‘Ik werkte zelf lang als extern overheidsadviseur. Daar was het altijd zoeken hoe kritisch je kon zijn, om te zorgen dat je de ambtenaar niet voor het hoofd stoot. Dat zie ik terugkomen in sommige jeugdzorgrapporten. Dan denk ik: nou nou, dat had wel wat steviger gemogen. Wie betaalt, bepaalt.’

Die mening deelt de Overbetuwse jeugdzorgwethouder Rob Engels. ‘Onbegrijpelijk dat ambtelijke organisaties een extern advies nodig hebben om datgene wat zelf al bedacht is, te dekken. Dat dekken zeg ik bewust, want ik zie gewoon dat externe adviezen een dekmantel zijn. Die beweging is onwenselijk en kost klauwen met geld.’ 

En daar profiteren externe adviseurs van, en wetenschappers zoals Hoogenboom. ‘Ook wij worden om de haverklap ingehuurd om dingen te onderzoeken die binnen het systeem taboe zijn.’ 

Wat een beetje adviseur kost

Follow the Money vroeg aan verschillende betrokkenen wat een jeugdzorgadviseur verdient. Hun schattingen lopen uiteen van tussen de 80 (detachering) en 250 euro per uur. 

De bedragen lopen al gauw in de papieren, omdat het vaak langlopende opdrachten zijn. Adviseur Robbe vertelde eerder dat het begeleiden van een volledig inkooptraject een gemeente of zorgregio zo’n 50.000 euro kost. Ook maken zij gebruik van adviseurs om redelijke (legitieme) tarieven vast te stellen. Dit zou tussen de 60.000 en 100.000 euro per aanbesteding kosten, zo vernam adviseur Robbe van enkele gemeenten. ‘Een gigantische markt. Ten opzichte van aanbieders kunnen gemeenten dan zeggen: de tarieven hebben wij niet vastgesteld, maar een externe adviseur.’ Ook zorgaanbieders maken gebruik van zulke bureaus, om kostprijzen vast te stellen.

De adviesmarkt is financieel gebaat bij verandering. De gemeente Amsterdam gaf voor de meest recente stelselwijziging 1,6 miljoen uit aan adviseurs. Ook de -landelijke- wijziging van het woonplaatsbeginsel per 1 januari 2022 zorgt voor veel extra advieswerk. 

Verkiezingsjaren zijn geen feest voor adviesbureaus die afhankelijk zijn van de overheid. In campagne- en formatieperioden wordt er weinig beleid gemaakt, waardoor het voor adviesbureaus magere maanden zijn, legt een adviseur uit. ‘Maar zit er weer een nieuw college, dan begint het orderboek weer vol te lopen.’

Online struikel je over cursussen en trainingen van adviseurs, advocatenbureaus en andere opleiders. Voor 430 euro (ex. btw) per deelnemer maakt een advocatenkantoor ambtenaren in een drie-urige cursus ‘wegwijs in het privacyrecht binnen het sociaal domein’. Zit de cursus vol, dan levert dit het kantoor zo’n zevenduizend euro op. Een ander bedrijf tovert een ambtenaar met een training om tot ‘beleidsadviseur 3.0’. Net zo makkelijk traint datzelfde bedrijf medewerkers van zorginstellingen om aanbestedingen te winnen (vijf dagen cursus á 2750 euro per deelnemer). Dit tot ongenoegen van Entrea’s contractmanager Gert-Jan van Vorst. ‘Als iedereen dezelfde instrumenten heeft, wordt niemand er beter van. Dit geld is bedoeld voor zorg, niet om trainingen te financieren. De enige die hier beter van wordt is de aanbieder van de cursus.’

Lees verder Inklappen

Hervorming de nek omgedraaid

Hoe liep het af met de Hervormingsagenda? In een tijdsbestek van twintig dagen lijkt die de nek omgedraaid. Vijf jeugdzorgwerkers stappen rond de kerst van tafel, ontevreden als ze zijn over voorgenomen bezuinigingen door het rijk en gemeenten die macht zouden willen behouden. Kort daarop melden partijen uit de jeugdzorgbranche dat zij de financiële consequenties van de hervormingstafel niet bij voorbaat zullen steunen. 

De Vereniging voor Nederlandse Gemeenten (VNG) zaagt, vers in het nieuwe jaar, de poten onder de hervormingstafels vandaan door medewerking in te trekken, vanwege ingeboekte bezuinigingen door het Rijk. Volgens Verdonk was de mislukking voorspelbaar. ‘165 mensen aan zeven tafels. Dat gaat natuurlijk niks worden, dat is veel te breed. Ik moet er om lachen.’

De opzet van de hervormingsagenda blijkt in ieder geval wrijvingsgevoelig. Zo ondervond Ontregel de Zorg onder meer tegenwerking van het Ketenbureau, een uitvoeringsorganisatie van gemeenten en zorgaanbieders, waar ook adviseurs bij zijn betrokken. Saillant, omdat ook het Ketenbureau als bestaansdoel heeft om administratieve lasten in de jeugdzorg te verminderen. 

Het terugbrengen van 3800 productcodes naar dertig is ‘niet haalbaar en niet wenselijk’

Toch barst al tijdens een van de eerste online hervormingsvergaderingen de bom. De directeur van het Ketenbureau en een jeugdzorgmedewerker staan lijnrecht tegenover elkaar. Onderwerp van al die onvriendelijkheid is het model prestatiecodes jeugd (MPJ).

In dit model, bedacht door gemeenten en jeugdzorgaanbieders, worden de 3800 productcodes om de geleverde zorg te verantwoorden, teruggebracht naar dertig. Al voor de vergadering mailt de directeur dat invoering van dit model op korte termijn ‘niet haalbaar en niet wenselijk’ is. 

Territoriumconflict

De directeur van het Ketenbureau meldt Follow the Money niet bij voorbaat tegen het model te zijn, maar dat dit eerst beter moet worden onderzocht. Toch zeggen meerdere deelnemers aan Ontregel de Zorg vaak te zijn tegengewerkt. Verdonk omschrijft het als een territoriumconflict. ‘Het Ketenbureau vindt dat ze de beste contacten hebben met het jeugdzorgveld en dat zij gaan over het verminderen van de administratie. Maar wij hebben een mandaat van VWS. Dan hoop je dat ambtenaren van VWS en VNG zeggen: wij drukken dit gewoon door. Dat gebeurde veel te weinig, het bleef etteren. Het Ketenbureau heeft Ontregel de Zorg heel erg tegengewerkt.’ 

Verdonk vergelijkt zichzelf met Don Quichotte, de (fictieve) Spaanse edelman die een dwaze strijd voerde tegen windmolens. Verdonk is daarmee een van de adviseurs (niet extern, want onder contract bij VWS) die de weerbarstige realiteit niet heeft kunnen keren.

FNV-bestuurder Maaike van der Aar is het met andere Ontregel de Zorgers eens dat dit niet aan Verdonk ligt: zij heeft er in haar ogen alles aan gedaan. Of de plannen van het programma ooit eindigen in wetgeving, is op dit moment onzeker. Hoe kijkt Van der Aar nu aan tegen Ontregel de Zorg, waarvan haar vakbond een belangrijke kartrekker was? ‘We zijn met goede plannen gekomen, maar de mislukking is dat vervolgens niemand iets doet met die opbrengst. Operatie geslaagd, patiënt overleden.’

Zondag 20 februari publiceert Follow the Money een interview met Rita Verdonk, die van de minister van Volksgezondheid de opdracht kreeg jeugdzorg minder bureaucratisch te maken. De ambtelijke top van VWS traineerde haar programma Ontregel de Zorg bewust, zegt ze.‘Ik kreeg steeds meer het idee dat resultaat halen niet de bedoeling was.’

Wederhoor

Het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) gaat niet in op de kritiek van Verdonk op het ministerie. Wel meldt een woordvoerder dat VWS het waardeert dat ‘Verdonk koers heeft gehouden in het tegengaan van administratieve lasten’ en dat zij ‘samen met een grote groep professionals tot het Model Prestatiecodes Jeugd is gekomen’. ‘Dit is gegeven de context van de verschillende betrokken partijen met uiteenlopende belangen, zoals door Rita Verdonk wordt omschreven, een belangrijk resultaat waar VWS opvolging aan zal geven,’ meldt de woordvoerder. 

Ook het convenant tijdschrijven was belangrijk bij de totstandkoming, meldt de woordvoerder. ‘Het convenant is ondertekend door VWS, VNG, Jeugdzorg Nederland en FNV/CNV. Deze partijen hebben gezamenlijk als opdrachtgever gefunctioneerd voor het programma productcodes. Hier is het Model Prestatiecodes Jeugd uit ontstaan, welke zal worden opgenomen in een ministeriële regeling. Voormalig staatssecretaris Blokhuis heeft in november 2021 aan de Tweede Kamer gemeld de ministeriële regeling in te voeren. De Tweede Kamer heeft met een motie aangedrongen op snelheid en wenst in het voorjaar te worden geïnformeerd over de voortgang.’

Jeugdzorg Nederland laat in een reactie weten zeker tegen ‘vermijdbaar tijdschrijven’ te zijn. Volgens voorzitter Hans Spigt is een algeheel tijdschrijfverbod onverstandig. ‘Je moet vakantiedagen bijhouden van mensen en soms is het handig te weten hoeveel tijd mensen besteden aan bepaalde taken, bijvoorbeeld als je personeel gaat aannemen. Bovendien: hoe ga je een algeheel verbod op tijdschrijven handhaven?’

Follow the Money legde VNG context, passages uit de tekst en quotes van Verdonk voor, met de vraag of de gemeentekoepel wilde reageren. VNG vroeg Follow the Money om het hele artikel tevoren op te sturen. Daarmee ging Follow the Money niet akkoord. VNG zegt niet inhoudelijk te kunnen reageren zonder het geheel te hebben gezien.

Lees verder Inklappen