Begin 2015 verhuist Margaretha Wewerinke-Singh naar een van de meest afgelegen plekken ter wereld: Vanuatu. Een eilandengroep midden in de Stille Oceaan, op bijna 1800 kilometer ten oosten van Australië. Wewerinke gaat er milieurecht doceren aan de Universiteit van de Zuidelijke Stille Oceaan. Ze komt aan in een paradijs: witte, uitgestrekte stranden aan de kust en een weelderig groen binnenland. Drie dagen later passeert orkaan Pam, een superstorm van de hoogste categorie, die alles verwoest. Vierentwintig mensen komen om het leven en duizenden raken ontheemd.

‘Pam was een eyeopener voor Vanuatu’, zegt Wewerinke tegen Follow the Money. ‘Op de 83 eilanden van het land zijn altijd al stormen geweest, maar door de klimaatverandering neemt de intensiteit ervan toe. Pam was in 2015 de ergste orkaan ooit. Maar vorig jaar was er weer een storm van de zwaarste categorie, het land was nog niet eens hersteld van de vorige.’ 

‘Vanuatu draagt de schade, terwijl het die niet heeft veroorzaakt’

Met de intensiteit van de stormen nemen ook de kosten van wederopbouw toe.‘De schade door Pam werd geschat op 67 procent van het totale bruto nationaal product. Dan heb je het alleen nog maar over de schade die in geld uit te drukken is. Zeven jaar na dato gaan kinderen nog steeds niet naar school. Vanuatu draagt die schade, terwijl het die niet heeft veroorzaakt.’ 

En dus stapt Wewerinke namens Vanuatu naar het Internationaal Gerechtshof om wereldwijd klimaatactie af te dwingen. Het land wil dat het hoogste gerechtshof ter wereld zich uitspreekt over de juridische verplichtingen van staten om hun broeikasgasuitstoot te verlagen. Zoals de Nederlandse rechter deed in de klimaatzaak van Urgenda, maar dan met een wereldwijde scope.

Het is geen toeval dat juist Wewerinke (37) Vanuatu naar het Internationaal Gerechtshof leidt. Heel haar werkende leven is een aanloop naar dit moment. Wewerinke, antropoloog en jurist, begint haar carrière in Genève waar ze ‘allerlei soorten werk doet omtrent klimaat en mensenrechten.’ Tijdens haar master mensenrechten en democratisering hoort ze een toespraak van de premier van de Malediven, wiens land onder de zeespiegel dreigt te verdwijnen. ‘Hij had het over klimaatverandering als mensenrechtenkwestie. Dat vond ik interessant.’

In 2009, ze is dan pas een jaar geleden afgestudeerd, helpt Wewerinke Nigeria bij de klimaatonderhandelingen in Kopenhagen. Een jaar later staat ze Togo bij. ‘Op de een of andere manier won ik hun vertrouwen.’ In 2015 promoveert ze aan het Europees Universitair Instituut. Haar onderzoek beschrijft de nadelige effecten van klimaatverandering op mensenrechten, zoals het recht op een veilige leefomgeving, en hoe en wanneer staten daarvoor aansprakelijk zijn. 

‘Toen ik aan mijn onderzoek begon, werd nog steeds gedacht dat klimaatverandering niks met mensenrechten te maken had. Dat wilde ik helpen veranderen.’ Net als ze klaar is met haar onderzoek ziet ze een vacature voor universitair docent milieurecht aan de Universiteit van de Stille Oceaan. Ze besluit te solliciteren. Op de vraag waarom ze juist op dat kleine, onbekende eiland ging doceren antwoordt ze: ‘Het lag voor de hand om eerst de meest klimaatkwetsbare landen te willen helpen.’ 

Op het eiland, waar iedereen elkaar kent, is Wewerinke al gauw vertrouweling van de regering. Een paar maanden na haar aankomst op het eiland staat ze hen bij op de klimaattop van 2015 in Parijs. Het jaar daarna in Marrakesh, dan in Bonn, Katowice en Madrid. In Parijs beloven landen onder de twee graden opwarming te blijven en te zullen streven naar 1,5-graad, maar hoe snel landen daarvoor hun uitstoot naar beneden moeten brengen, wordt niet vastgelegd. 

‘Opwarming boven 1,5 graad heeft desastreuze gevolgen voor eilandstaten als Vanuatu en Tuvalu; die worden dan onbewoonbaar’

De plannen die landen op vrijwillige basis maken, zijn goed voor 2,4 graden opwarming, becijferde Climate Action Tracker in november vorig jaar. Het is nog maar de vraag of die plannen ook daadwerkelijk worden uitgevoerd. ‘We zitten nu op 1,2 graden opwarming. Meer dan 1,5 graad kunnen we echt niet hebben’, zegt Wewerinke. ‘Dan zijn laaggelegen eilandstaten zoals Tuvalu onbewoonbaar door de stijging van de zeespiegel, en landen als Vanuatu door andere desastreuze gevolgen van klimaatverandering.’

Gedesillusioneerd over de uitkomst van de internationale klimaatonderhandelingen, vraagt de regering van Vanuatu Wewerinke om de juridische opties in kaart te brengen. Kan Vanuatu zich via het internationaal recht beschermen tegen klimaatverandering? 

Op advies van Wewerinke begint Vanuatu in 2018 aan de tocht naar het Internationaal Gerechtshof in Den Haag. De regering neemt een klein inheems advocatenkantoor in de arm en vraagt Wewerinke zich daarbij aan te sluiten. Vanaf dat moment staat de mensenrechtenadvocaat, samen met de oprichter van Blue Ocean Law, Julian Aguon, aan het hoofd van het juridische team dat Vanuatu naar het Hof moet zien te brengen. Aguon vanuit de regio, Wewerinke, die inmiddels internationaal recht doceert aan de Universiteit Leiden, vanuit Den Haag.

Geen makkelijke taak. Slechts 28 keer sinds de oprichting in 1945 gaf het Hof de wereld een advies. Altijd ging het om heikele internationale kwesties, zoals het conflict tussen Israël en Palestina en het recht van staten op het gebruik van kernwapens. Het zijn kwesties waarbij de meningen verschillen over hoe het internationaal recht geïnterpreteerd moet worden. Het Hof mag zich pas buigen over een kwestie als een meerderheid van de lidstaten van de Verenigde Naties daarmee heeft ingestemd. Dat maakt de zaak van Vanuatu in eerste instantie een diplomatieke campagne. 

Is die campagne succesvol, dan zal het Internationaal Gerechtshof zich voor het eerst uitspreken over klimaatverandering. Het advies moet juridische vragen - zoals de verantwoordelijkheden van landen om hun broeikasgasuitstoot te verlagen - verduidelijken, wat kan leiden tot nieuwe wetten en rechtszaken overal ter wereld. 

Of Nederland het advies zal steunen is nog niet duidelijk. De minister van Buitenlandse Zaken, Wopke Hoekstra, zal eerst willen weten wat de potentiële negatieve gevolgen voor Nederland zullen zijn. Wewerinke beseft dat maar al te goed. Het maakt dat ze haar woorden tijdens het interview met Follow the Money zorgvuldig kiest.

Er worden wereldwijd al allerlei klimaatzaken tegen staten aangespannen. Zo hebben we in Nederland de Urgenda-uitspraak en oordeelde de hoogste Duitse rechter dat de Duitse doelen tekortschieten. Wat is de meerwaarde van een advies van het Internationale Gerechtshof?

‘Die eerdere klimaatzaken hebben een vrij nauwe scope, ze gaan over een specifiek reductiedoel of een bepaald tijdsbestek. Ook hebben ze betrekking op één land of hoogstens een groepje landen. Zo gaat het in de klimaatzaak van Urgenda om de Nederlandse uitstootreductie tot 2020. De uitspraak van de Nederlandse Hoge Raad is geciteerd in rechtszaken overal ter wereld, maar het blijft steeds de vraag in hoeverre de uitspraak toepasbaar is in een andere context.’

‘Een advies van het hoogste gerechtshof ter wereld is niet bindend, maar heeft wel moreel en juridisch gewicht’

‘Wij brengen de klimaatcrisis naar ’s werelds hoogste gerechtshof. Een advies van het Internationaal Gerechtshof neemt het hele internationaal recht in acht en geldt voor alle 193 lidstaten van de Verenigde Naties.’

Een advies van het Internationaal Gerechtshof is niet juridisch bindend. Landen kunnen besluiten zich niet te houden aan de uitspraak van het Internationaal Gerechtshof. Neem de Israëlische muur in Palestina: 18 jaar nadat het Hof oordeelde dat de muur illegaal is, staat hij er nog steeds.  

‘Het is niet zo zwart-wit. Een advies van het hoogste gerechtshof ter wereld is niet bindend, maar heeft wel een bepaald moreel en juridisch gewicht. 

Kijk naar het advies over de wetmatigheid van het gebruik van kernwapens. In 1994 werd het Hof gevraagd of “de dreiging met of het gebruik van kernwapens onder welke omstandigheid dan ook is toegestaan onder het internationaal recht”. Het Hof oordeelde dat kernwapens in principe onrechtmatig zijn, tenzij ze worden gebruikt in zelfverdediging, waar het bestaan van een staat op het spel staat. Kernwapens zijn gelukkig niet meer gebruikt sindsdien, maar het Hof zei helaas niet dat het gebruik van kernwapens altijd onrechtmatig is. Dan had je wellicht nog meer verandering gezien.

Eén van de vijftien rechters in de zaak, Christopher Weeramantry, deed dat wel, en schreef een advies dat afweek van de meerderheid. Hij stelde daarin heel duidelijk dat het gebruik van kernwapens te allen tijde illegaal is, en in strijd met mensenrechten. Hij benadrukte ook dat staten een verplichting hebben om het veroorzaken van milieuschade aan andere staten te vermijden. Zijn advies heeft veel invloed gehad op de ontwikkeling van het milieurecht, het wordt in bijna elk boek over milieurecht geciteerd. En talloze rechtszaken hebben voortgebouwd op dat advies.’ 

Wat wil Vanuatu bereiken met een advies van het Internationaal Gerechtshof? 

 ‘Het advies moet laten zien dat het opstellen en uitvoeren van ambitieus klimaatbeleid niet vrijwillig is, maar verplicht op basis van internationaal recht. In het Parijs-akkoord staan geen juridisch bindende klimaatdoelstellingen. Landen moeten klimaatplannen opstellen, maar mogen daarbij zelf kiezen wat hun doelen zijn. En zelfs wat ze beloven, hoeven ze juridisch gezien niet te doen. Daar ligt een grote aansprakelijkheidslacune. In de Urgenda-uitspraak heeft de Nederlandse rechter die gedicht door te zeggen: “Er zijn mensenrechten die tot verplichte klimaatactie leiden”.’

De rechter baseerde zich daarbij op de mensenrechten die verankerd zijn in het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens. Daarin staat dat de staat verplicht is om het leven en welzijn van haar burgers te beschermen. Omdat klimaatverandering een ernstig gevaar vormt voor burgers in Nederland, is de staat dus verplicht om haar broeikasuitstoot sneller omlaag te brengen.

Over schade is nog nooit concreet iets afgesproken, omdat rijke landen bang zijn voor een torenhoge rekening

Wewerinke vervolgt: ‘Op dezelfde manier hoopt Vanuatu dat het Internationaal Gerechtshof zal zeggen: “Het staat niet exact zo in het Parijs-akkoord, maar andere bronnen van internationaal recht – internationaal gewoonterecht, milieurecht, mensenrechten ­– verplichten staten om een proportionele bijdrage te leveren aan het oplossen van het klimaatprobleem zodat de 1,5-graad-doelstelling wordt bereikt”.’ 

Moet het Internationaal Gerechtshof bepalen wat proportioneel is?

‘Ja, idealiter wel. En als het internationaal recht geen antwoord heeft op die vraag, dan is dat precies wat het Hof zal zeggen. Maar in het Parijs-akkoord zijn wel degelijk juridische principes opgenomen waar veel in verpakt zit, zoals het principe van “common but differentiated responsibilities and respective capabilities”. Dat principe stelt dat de verantwoordelijkheid van landen enerzijds afhankelijk is van wat landen hebben bijgedragen aan de klimaatcrisis en anderzijds van hun capaciteit om er iets aan te kunnen doen.’

Al sinds 1991 vraagt Vanuatu in multilaterale fora om compensatie voor de schadelijke gevolgen van klimaatverandering. Ook op de klimaattop in Glasgow, vorig jaar, vroegen arme landen om financiële compensatie voor de klimaatschade die vooral zij lijden, terwijl ze hem niet hebben veroorzaakt. Wederom werd niets concreets afgesproken, rijke landen zijn bang voor een torenhoge rekening. 

We moeten het hebben over de olifant in de kamer: het schadevraagstuk. Is het eigenlijke doel van Vanuatu om via het Internationaal Gerechtshof een doorbraak in de discussie over klimaatschade af te dwingen? 

‘Dat is niet direct het doel. Vanuatu heeft niet de illusie dat een advies van het Internationaal Gerechtshof het schadevraagstuk gaat oplossen. Het gaat vooral om het zo veel mogelijk voorkomen van toekomstige schade: zorgen dat we onder de 1,5 graden blijven.’

Het gaat vooral om voorkomen, zegt u. Moet het advies daarnaast zorgen dat er beter wordt omgegaan met schade? 

‘Het is Vanuatu’s hoop dat een advies van het Internationaal Gerechtshof positief zal bijdragen aan de discussie over schade in de internationale klimaatonderhandelingen. Als duidelijk is dat klimaatactie een kwestie is van internationaal recht, versterkt dat hopelijk ook het besef dat landen een juridische verantwoordelijkheid hebben om beter om te gaan met schade. Dat wil zeggen: iets te doen aan de huidige situatie waarin landen die het hardst getroffen worden helemaal zelf moeten opdraaien voor die schade. De situatie waarin niet de vervuiler, maar het slachtoffer betaalt.’ 

Om een advies te krijgen van het Internationaal Gerechtshof, moet Vanuatu heel precies een rechtsvraag formuleren. Wat is de vraag die Vanuatu het Hof wil stellen? 

‘De exacte rechtsvraag die Vanuatu het Hof wil stellen is vertrouwelijk, dat is een advies van ons kantoor aan Vanuatu als cliënt.’ 

En uw cliënt heeft dus geen toestemming gegeven om de vraag openbaar te maken. Vanwaar die geheimzinnigheid? 

‘Nee, Vanuatu wil niet dat de vraag online komt te staan. Er is wat zorg dat landen zouden willen proberen de rechtsvraag te verzwakken. Dus de vraag wordt zorgvuldig besproken met een deel van de lidstaten als onderdeel van diplomatieke onderhandelingen.’ 

Het succes van het initiatief hangt af van de juiste formulering van de rechtsvraag. Een algemeen geformuleerde vraag komt makkelijker door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, maar maakt de kans groter dat ook het antwoord niet baanbrekend zal zijn. Als de vraag aan de andere kant te veel gericht is op het bedienen van ontwikkelingslanden, loopt het land het risico dat het initiatief te weinig steun krijgt of zelfs actief geblokkeerd wordt door rijke landen. 

Dat gebeurde in 2012, bij een vergelijkbaar initiatief van Palau en de Marshalleilanden. Zij wilden het Internationaal Gerechtshof vragen welke verplichtingen landen hebben om ervoor te zorgen dat hun uitstoot van broeikasgassen geen ernstige schade berokkent aan andere staten. De Verenigde Staten, onder Barack Obama, blokkeerde het initiatief. 

‘Vanuatu is een arm en klein land, maar het laat zich niet intimideren’

Vreest u dat rijke landen het initiatief zullen blokkeren, net als in 2012? 

‘Palau is sterk afhankelijk van de Verenigde Staten. Toen de Verenigde Staten dreigde bepaalde financiële hulp te stoppen als Palau de campagne door zou zetten, heeft Palau zich teruggetrokken. 

Vanuatu heeft geen speciale relatie met landen die het advies zouden willen blokkeren. Het is ook een land dat zich vaker actief uitspreekt over politiek gevoelige kwesties, zoals de onafhankelijkheid van West-Papoea. Ondanks dat het een arm en klein land is, laat het zich niet zomaar intimideren.’

Jonge klimaatactivisten hebben een vraag geopperd die draait op de verplichtingen van staten om de rechten van huidige en toekomstige generaties te beschermen tegen de nadelige effecten van klimaatverandering. Wordt hun visie meegenomen in de vraag?

‘World’s Youth for Climate Justice is een onafhankelijke burgerbeweging, maar de wortels van de twee campagnes zijn nauw verweven. De jongerenbeweging is ook begonnen in Vanuatu. De regering van Vanuatu luistert nauw naar hun jongeren en heeft hen al eens, ook publiekelijk, gerustgesteld dat hun visie zwaar heeft meegewogen bij het opstellen van de vraag. Ik kan dat bevestigen.’ 

Voordat het Hof zich over die vraag zal buigen, heeft Vanuatu eerst steun nodig van een meerderheid van de 193 lidstaten van de Verenigde Naties. Hoeveel steun krijgt Vanuatu tot nu toe? 

‘We hebben een simpele meerderheid nodig, dat wil zeggen: een meerderheid van de lidstaten die aanwezig zijn bij de stemming moet voor stemmen. Landen die zich onthouden van stemmen tellen als afwezig. Dat maakt het iets makkelijker. Er zijn in het verleden resoluties voor een advies van het Internationaal Gerechtshof aangenomen met 77 stemmen.

‘Dat er nu ook rijke landen meedoen, is een gamechanger’

Als eerste hebben de andere eilandstaten in de Stille Oceaan hun steun uitgesproken. Toen volgden de Caribische eilandstaten. Daarna heeft ook een samenwerkingsverband van 79 Afrikaanse, Caribische en Stille Oceaan staten gezegd het advies te zullen steunen. En onlangs hebben Australië en Nieuw-Zeeland zich achter de zaak geschaard. Dat er nu ook rijke landen meedoen, is een gamechanger.’ 

Nederland heeft zich nog niet uitgesproken over het advies. Verwacht u dat Nederland het advies uiteindelijk zal steunen? 

‘Ik ben voorzichtig optimistisch, vooral vanwege de Urgendazaak. Nederland is zelf, door de rechter, al gewezen op de verplichtingen die het heeft om ambitieus klimaatbeleid te voeren. Vanuit Nederlands perspectief zou het goed zijn als alle landen op dezelfde manier aansprakelijk gesteld worden. Je tilt dan als het ware de Urgenda-uitspraak naar het Internationaal Gerechtshof. Dan heb je een gelijk speelveld.’

Maar de Urgenda-uitspraak gaat alleen over de reductiedoelen van 2020 en bovendien heeft de Nederlandse staat niet voldaan aan de uitspraak. Wil de regering de uitspraak wel bekrachtigen op internationaal niveau?

‘De Hoge Raad heeft in de Urgenda-uitspraak vastgesteld dat er een zorgplicht omtrent het klimaat bestaat onder het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. In de Urgenda-zaak is de zorgplicht toegepast op 2020, maar je kunt die ook toepassen op andere targets. De regering is zich daar zeer van bewust.

Belangrijk is dat het Internationaal Gerechtshof met haar advies geen verplichtingen zal vaststellen die specifieker zijn dan die van onze rechter, de aard van een internationaal advies is dat het algemeen is. Een advies van het Internationaal Gerechtshof zal vooral effect hebben in landen waar zo’n Urgenda-uitspraak niet bestaat.’

Het advies zal niet specifieker zijn, maar misschien wel breder. Dat kan een risico zijn voor Nederland.

‘Er zal misschien meer gezegd worden over de verplichtingen van Nederland jegens toekomstige generaties of jegens mensen elders in de wereld. Maar ik denk niet dat dat daadwerkelijk tot extra verplichtingen voor Nederland leidt, en dat het aansprakelijkheidsrisico voor Nederland daarom beperkt is.

De zorg voor toekomstige generaties sluit juist heel mooi aan bij de voorgestelde toets die het ministerie van Economische Zaken en Klimaat al aan het ontwikkelen is, waarbij al het beleid getoetst moet worden aan de belangen van zowel huidige als toekomstige generaties.

En in de praktijk maakt het niet veel uit of je juridisch verplicht bent klimaatbeleid te voeren om je eigen burgers op de Wadden of in het Caribisch deel van Nederland te beschermen, of mensen elders in de wereld. Omdat Nederland zelf ook kwetsbaar is voor de gevolgen van klimaatverandering.’

Wat houdt Nederland tot dusver dan tegen om het initiatief te steunen?

‘Ik heb er wel vertrouwen in dat Nederland over de brug komt. Maar ik denk dat Nederland aarzelt zich uit te spreken voordat er inzicht is in de precieze rechtsvraag.’  

Wanneer kunnen we dat verwachten? 

‘De definitieve rechtsvraag staat in de resolutie die wordt aangeboden aan de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties. De hoop is dat die resolutie voor het einde van het jaar wordt aangenomen.’ 

En dan?  

‘Dan gaan de vijftien rechters van het Hof zich buigen over de vraag. Tijdens dat proces hebben alle lidstaten van de Verenigde Naties het recht om inbreng te leveren. Gemiddeld duurt het 1,5 tot 2 jaar voordat een advies er is.

Als landen in november op de klimaattop in Egypte alles oplossen, is deze zaak niet meer nodig. Dat zou mooi zijn. Maar het is waarschijnlijker dat Vanuatu zijn strijd helemaal tot het einde doorzet. Niet om zo het land veilig te houden, want die boot hebben we gemist. Iedere storm kost mensenlevens. Maar om nog gevaarlijkere klimaatverandering zoveel mogelijk te beperken.’