In 2016 corrigeerde de ING de bankbalansen van de twee voorgaande jaren. Die bleken aanzienlijk groter te zijn dan de jaarrekeningen aanvankelijk stelden. Ongeveer 20 procent van de totale omvang van de bank (993 miljard euro in 2014 en 842 miljard euro in 2015) was onterecht buiten de boeken gehouden. De balans van 2014 bleek ineens 185 miljard groter te zijn, die van 2015 bleek 163 miljard groter. Saillant detail: dit gebeurde in dezelfde periode dat de ING het toezicht op witwassen liet slonzen, wat de bank vorig jaar op een recordboete van 775 miljoen euro kwam te staan.

De ING betaalde dankzij die kleinere balans in 2015 en 2016 in totaal 153 miljoen euro minder bankenbelasting dan ze op basis van haar daadwerkelijke balansomvang verschuldigd zou zijn geweest. De bankenbelasting is in Nederland afhankelijk van het balanstotaal: een grotere balans betekent een hogere belastingaanslag.

CDA-Kamerleden Pieter Omtzigt en Erik Ronnes vroegen minister van Financiën Wopke Hoekstra (CDA) om opheldering over deze ongeëvenaarde balansrectificatie. ‘De ING had in 2014 immers nog steun van de Nederlandse staat,’ lichtte Omtzigt de vragen toe. De Kamerleden vonden de antwoorden van de minister onbevredigend, en ook op een tweede serie vragen omzeilde de minister het antwoord op de vraag of de ING alsnog de hogere bankenbelasting moet betalen. Dat is vreemd: burgers krijgen immers gewoon een naheffing van de fiscus wanneer ze inkomen of vermogen niet correct opgeven, meestal met een fors boetebedrag erbovenop.

Follow the Money vroeg de ING of zij herziene aangiftes voor de jaren 2015 en 2016 heeft ingediend, of van plan is die alsnog in te dienen. De bank antwoordde resoluut dat ze geen extra belasting hoeft te betalen.

Stelselwijziging of foutherstel

De ING vindt dat ze niets fout of verkeerds heeft gedaan, en heeft dat samen met haar accountants ook vaktechnisch zo ingekleed. De bank kwalificeert de balanscorrectie namelijk als het gevolg van een ‘stelselwijziging’ en niet als ‘foutherstel’.

‘Als je de rvc vertelt dat je een stelselwijziging hebt doorgevoerd, communiceert dat een stuk prettiger’

Henk Langendijk, hoogleraar financiële verslaggeving aan Nyenrode Business Universiteit, legt uit wat het verschil is. Of beter: hij legt uit dat er geen verschil is. ‘De boekhoudkundige verwerking van een stelselwijziging en foutherstel is exact hetzelfde. Maar als je de raad van commissarissen zegt dat je een stelselwijziging hebt doorgevoerd, communiceert dat een stuk prettiger dan wanneer je vertelt dat je een fout moet herstellen.’ Hoogleraar accountancy Marcel Pheijffer, Langendijks collega bij Nyenrode, beaamt dat: ‘Als er fouten zijn gemaakt, is er schade, en als er schade is krijg je claims aan je broek.’ Pheijffer: ‘Er zit enige ruimte in de regels. Accountants interpreteren de regels ruim, zodat ze het woord “fout” niet in de mond hoeven te nemen, en dan hoef je de jaarrekeningen van voorgaande jaren ook niet in te trekken. Er is binnen ons vakgebied de nodige discussie over dit thema.’

Omdat de ING zegt dat ze op basis van voortschrijdend inzicht haar boekhoudmethode heeft aangepast, zonder een fout toe te geven, de bank geen naheffing van 153 miljoen euro van de fiscus hoeft te verwachten. En er zijn meer voordelen: zou de ING wel een fout toegeven, dan had dat een negatief effect gehad op de toenmalige kapitaal- en liquiditeitsratio’s, indicatoren die bankentoezichthouder De Nederlandsche Bank (DNB) scherp monitort. De ING had dan mogelijk haar staatssteun niet kunnen afbetalen omdat ze niet aan de eisen voldeed, en had dan ook de salarissen van de bestuurstop niet mogen verhogen. (We schreven hier in november vorig jaar een uitgebreid artikel over.)

Volgens Langendijk valt het beroep op een stelselwijziging hier te rechtvaardigen: ‘Het betreft sowieso een stelselwijziging, maar een stelselwijziging kan ook een fout zijn. Je kunt van een fout stelsel naar een goed stelsel gaan.’ Langendijk en Pheijffer kunnen op basis van de beschikbare informatie niet uitsluiten dat er, naast een stelselwijziging, ook sprake is geweest van foutherstel. ‘Dat hangt helemaal af van de details,’ zegt Langendijk: ‘Om dat te beoordelen moet je weten wat er precies in de documenten en processen is aangepast. Wat was er voor de wijziging niet in orde? Je moet het dossier inzien om dat te beoordelen en de oude en nieuwe contracten vergelijken.’ Daar ligt ook gelijk de crux: ‘Die contracten krijgen jij en ik niet ter inzage.’

Een klein dorp

Voor de controle van de onderliggende contracten zijn we aangewezen op de controlerend accountants. Bij de Nederlandse banken is dat een bijzonder klein clubje: EY was tot en met 2015 de accountant van de ING en de Rabobank, en sinds 2016 van ABN Amro, waar zij het stokje overnam van KPMG. Die is op haar beurt de nieuwe accountant van de ING. PwC controleert sinds 2016 de boeken bij de Rabobank.

De ING is dan ook niet de enige bank die in 2016 deze stelselwijziging, zonder foutherstel, doorvoerde. Ook ABN Amro en de Rabobank corrigeerden hun balansen, maar bij hen betrof het aanzienlijk lagere bedragen: 13,8 miljard bij ABN Amro en 8,3 miljard bij de Rabobank. Het lijkt geen toeval dat het overal tegelijk gebeurde.

Langendijk zegt over de wereld van accountancykantoren: ‘Het is eigenlijk een klein dorp, met maar één bakker en één slager.’ Hij lacht om zijn eigen vergelijking en wordt dan weer serieus. ‘Dat is natuurlijk niet goed ingericht, er zijn veel te weinig spelers in die markt, zeker bij banken. Deloitte mist de expertise op dat gebied. Meestal is de wisseling van accountants bij banken een onderonsje tussen EY en KPMG, gelijk oversteken; heel soms komt PwC ertussen. Eens in de zoveel tijd kijkt er dan iemand met een frisse blik naar de boekhouding, en zegt: laten we dit nog eens beoordelen, want het is mogelijk niet helemaal volgens de regels gegaan. Pas dan gaat het balletje rollen.’

Langendijk: ‘Uit professioneel oogpunt zou het beter zijn als je acht of negen spelers zou hebben en niet maar twee spelers gespecialiseerd in banken en verzekeringsmaatschappijen. Pas dan krijg je marktwerking en dat zou de kwaliteit ten goede komen. De huidige structuur van de sector werkt helaas fenomenen zoals bij deze casus in de hand.’

Wat verder opvalt aan de gelijktijdige correcties is dat geen enkele Europese systeembank een vergelijkbare stelselwijziging heeft doorgevoerd, terwijl het internationale regelgeving betreft. De correcties zijn een louter Nederlandse aangelegenheid. De grote vraag is dus of er bij de Nederlandse banken misschien nog iets anders speelde, of dat de Nederlandse accountants de internationale accountingregels in de jaren voor 2016 misschien collectief te soepel interpreteerden.

De tandeloze toezichthouder

De aangewezen partij om zoiets te bepalen, is de Autoriteit Financiële Markten (AFM). Die houdt toezicht op de financiële verslaggeving van beursfondsen, waaronder twee van de drie grootbanken (de ING en ABN Amro), maar ook op de Rabobank (die niet beursgenoteerd is maar wel verhandelbare certificaten heeft uitgeven). ‘Verder is het natuurlijk een interessante zaak voor DNB en de ECB als bankentoezichthouders, omdat de correcties mogelijk ook impact hebben op de kapitaalratio’s,’ zegt Langendijk. Hij gaat ervanuit dat de AFM en DNB, naar aanleiding van de recente Kamervragen en de berichtgeving van FTM, de onderliggende stukken met betrekking tot deze correcties grondig hebben bestudeerd. ‘Het zijn organisaties die aan geheimhouding zijn gebonden, ze kunnen weinig zeggen. Vanuit maatschappelijk oogpunt hoop ik wel dat ze erop acteren.’

DNB houdt toezicht op financiële instellingen, maar schrijft: ‘De bankenbelasting valt niet onder de verantwoordelijkheid van DNB.’ De bankentoezichthouder zegt dat de cijfers die zij gebruikt voor de berekening van ratio’s kunnen afwijken van de balansen die banken in hun jaarrekening presenteren. De financiële verslaggeving valt buiten de verantwoordelijkheid van DNB; de AFM ziet toe op de financiële verslaggeving.

De AFM vaart blind op de beoordeling van de controlerend accountants en is niet eens bevoegd de onderliggende stukken op te vragen

Je zou verwachten dat de AFM in die hoedanigheid de onderliggende stukken van bedrijven inziet en toetst of die door de controlerend accountant juist zijn verwerkt. Dat is immers nodig om te bepalen of de toegepaste boekhoudconstructies toelaatbaar zijn binnen de wet financieel toezicht. Zonder onderliggende stukken kun je niet vaststellen of er fouten zijn gemaakt; fouten die de vernietiging van een jaarrekening en vaststelling van een nieuwe vereisen.

Van diepgravend toezicht is in Nederland echter geen sprake. Alleen de accountant ziet de onderliggende boekhouding van de bedrijven in. De AFM vaart blind op de beoordeling van de controlerend accountants en is zelfs niet eens bevoegd de onderliggende stukken op te vragen. De werknemers van de AFM, die zelf geregeld een lange carrière binnen EY, KPMG of PwC achter de rug hebben, leunen zwaar op het oordeel van hun oud-collega’s. Alleen wanneer ze iets vreemds ontdekken in de jaarrekening – dat wil zeggen: afwijkende cijfers die niet adequaat worden verklaard in het jaarverslag zelf – volgen aanvullende acties. Maar ook dat leidt er niet toe dat de AFM de onderliggende stukken alsnog opvraagt en inziet. De toezichthouder gaat dan ‘in gesprek’ met de controlerend accountant, die moet verklaren waarom de cijfers afwijken. Als daarvoor nader onderzoek vereist is, bekijkt de accountant de onderliggende stukken van het desbetreffende bedrijf opnieuw – niet de AFM. Meestal komt de accountant dan alsnog met een adequate uitleg waarom het jaarverslag is goedgekeurd.

Het kan zelfs voorkomen dat het jaarverslag van een systeembank überhaupt niet wordt gelezen door de AFM. De toezichthouder beschikt niet over voldoende capaciteit om alle jaarverslagen van de 230 beursgenoteerde bedrijven onder zijn hoede door te spitten. De essentiële rol die banken binnen ons financieel systeem vervullen en de consequenties van hun falen voor de economische stabiliteit, waren geen reden om banken een status-aparte binnen het toezicht op financiële verslaggeving toe te kennen. Voor de AFM is een systeembank gewoon één van de 230 bedrijven die elk jaar voor 1 mei hun jaarverslag moeten deponeren.

Steekproefsgewijs licht de AFM daar jaarlijks enkele bedrijven uit, waarvan het jaarverslag door een tweetal AFM-medewerkers in zijn geheel wordt doorgenomen. Hoewel bankbalansen, met daarop allerlei ingewikkelde financiële producten, een stuk complexer zijn dan de balans van een gemiddeld beursgenoteerd bedrijf, draaien de Nederlandse systeembanken gewoon mee in de standaardcontrole. Alleen wanneer er aanwijzingen zijn dat bepaalde bedrijven extra aandacht verdienen, bijvoorbeeld omdat er een tip over hen is binnengekomen, worden zij zeker bestudeerd.

Geen aanvullend onderzoek van de AFM

Gedetailleerd onderzoek van de AFM naar de balanscorrecties bij de Nederlandse banken heeft nooit plaatsgevonden. De AFM vond de toelichting van de accountants in de jaarverslagen toentertijd afdoende, en achtte nader onderzoek niet nodig. De recordhoogte van de correctie die ING doorvoerde, veranderde daar niets aan. Langendijks hoop dat de AFM de correcties alsnog zal onderzoeken naar aanleiding van de recente Kamervragen, gaat dus niet in vervulling: de toezichthouder doet geen aanvullend onderzoek omdat ze, ongeacht de uitkomst, geen mandaat meer heeft om naar de rechter te stappen. Na de vaststelling van een jaarrekening heeft de AFM slechts negen maanden om een zaak aanhangig te maken bij de Ondernemingskamer. De jaarrekening van 2017 is inmiddels lang en breed vastgesteld. De AFM kan bij het Gerechtshof niet langer afdwingen dat oudere jaarrekeningen worden vernietigd en nieuwe worden vastgesteld.

De AFM bracht in november een verontrustend rapport uit over de kwetsbaarheden in de accountancysector

De correcties betreffen de jaren dat ‘business boven compliance’ ging bij de ING. Dat weten we sinds de schikking die de bank met het Openbaar Ministerie moest treffen. In 2016 ontdekte de AFM bovendien dat de ING, met goedkeuring van EY, de winst van 2015 met 1 miljard euro had overschat. KPMG, dat onder leiding van oud-ING-ceo Jan Hommen het stokje had overgenomen van EY, had die fout niet ontdekt, dan wel verzuimd te melden. Bij de Rabobank en de SNS zagen EY en KPMG in voorgaande jaren eveneens grote fouten over het hoofd. De Monitoring Commissie Accountancy concludeerde in mei 2018 dat hervormingen sindsdien mondjesmaat zijn doorgevoerd, en de AFM bracht in november een verontrustend rapport uit over de kwetsbaarheden in de accountancysector. Minister Hoekstra stelde zelfs een onafhankelijke commissie in die moet onderzoeken welke ingrepen in de structuur en de verdienmodellen van de accountants vereist zijn om de kwaliteit van wettelijke controles te verbeteren.

Ondanks al deze kritiek op de accountancysector, waaronder nota bene die van haarzelf, vertrouwt de AFM er echter op dat KPMG de recordcorrecties van de ING-balans wel juist heeft beoordeeld en foutherstel niet vereist is – zonder ook maar één onderliggend stuk te bestuderen. ‘Wanneer een systeembank achteraf dit soort aanpassingen kan maken, vraag ik me af of we wel een getrouw beeld krijgen van wat zich binnen onze banken afspeelt wanneer we alleen naar de jaarrekeningen kijken,’ lichtte Omtzigt zijn Kamervragen toe. Hij doelde met dat ‘we’ op de aandeelhouders en gewone burgers, die op jaarverslagen zijn aangewezen voor adequate informatie over banken.

Inmiddels is duidelijk dat ook de AFM van deze informatie wordt buitengesloten: buiten enkele kopstukken van de ING, KPMG en EY, kent werkelijk niemand de details van de boekhouding van onze systeembanken.