Hoe de Algemene Maatregel van Bestuur de democratie uitholt

Zelfs voor wie de politiek op de voet volgt, lijkt het of er geen regeltje naar buiten komt zonder dat het parlement daar intensief bij betrokken is. Er hoeft maar iets te gebeuren of de Tweede Kamer duikt er bovenop om opheldering te eisen. Toch komt veel Haagse regelgeving helemaal niet aan orde in de Tweede en Eerste Kamer. Ministers hebben de bevoegdheid om zelf besluiten te nemen waar geen parlementaire goedkeuring voor nodig is via zogenaamde Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB's) en ministeriële regelingen.

Dat is geen probleem, zolang die bevoegdheid gebruikt wordt waarvoor ze is bedoeld: het nader uitwerken van bestaande wetgeving of het wegnemen van praktische uitvoeringsproblemen bij wetten. Op die manier kunnen praktische problemen worden opgelost zonder tijdrovend en belastend parlementair proces. Recente ontwikkelingen tonen echter aan dat AMvB’s ook gebruikt worden voor ingrijpende veranderingen of de basis vormen van omvangrijke herzieningen. De parlementaire controle dreigt zo ingeperkt of zelfs volledig omzeild te worden.

De parlementaire controle dreigt ingeperkt of zelfs volledig omzeild te worden

Voor lobbyende organisaties die gebaat zijn bij zo weinig mogelijk maatschappelijke en politieke aandacht biedt dat voordelen. Niet alleen vanwege de beperkte betrokkenheid en daarmee aandacht van de beide Kamers, maar ook vanwege het karakter van uitvoeringsbesluiten. AMvB’s zijn nu eenmaal bedoeld voor kleine, technische aanpassingen aan bestaande wetgeving. Verdergaande maatregelen die via een ministersbesluit worden geregeld, lijken daardoor vanzelf minder ingrijpend.

Trucje

De grootste kabinetscrisis van de afgelopen jaren maakt het potentiële gevaar van een AMvB duidelijk. Drie PvdA-senatoren blokkeerden vlak voor het Kerstreces in 2014 een nieuwe zorgwet waarin de vrije artsenkeuze werd afgeschaft. De crisis dreigde te escaleren na het bekend worden van kabinetsplannen om de vrije artsenkeuze tóch af te schaffen via een trucje waarmee het parlement buitenspel kon worden gezet. Dit trucje was de AMvB, die daarmee zelf onderwerp werd van een hoogoplopende politieke discussie.

Voor minister Schippers was het een klap in het gezicht dat de wet op de valreep dreigde te sneuvelen. Zij was erop gebrand om de voorgestelde hervormingen door te voeren. En niet alleen zij. Volgens oud-minister André Rouvoet, voorman van brancheorganisatie Zorgverzekeraars Nederland, is de afschaffing van de vrije artsenkeuze essentieel om de kosten te beteugelen.

Hoewel de zorgwet sneuvelde in de senaat, kon de afschaffing van de vrije artsenkeuze via een AMvB alsnog geregeld worden

Hoewel de zorgwet sneuvelde in de senaat, kon de afschaffing van de vrije artsenkeuze via een AMvB alsnog geregeld worden. Artikel 126 van de Zorgverzekeringswet bood daar ruimte voor, vonden het kabinet en de landsadvocaat. In dat artikel staat: ‘Voor de uitvoering van deze wet kunnen bij Algemene Maatregel van Bestuur nadere regels worden opgesteld.’ De afschaffing werd dus opgevat als een nadere regel binnen de bestaande wettelijke kaders. Het idee kwam uit de hoge hoed van staatssecretaris Van Rijn, die daarmee zijn dissidente partijgenoten simpelweg wilde wegzetten.

Parlementariërs en staatsrechtdeskundigen reageerden zeer verbolgen op het voornemen om de vrije artsenkeuze via een AMvB af te schaffen. SGP-voorman Van der Staaij noemde het een ‘schoffering van de Senaat,’ terwijl ChristenUnie-senator Roel Kuiper zelfs sprak van ‘moedwillig vandalisme jegens het parlementair bestel.’ Door alle commotie zag het kabinet toch maar af van de AMvB-route. De geest was echter uit de fles. De dreigende val van het kabinet zorgde ervoor dat het veel gebruikte en nauwelijks controversiële beleidsinstrument ineens volop in de belangstelling kwam te staan.

Weinig spannends

Onder normale omstandigheden is er weinig reden om veel aandacht aan te schenken aan de toepassing van AMvB’s. Een AMvB regelt bijvoorbeeld binnen de Wet Inburgering hoe de toets er precies uit komt te zien, en het gebruik ervan kan ook de implementatie van wetten vergemakkelijken of struikelblokken wegnemen die pas bij de implementatie van een wet aan het licht komen. Daar is weinig spannends aan, en het is al helemaal geen aanleiding voor politieke controverse.

Omdat ze vaak betrekking hebben op de uitvoering van wet- en regelgeving, komen AMvB’s geregeld tot stand in samenspraak met de betrokken sector(en). De sector wordt namelijk als eerste geconfronteerd met praktische obstakels die de uitvoerbaarheid van wet- en regelgeving in de weg zitten. Wie er bij de overleggen betrokken zijn en wie niet, is echter niet altijd duidelijk. Voor kleine en technische aanpassingen binnen bestaande wetgeving is dat wellicht geen probleem. Alleen was de afschaffing van de vrije artsenkeuze bepaald geen kleine aanpassing binnen de wet.

Niet meebeslissen en amenderen

Ministers gebruiken hun AMvB-bevoegdheid dus niet alleen om kleine, technische wijzigingen in bestaande wetgeving door te voeren. Fundamentele politieke keuzes kunnen eveneens — in samenspraak met belanghebbenden — zonder uitgebreide parlementaire behandeling worden doorgevoerd. Via een zogenoemde voorhangprocedure kan de Tweede Kamer wel meer betrokkenheid opeisen, en dus meepraten over de AMvB’s, maar ze kan formeel niet meebeslissen of de besluiten amenderen. Met deze een andere restricties is de rol van het parlement dus een stuk beperkter dan binnen het reguliere wetgevingstraject.

De rol van het parlement is een stuk beperkter dan binnen het reguliere wetgevingstraject

Dat parlementariërs zich daar bewust van zijn, blijkt uit de discussie rond de nieuwe Omgevingswet. Eind vorige maand werd deze door de Eerste Kamer behandeld en goedgekeurd. Door velen wordt het gezien grootste wetsherziening sinds die van de grondwet van 1983. Verantwoordelijk minister Schultz van Haegen beschouwt het als haar grootste prestatie in het huidige kabinet. De wetsherziening is zo omvangrijk omdat deze alle bestaande wetten (26) en regelgeving over de fysieke leefomgeving bundelt. Toch heeft de nieuwe wet zelf niet al teveel om het lijf. Of, zoals een beleidsmedewerker van brancheorganisatie Bouwend Nederland het verwoordde: ‘De Omgevingswet is een lege kapstok.’ Dat klopt, want de wet is een raamwet, die pas invulling krijgt via vier omvangrijke en daarmee ruime AMvB’s.

Met stoom en kokend water

Toen het ontwerp van de Omgevingswet tot stand kwam, uitte de Raad van State stevige kritiek op de wijze waarop fundamentele regels worden vastgelegd in uitvoeringsbesluiten. Het parlement staat daardoor te veel aan de zijlijn, oordeelde de Raad in haar advies over de wet. De parlementaire controle op regelgeving die het ministerie in samenspraak met allerlei betrokkenen maakt, komt door dit proces in het geding.

De regering trok zich maar weinig aan van de kritiek. Een onderzoek van de Rijksuniversiteit Groningen, ingesteld op verzoek van de Tweede Kamer, oordeelde dat de minister wel enigszins aan de bezwaren tegemoet kwam, maar onvoldoende om de fundamentele kritiek op het gekozen wetgevingstraject te ontzenuwen. Voor de Tweede Kamer was dat oordeel blijkbaar niet genoeg reden voor een veto: de Omgevingswet werd met ruime meerderheid aangenomen.

Bij de behandeling van de wet in de Eerste Kamer, eind vorige maand, hadden vooral de christelijke en groene partijen serieuze bedenkingen. De senaat is, mede door de slechte ervaringen met de nieuwe Zorgwet, al langer kritisch over het regeren via uitvoeringsbesluiten. Aan het slot van het debat legde Christine Teunissen van de Partij voor de Dieren uit waarom zij tegen stemde: ‘Na deze lege wet spreken we straks over een karrenvracht aan AMvB's. Je hoeft geen helderziende te zijn om te zien dat die straks met stoom en kokend water door dit huis gejaagd zullen worden. Het is verontrustend dat een van de grootste wetgevingsoperaties uit de Nederlandse geschiedenis hier zo soepeltjes, bij gebrek aan inhoud, gemakkelijk door de Kamer wordt geloodst.’

Onvoorziene effecten

Niet alleen de ingeperkte parlementaire controle is zorgwekkend, ook de ruimte die een minister zichzelf toekent om eigenmachtig regelgeving op te stellen is een bron van ergernis. Onduidelijkheid over die ruimte zorgt soms voor Babylonische spraakverwarringen tussen ministers en Tweede Kamer. De Kamer reageert dan verbolgen op een kabinetsbesluit, terwijl de bewindvoerder verbaasd is over de reactie van de Kamer; het besluit zou namelijk gewoon binnen de kaders vallen die de Kamer zelf heeft gesteld. Als de Kamer moeite heeft met het besluit, had het bij het vaststellen van de wet scherpere kaders moeten stellen.

Artikel 126 van de Zorgverzekeringswet stelde de minister in staat om de vrije artsenkeuze af te schaffen. Waarschijnlijk realiseerde de Kamer zich jaren daarvoor, bij het aannemen van die wet, echter niet dat de gedelegeerde bevoegdheid zo zou worden gebruikt. Bij de kabinetscrisis rond de Zorgwet werden duidelijk de randen van die gedelegeerde bevoegdheid opgezocht — en volgens velen overtreden.

86.000 handtekeningen

Dat de verwarring oprecht kan zijn, laat een ander besluit zien dat daags voor het laatste kerstreces werd genomen: het besluit om meer bebouwing langs te kust toe te staan. Een golf van kritiek stortte op minister Schultz van Haegen nadat ze besloot om de regels voor het bouwen langs de Nederlandse kustlijn in december te versoepelen. Ruim 86.000 handtekeningen werden in no-time opgehaald tegen het besluit (inmiddels meer dan 100.000). Schultz zei dat de kritiek haar had verrast, want het besluit kwam voort uit een beleidsvisie over de kust die ook in de Kamer is besproken.

Dat Schultz de kritiek op haar besluit niet had zien aankomen, was voor natuurorganisaties een blessing in disguise

Dat Schultz de kritiek op haar besluit niet had zien aankomen, was voor natuurorganisaties een blessing in disguise. Arnoud van der Meulen van Stichting Duinbehoud streed al langer tegen de sluipende toename van bebouwing langs de kust. Schultz’ bekendmaking zorgde ervoor dat het probleem bredere aandacht kreeg. ‘Ik denk niet dat ze de kritiek voorzien had. Over het besluit werd namelijk heel ongenuanceerd gecommuniceerd. Als ze zich wel op de kritiek had ingesteld, was het moeilijker geweest om het probleem aan te kaarten,’ aldus Van der Meulen.

Geen zin in ophef? Maak het technisch

De aankondiging van Schultz leidde tot een politieke rel die wellicht voorkomen had kunnen worden als ze een meer technische boodschap had verkondigd. Door bijvoorbeeld te stellen dat decentrale overheden meer zeggenschap zouden krijgen over de invulling van het kustgebied. Het effect zou hetzelfde zijn, maar voor de natuurlobby was het moeilijker geweest om maatschappelijk betrokkenheid, en daarmee politieke aandacht, te generen. De ophef die op de aankondiging volgde, werd optimaal door de lobby benut, met als resultaat dat het besluit werd teruggedraaid.

Wie iets wil regelen dat mogelijk voor ophef zorgt, is er dus bij gebaat om de politieke angel zo vroeg mogelijk uit de discussie te halen

De rel rond de kunstbebouwing toont aan waartoe maatschappelijke ophef kan leiden. Wie iets wil regelen dat mogelijk voor ophef zorgt, is er dus bij gebaat om de politieke angel zo vroeg mogelijk uit de discussie te halen. Zoals een lobbyist in een eerder verhaal van ons lobby-dossier al aangaf: ‘De Tweede Kamer krijgt alleen zaken die omstreden zijn. Als je het goed doet ben je er — samen met andere lobbypartijen — op een ministerie al uit.'

Wezenlijke besluiten worden daarom nogal eens gepresenteerd als een technische aanpassing, ondersteund door een hoop jargon. Een uitvoeringsbesluit versterkt dat apolitieke en technische karakter van een maatregel, omdat het in de regel daadwerkelijk wordt gebruikt voor dergelijke aanpassingen. Daarentegen richten maatschappelijke organisaties zich, meer dan andere lobbyorganisaties, op het parlement. Wie zijn invloed vooral te danken heeft aan het mobiliseren van burgers, weet die invloed vooral te gelde te maken in een openlijk publiek en politiek debat. Een beter voorbeeld dan de ophef rond het kustbesluit is er haast niet.

‘Geen politiek karakter’

Hoe het technisch ‘framen’ van een politiek probleem zijn vruchten af kan werpen, blijkt uit de invloed van de Europese autolobby bij de totstandkoming van de nieuwe Europese uitstoottest voor auto’s. De normen waaraan autofabrikanten zich moeten houden, zijn in een uitvoeringsbesluit van de Europese Commissie vastgelegd. Na het Volkswagen-schandaal, waarbij de Duitse autofabrikant fraudeerde met Amerikaanse uitstoottests, werd de nieuwe Europese test een hoogoplopende politieke kwestie.

Zowel de Commissie als de ACEA verdedigden de innige samenwerking met de claim dat deze geen politiek karakter had en dat het louter ging om het uitwisselen van technische informatie

Afgelopen maand toonde het Corporate European Observatory aan de hand van gelekte documenten aan hoe nauw betrokken de belangenorganisatie voor de Europese auto-industrie (ACEA) bij deze testregelgeving is. Tussen de Commissie en de ACEA vond uitgebreid overleg plaats, waarbij de vraag gerechtvaardigd is wie nu eigenlijk de regels dicteerde. Zowel de Commissie als de ACEA verdedigden de innige samenwerking met de claim dat deze geen politiek karakter had en dat het louter ging om het uitwisselen van technische informatie. De ACEA wist het zo te spelen dat de technische details van de uitstoottest het onderwerp van discussie vormden, en de politieke en maatschappelijk dimensie ervan bleef op die manier uit het zicht.

Meer voorbeelden

Uitvoeringsbesluiten als AMvB’s worden veel gebruikt, en vaak zoals ze bedoeld zijn. Misbruik van het instrument, zoals dat bij de Zorgwet, komt dan ook niet op grote schaal voor, en ministers zullen ook niet vaak op een dergelijke manier doelbewust de parlementaire controle willen omzeilen. Toch bestaat dat gevaar wel degelijk, en er zijn ook meer voorbeelden waarbij een maatregel bij gebrek aan parlementaire steun alsnog via een AMvB geregeld wordt. Waakzaamheid is dus geboden.