‘Waarom is er ook in 2014 niet gekozen om de gaswinning te beperken?’, wil Tweede Kamerlid Hülya Kat (D66) weten. Het antwoord van Jos de Groot, destijds directeur-generaal Energie van Economische Zaken, is glashelder: ‘Vanwege de baten.’ 

Wat Groningers al jarenlang vermoedden, werd in de eerste helft van de parlementaire enquête aardgaswinning Groningen bevestigd: aardgaswinsten voor de schatkist waren voor de overheid jarenlang belangrijker dan de veiligheid van haar burgers. 

Na de tot nu toe zwaarste aardbeving, op 16 augustus 2012 in Huizinge, werd de winning in 2013 zelfs opgeschroefd: tot een recordhoogte van 54 miljard kuub gas.

Hoe kon dit gebeuren? En wie was daar verantwoordelijk voor? Op die vragen probeerde de enquêtecommissie in de afgelopen drie weken antwoorden te vinden. Ze verhoorde 28 betrokkenen: onder wie voormalige ministers, topambtenaren, toezichthouders en ook oud-leidinggevenden van de NAM en Shell.

Met welke tactieken werd de werkelijkheid onder het tapijt geveegd?

Om het maar meteen te verklappen: dé schuldige is niet gevonden. Wel brachten de verhoren aan het licht welke factoren een rol speelden: de hechte band tussen overheid en gaswinner, de onmogelijkheid om goed toezicht te houden, en de vertragingstactieken van belanghebbenden.

De verwevenheid tussen de staat en NAM-aandeelhouder Shell is geen nieuws. Sterker nog, die is het uitgangspunt van ons onderzoeksproject Shell Papers waarin we de banden in kaart brengen tussen de overheid en de gas- en oliereus. Reden genoeg voor het Shell Papers-team om de parlementaire enquête nauwlettend te volgen. 

Daarom vandaag een analyse van de eerste weken: met welke tactieken werd de werkelijkheid onder het tapijt geveegd?

De baten gingen voor, maar wie was verantwoordelijk?

Henk Kamp, oud-minister van Economische Zaken, was ondubbelzinnig over zijn taakopvatting: lagere overheden, toezichthouders en de NAM kunnen wel allemaal wat willen, maar ‘ik was degene die het besluit nam, die verantwoordelijkheid lag bij mij’.

Het was dan ook Kamp die in januari 2013 de gaswinning niet terugschroefde, zoals Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) vlak na de beving bij Huizinge had geadviseerd. Zijn redenering: ‘de leveringszekerheid mocht niet in het geding komen.’ 

Hij bevestigde zo het beeld dat jarenlang is geschetst: de gaskraan kón niet dicht. Want er waren afspraken voor leveranties aan het buitenland en Nederlanders mochten in de winter niet in de kou zitten. Dat zou de ‘samenleving ontwrichten’, stelde Kamp in zijn verhoor.

Maar dit beeld klopt niet. 

Al vlak na de beving in Huizinge vroeg directeur-generaal Energie Jos de Groot aan gasleverancier GasTerra hoeveel de productie omlaag kon zonder de leveringszekerheid in gevaar te brengen. Wat bleek? Ook met 20 miljard kuub minder was er gegarandeerd genoeg gas. 

Die boodschap bereikte de Tweede Kamer niet en de winning ging door. De reden? De Groot zelf: ‘De baten.’

Oud-minister van Financiën Jeroen Dijsselbloem bevestigde dat. Toen in 2014 werd gesproken over het terugbrengen van de gaswinning naar 40 miljard kuub, hield hij vast aan 42,5 miljard kuub. Omwille van de schatkist.

Maar in 2013 was het niet de minister van Economische Zaken of van Financiën die de hoeveelheid te winnen gas bepaalde, dat deed gasverkoper GasTerra.

‘De intentie was: ga eens wat meer doen om meer gas te verkopen’ 

Volgens Gertjan Lankhorst, destijds ceo van GasTerra, was het voor zijn bedrijf een logische keus om zoveel mogelijk gas te blijven winnen. Want de beving bij Huizinge ‘stond niet op mijn netvlies,’ vertelde hij tijdens het verhoor. ‘In de media was er ook heel weinig aandacht voor.’ 

Daarom was het voor GasTerra niet vreemd om uitgerekend in 2012 een ‘target-plafond’ te introduceren: ‘De intentie was: ga eens wat meer doen om meer gas te verkopen.’ Het middel: het opstellen van productiedoelen, verbonden aan eindejaarsbonussen, als prikkel om de afgesproken hoeveelheid gas zo dicht mogelijk te benaderen.

Met uitdrukkelijke toestemming van Economische Zaken ging GasTerra daarmee door, ook na de beving in Huizinge. Oud-directeur Lankhorst zei dat hij de kwestie expliciet aan het ministerie had voorgelegd: ‘Toen het flink door de 50 [miljard kuub] heen ging, hebben we gevraagd, weet u zeker dat dit de bedoeling is? Het antwoord: “Ja dat is prima.”’ 

En de NAM? Die voerde alleen maar orders uit van boven, stelde Jan van Eijk, toen bij de NAM verantwoordelijk voor de gaswinning in Groningen: ‘Wij bepaalden het productieniveau niet en voerden gewoon uit’. 

Gerald Schotman, destijds algemeen directeur van de NAM, bevestigde dat beeld: ‘Als aandeelhouder ben je altijd geïnteresseerd in productieniveaus. Als NAM zelden. Als daar discussie over was, dan was dat buiten het zichtveld van de NAM.’ 

Tactiek 1: verschuilen achter ‘gebrek aan kennis’

Het is een bekend politiek recept: wie geen besluit wil nemen, stelt eerst een onderzoek in. 

Oud-minister Kamp vond dat hij niet anders kon dan doorgaan met de winning, want ‘de feiten waren niet duidelijk genoeg voor een weloverwogen besluit.’ Ook toenmalig minister van Financiën, Jeroen Dijsselbloem, was niet overtuigd van de onderzoeken en adviezen die al op tafel lagen. 

Ondanks de waarschuwing van toezichthouder SodM, en ondanks het dringende advies de winning terug te schroeven, koos Kamp ervoor om eerst nog veertien onderzoeken te laten uitvoeren. Wat de minister deed voorkomen als zorgvuldigheid, kwam op de toezichthouder over als een vertragingstactiek, waaraan de NAM gretig meewerkte. 

In principe mocht Staatstoezicht op de Mijnen geen eigen onderzoek doen. Het was aangewezen op de kennisinstellingen TNO en KNMI. Maar TNO kaatste de bal door naar de NAM, zei Jaap Breunesse, senior adviseur bij TNO: ‘Formeel is de operator verantwoordelijk om kennispartijen uit te nodigen. Als de operator daar niet aan voldoet, dan het ministerie.’ 

De schokkende conclusie in 2013: gaswinning is een groot veiligheidsrisico voor Groningers

Maar de NAM deed helemaal geen eigen onderzoek, vertelde Bart van der Leemput, toenmalig NAM-directeur, in zijn verhoor: ‘We vonden dat de experts dat moesten doen die dat konden. We hadden een zorgplicht. Er staat niet in de wet dat wij dat zelf moesten doen.’

Dus huurde de NAM het KNMI in. Dat had echter te weinig geld voor onderzoek en maar beperkte data tot zijn beschikking. 

Volgens Jan de Jong, toen inspecteur-generaal bij Staatstoezicht op de Mijnen, had de NAM de opdracht bovendien nooit mogen geven: ‘Van der Leemput zag KNMI als zijn belangrijkste adviseur. Daar schrok ik van, want KNMI was mijn belangrijkste adviseur. Dat kan niet allebei. Het is zijn verantwoordelijkheid om dingen met eigen middelen uit te zoeken. Hij moest mensen van de NAM of Shell hanteren.’

Ook TNO deed onderzoeken voor de NAM, maar volgens TNO-adviseur Breunesse gebeurde dat op een andere afdeling dan de afdeling die werkte voor de adviesgroep van Economische Zaken. Maar op de vraag of hij de onderzoeken weleens zag die zijn collega’s verrichtten in opdracht van de NAM antwoordde Breunesse: ‘Wellicht.’

Omdat de NAM, het KNMI en TNO niet over de brug kwamen, deed Staatstoezicht op de Mijnen in 2012 toch zelf onderzoek. Daar kwam toen die schokkende conclusie uit: de gaswinning zorgt voor een groot veiligheidsrisico voor Groningers.

Tactiek 2: bagatelliseren

Hoewel de andere onderzoeksinstituten die conclusie onderschreven, werd de gaswinning niet gestaakt. De reden: het KNMI, de NAM en de politiek verantwoordelijken wisten de nadruk te verleggen naar de onzekerheden in het onderzoek, in plaats van de algemene conclusie te omarmen. 

Door gesteggel over details en discussies over cijfers achter de komma verschoven de evidente feiten naar de achtergrond: meer gaswinning zorgt voor meer seismiciteit, dus meer aardbevingen, waardoor het veiligheidsrisico toeneemt.

Toenmalig toezichthouder De Jong: ‘Op het moment dat het kabinet in 2013 ons advies niet overnam, besefte ik dat het zich niet hield aan zijn belangrijkste taak: de burgers veilig houden, de zorgplicht.’ 

Kamp had moeten zeggen: we nemen het zekere voor het onzekere en schroeven de winning terug

Volgens het voorzorgprincipe had minister Kamp moeten zeggen: we weten het niet precies, dus we nemen het zekere voor het onzekere en schroeven de winning terug. In plaats daarvan vergrootte hij met nieuwe onderzoeken de verwarring. Ook het standpunt van de NAM, dat het allemaal wel meeviel, kreeg hierin ruim aandacht. Kamerleden van de coalitie volgden de NAM in het bagatelliseren van het SodM-advies, volgens De Jong. 

Ook het bedrijf Energie Beheer Nederland (EBN), dat de gasbelangen van de Staat behartigde, vond dat de toezichthouder te hard van stapel liep. En toenmalig topambtenaar Jos de Groot zette het SodM-rapport weg als ‘opinie’. 

Hetzelfde deed hij toen gashandelaar GasTerra – op zijn verzoek – had uitgerekend dat de leveringszekerheid ook gegarandeerd bleef als er 20 miljard kuub minder uit het veld werd opgepompt. Die berekening deed De Groot af als een ‘vingeroefening’, terwijl het volgens voormalig GasTerra-bestuurder Anton Broenink om ‘serieus werk’ ging.

Tactiek 3: Nauwe relaties

De getuigen waren het er allemaal over eens: de relatie tussen de NAM en de overheid was hecht. Toch zijn de bestuurders van toen zich tot op heden van geen kwaad bewust. De nauwe banden waren volgens hen juist nodig. En iedereen kon de verschillende petten prima gescheiden houden. 

‘In de Maatschap Groningen was geen sprake van een formele beslisstructuur,’ vertelde de toenmalig ceo van Shell Nederland, Dick Benschop. ‘Vrijwel alle besluiten werden met unanimiteit aangenomen.’ Volgens hem was de Maatschap Groningen ‘een voorbeeld van hoe publieke en private partijen enorme welvaart konden genereren,’ en ‘tot 2012 een absoluut succes.’

Stan Dessens, oud-topambtenaar van Economische Zaken en GasTerra-commissaris, vond de relatie ‘niet altijd klef, soms zelfs pittig’ maar het idee was ‘we moeten er altijd samen uit komen.’ Hij vond de kritiek uit het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) uit 2015, dat de Maatschap Groningen te gesloten was, dan ook onterecht.

‘Ik heb moeite met de kwalificatie dat de Maatschap Groningen een klef clubje is dat met elkaar zit te konkelfoezen’

Dessens: ‘Ik wil nog wel eens zien hoeveel ondernemingen er zijn waar permanent het publieke belang aan de orde is. Er zaten mensen aan tafel met totaal verschillende invalshoeken. Er waren er een paar die voortdurend het belang van de overheid behartigden. Als puntje bij paaltje komt, namen vijf mensen besluiten. Maar waar is dat niet het geval? We hebben dan toch niet altijd overal Poolse landdagen? Ik heb moeite met de kwalificatie dat het een klef clubje is dat met elkaar zit te konkelfoezen.’

De lijntjes waren kort, de directeuren van de NAM en Shell spraken direct met hoge ambtenaren of de minister van Economische Zaken, en soms zelfs met minister-president Mark Rutte. 

Shell-directeuren Ben van Beurden en Dick Benschop vroegen persoonlijk aan minister Kamp of hij de beslissing over de productievermindering in 2013 ook later kon nemen. Die missie slaagde: in afwachting van veertien verdere onderzoeken liet minister Kamp de winning in 2013 gewoon doorgaan.

Tactiek 4: De grote invloed van ambtenaren

Met name de topambtenaren van het ministerie van Economische Zaken hadden door hun verschillende petten een belangrijke rol in het gasdossier. 

Zo gaf Jos de Groot, directeur-generaal Energie, leiding aan twee verschillende mijnbouwgerelateerde clusters en was hij commissaris bij GasTerra. Daar trad hij in 2013 af. Niet omdat hij de dubbelrol niet vond kunnen, maar vanwege ‘de beeldvorming’.

Ook Stan Dessens, directeur-generaal Energie bij Economische Zaken, droeg verschillende petten. Op het moment dat het college Beheer Maatschap in 2013 productievermindering overwoog, mocht GasTerra dit niet weten. Volgens Europese regels zou het bedrijf deze informatie anders meteen met de markt moeten delen, wat negatieve gevolgen zou hebben voor de gasprijs. 

Dessens had niet alleen zitting in dat college, maar was ook gedelegeerde bij GasTerra. ‘Dat betekende dat we, anders dan we gewend waren, onze rollen als Beheer Maatschap en onze rol als gedelegeerde van GasTerra niet mochten mengen.’ Hij beschikte dus in zijn ene rol over informatie die hij in zijn andere rol niet mocht hebben. 

Er was niets aan de hand: ‘de benoemingen hadden niets met elkaar te maken’

Dat topambtenaren op basis van deze informatie ook beslissingen namen, bleek uit het verhoor van Mark Dierikx, in 2012 directeur-generaal Energie. Hij gaf toe dat hij de minister toen niet inlichtte over de alarmerende conclusie van Staatstoezicht op de Mijnen en zelf instemde met verhoogde winning in 2013. Dat was volgens hem toen zijn rol.

De nauwe banden speelden ook een rol bij de verdeling van baantjes. In zijn functie als topambtenaar op het ministerie van EZ droeg Gertjan Lankhorst bijvoorbeeld Stan Dessens voor als commissaris bij GasTerra. Ze kenden elkaar van hun gezamenlijke werk op het ministerie. Er was geen sollicitatie. Dessens: ‘Blijkbaar vonden ze mij het meest geschikt.’ 

Later stelde Dessens op zijn beurt Lankhorst, dan afgezwaaid bij het ministerie, voor als ceo van GasTerra. Ook hier weer zonder sollicitatieprocedure. Volgens Dessens was er niets aan de hand. De benoemingen hadden volgens hem niets met elkaar te maken.

De gevolgen: controle onmogelijk

Door de korte lijntjes tussen de NAM en het ministerie van Economische Zaken kon Staatstoezicht op de Mijnen geen grip krijgen op de gaswinning. 

Toezichthouder SodM werd buitenspel gehouden. ‘We wisten niks over de verkoopcijfers van GasTerra,’ stelde inspecteur-generaal Jan de Jong. ‘Er was een andere relatie tussen EZ en NAM dan tussen EZ en andere oliemaatschappijen. De NAM had relatief vrij entree. Ook achter onze rug om gingen er stukken heen en weer waarvan wij geen kennis hadden. Ik moest daarentegen onze adviezen eerst aan NAM laten lezen voordat ik die naar het ministerie stuurde, dat vond ik gek.’

Kamerleden kregen geen vat op het gasdossier, ze moesten het doen met verbrokkelde stukjes informatie

De toezichthouder werd ook door ambtenaren bewust weggezet als paniekzaaier. Zo waarschuwde topambtenaar Jos de Groot minister Kamp bijvoorbeeld voor een gesprek met De Jong, omdat het SodM het allemaal te somber zou inzien. Zijn redenering: ‘De toezichthouder moet er ook op letten dat hij niet bijdraagt aan de onrust.’

Ook Kamerleden konden geen vat krijgen op het gasdossier. Ze kregen alleen verbrokkelde stukjes informatie, vertelde Liesbeth van Tongeren (GroenLinks): ‘Als je Kamerleden met een kluitje het riet in wil sturen, dan doe je het zo.’ 

Daardoor kon de Kamer niet het ‘verschil maken ten goede van de Groninger,’ stelde oud-Kamerlid William Moorlag (PvdA). 

De regio doet er niet toe

En er was nog een partij die op afstand werd gehouden: de regio zelf. 

Voormalig directeur-generaal Mark Dierikx: ‘Erop terugkijkend vind ik dat we te lang Groningen en Groningers weg hebben gehouden rondom besluiten over de gasproductie.’

Dat begon al meteen na de beving in Huizinge toen de burgemeester van Loppersum, Albert Rodenboog, zonder succes probeerde minister Maxime Verhagen van Economische Zaken (CDA) te spreken te krijgen. 

Dat er in 2013 meer gas werd gewonnen uit de putten in hun buurt, hoorden Rodenboog en de inwoners van Loppersum pas in januari 2014, samen met de rest van Nederland. 

Het negeren van de regio werd een patroon. De Dialoogtafel, die samen met burgers en belangengroeperingen op zoek moest gaan naar oplossingen voor de leefbaarheid van het getroffen gebied, werd door minister Kamp weliswaar gedoogd maar hij was en bleef de baas: ‘ik was degene die de besluiten nam.’

‘Groningers voelen zich tot de dag van vandaag tweederangs burgers’

Voor de versterkingsoperatie werd daarna wel de Nationaal Coördinator Groningen opgetuigd. Maar toen minister Eric Wiebes (Economische Zaken, VVD) besliste de gaswinning naar nul te brengen, en daarom dus ook de versterking on hold te zetten, ontnam hij de regio weer de regie. 

Groningers voelen zich daardoor tot de dag van vandaag tweederangs burgers, vertelde Melissa Dales, geestelijk verzorger in het aardbevingsgebied. ‘Het ergste vind ik dat in een verzorgingsstaat als Nederland motieven als geld en electoraat belangrijker zijn dan mensen.’ 

Het Haagse onbegrip voor de belangen en problemen van Groningers werd pijnlijk duidelijk toen Gertjan Lankhorst, oud-ambtenaar en oud-directeur van GasTerra, desgevraagd een toelichting gaf op zijn uitspraak dat ‘Groningen uit zijn slachtoffer rol moet komen’: ‘Ik denk dat wat Groningen is overkomen, is verschrikkelijk. Maar als er dan tegelijkertijd ook zoveel middelen beschikbaar zijn om tot herstel te komen, zou je dat ook als een kans kunnen zien.’

Tactiek 5: Selectief geheugen 

Hoewel de verantwoordelijken allemaal hun eigen verhaal en redenering volgden, hadden ze één ding gemeen: hun geheugen werkte niet altijd mee. 

Vooral de raspolitici bleken goed getraind in het ontwijken van lastige vragen. Annemarie Jorritsma (VVD), minister van Economische zaken van 1998-2002, kon zich in de eerste week al belangrijke momenten niet meer herinneren. 

Oud-minister Maxime Verhagen kon zelfs tijdens een aangevraagde schorsing zijn geheugen niet opfrissen.

En oud-minister Henk Kamp vond het ‘opmerkelijk’ dat iemand zich tien jaar later nog precieze woorden kon herinneren. Toevallig woorden die hem slecht uitkwamen, en die hij daarom ook niet zo had onthouden.

Ook het geheugen van voormalig Shell-directeur Dick Benschop vertoonde gaten: hij kon zich het hele diner niet herinneren

‘De olies’ bleken er ook goed in: Toen de parlementaire enquêtecommissie met een memo van Shell aantoonde dat de NAM probeerde de kosten van het afhandelen van de bevingsschade te verminderen, herkende oud-NAM directeur Gerald Schotman zich ‘niet in dit citaat’.

Ook het geheugen van voormalig Shell-directeur Dick Benschop vertoonde gaten. De enquêtecommissie legde aan hem voor dat er al in 2013 bij een aandeelhoudersdiner werd gesproken over de gevaren van productieverlaging. Benschop kon zich het hele diner niet herinneren.

Commissievoorzitter Tom van der Lee (GroenLinks) toonde tijdens een werkbezoek aan een basisschool in het Groningse ‘t Zandt zijn frustratie. ‘Het is frustrerend als je probeert aan waarheidsvinding te doen en zo goed mogelijk te reconstrueren wat er is gebeurd, dat mensen zich bepaalde zaken niet meer kunnen herinneren. (..) Als ik dan naar mezelf kijk, ik weet ook niet meer precies wat ik acht of tien jaar geleden tegen iemand heb gezegd. Maar belangrijke momenten en zeker unieke momenten, die herinner ik me wel.’

Terwijl de commissie lessen trekt, gebeurt het alweer

De aandacht zal in de komende verhoren verschuiven naar de versterking en schadeafhandeling, want daar zit zo mogelijk de nog grotere ellende. Het zal lijken op een herhaling van zetten: verantwoordelijken wijzen naar elkaar, de regio mag niet zelf bepalen. 

En terwijl de parlementaire enquête nog volop bezig is, dreigt de geschiedenis zich al te herhalen. 

De discussie over het heropenen van de gaskraan om de huidige energiecrisis te beslechten, vertoont dezelfde patronen, zoals Follow the Money eerder analyseerde. Mensen van buiten de regio geven (ongevraagd) advies, niet gehinderd door wetenschappelijke kennis die het tegendeel bewijst of benul van de huidige problemen in de regio. 

En net als nu kunnen betrokkenen later weer zeggen spijt te hebben niet eerder te hebben ingegrepen

Dat er nog steeds veel onwetendheid heerst, blijkt onder andere uit de bewering van Henk Kamp dat je een beving van minder dan 2,5 op de schaal van Richter nauwelijks voelt. 

Tegelijkertijd wordt het standpunt van Staatstoezicht op de Mijnen – alleen stoppen met gaswinning is veilig – weggewuifd. Zoals oud-burgemeester Albert Rodenboog stelde: ‘Er is nú een probleem met duizenden mensen die in een onveilig huis wonen. Stop met geklier en los de bestaande problemen op.’

De opdracht van de parlementaire enquête is duidelijk: ze moet in kaart brengen wat er misging, maar ook wat er geleerd kan worden voor de toekomst. Oud-voorzitter van de Groninger Bodembeweging Jelle van der Knoop tegen Follow the Money: ‘Als ze de gaskraan nu weer opendraaien, dan kunnen ze meteen de volgende enquête starten, want dat is dan weer een beleidsfout.’

En net als tijdens de huidige enquête kunnen alle betrokkenen dan later zeggen spijt te hebben niet eerder te hebben ingegrepen. Zoals Dijsselbloem zei: ‘Maar ja, dat is met de kennis van nu.’