© ANP / Evert-Jan Daniels
Sociale veiligheid: Defensie voegt geen daad bij woord
Er is veel mis met de sociale veiligheid bij Defensie, zo constateerde de Commissie-Giebels vorige week. Journalisten mochten slechts een uur voor de persconferentie het 88 pagina’s tellende rapport ‘onder embargo’ inzien. Dieuwertje Kuijpers besloot vooral de tijd te nemen en keek wat Defensie gaat doen met de aanbevelingen. Zoals het er nu uit ziet: zichzelf in de voet schieten.
- Vorige week presenteerde de Commissie-Giebels haar bevindingen naar de sociale veiligheid bij Defensie. Deze blijkt ver onder de maat te zijn.
- Een van de aanbevelingen was het instellen van een onafhankelijk meldpunt, zodat personeel op een veilige manier melding kan maken van ongewenst gedrag.
- Dat gaat Defensie niet doen; het ministerie heeft besloten de reeds bestaande Centrale Organisatie Integriteit Defensie (COID) uit te rusten met meer bevoegdheden. Hiermee pakt Defensie niet de kern van het probleem aan, en slaat ze tegelijkertijd een belangrijke aanbeveling van de Commissie-Giebels in de wind.
- Uit een kritische lezing van het commissierapport blijkt dat Defensie heeft zitten ‘cherry picken’ in de conclusies en aanbevelingen. Ook worden de bevindingen op zo een manier geïnterpreteerd, dat ze in het eigen straatje passen.
- Dit werpt de vraag op in hoeverre de organisatie daadwerkelijk bereid is het gebrek aan sociale veiligheid op de militaire werkvloer aan te pakken.
‘Val je erbuiten, dan ben je de klos.’ Dat is hoe hoogleraar sociale psychologie Ellen Giebels vorige week tijdens de persconferentie in Nieuwspoort haar bevindingen over de krijgsmachtcultuur samenvatte. De Commissie Sociaal Veilige Werkomgeving (bekend onder de noemer Commissie-Giebels) deed sinds vorig jaar december onderzoek naar ongewenst gedrag, angstcultuur en sociale veiligheid binnen Defensie.
De bevindingen liegen er niet om: de cultuur binnen Defensie beloont wegkijken en leidt tot ernstige psychische problemen bij medewerkers die wél aan de bel trekken.
Aanleiding voor het onderzoek van de Commissie-Giebels waren misstanden in kazerne Schaarsbergen waarover de Volkskrant in november 2017 berichtte. Diverse militairen van de Luchtmobiele Brigade hadden in de krant hun beklag gedaan over ‘vernedering, aanranding, mishandeling en bedreiging’ door collega’s. Melding hiervan bij hun leidinggevende had alleen maar geleid tot meer problemen, vertelde een van hen: ‘Nog dezelfde avond vertelt de sergeant-majoor in de bar aan de korporaals over hun getuigenissen’, zo meldde de Volkskrant.
Staatssecretaris Barbara Visser kondigde na de berichten een onafhankelijk onderzoek aan, maar het duveltje bleek al uit het doosje. Een maand na de eerste berichten liet de Volkskrant weten dat de misstanden op de kazerne in Schaarsbergen omvangrijker zijn dan Defensie aanvankelijk had laten weten: een intern rapport uit 2015 constateerde dat militairen op de kazerne ‘op grote schaal alcohol en drugs gebruiken en prostituees meenemen.’ En: ‘Het risico op pesten en ongewenst seksueel gedrag is hoog.’ Staatssecretaris Visser had dit rapport niet genoemd toen zij eerder met de Tweede Kamer debatteerde over Schaarsbergen.
De tussenrapportage van de Commissie-Giebels, die reeds in maart 2018 verscheen en specifiek was gericht op de situatie in Schaarsbergen, bevestigde de berichtgeving van de Volkskrant. De commissie concludeerde dat de interne commissie die onderzoek deed naar Schaarsbergen niet onafhankelijk was: zo zetelde er een bekende van de verdachten in. Ook werd het interne onderzoek gestart zonder dat de verplichte opdracht hiertoe was ondertekend. Om dit recht te breien, werd de datum van ondertekening achteraf aangepast.
Defensie bleek geen overzicht van alle interne onderzoeken te hebben
Interne onderzoekscommissies die niet onafhankelijk zijn, het creëren van een alternatieve papieren tijdlijn, leidinggevenden die meldingen van misstanden zien als ‘gedoe’ en het onbestraft laten van gedrag wat in de burgermaatschappij wordt gezien als onacceptabel. Deze standaard litanie passeert sinds 2016 regelmatig de revue op Follow the Money. De vraag is of de negatieve berichten over de omgang met klokkenluiders en melders een opeenstapeling zijn van incidenten, of dat het symptomen zijn van een dieper liggend probleem.
Vier archieven, nul overzicht
Maar die vraag is makkelijker gesteld dan beantwoord. Zo had de Commissie-Giebels moeite om überhaupt een lijst met alle gedane meldingen te verzamelen, waardoor het uitvoeren van een steekproef ‘meer tijd dan voorzien’ kostte. Hierdoor werd het onderzoek van de Commissie-Giebels (wat al in juli van dit jaar gepresenteerd had moeten worden) vertraagd met 3 maanden.
De pogingen om dit voor elkaar te krijgen, worden droogjes opgesomd in hoofdstuk 3. Daarin is ook de stijgende verbazing van de onderzoekers gedocumenteerd. De commissie wilde namelijk een gestratificeerde steekproef nemen. Voor een dergelijke steekproef is echter een overzicht nodig van alle onderzoeken die zijn gedaan. Je moet tenslotte weten hoe groot de hele populatie is (alle interne onderzoeken) om te kunnen bepalen of je steekproef (beperkt aantal interne onderzoeken) wel representatief is, en geen vertekend beeld geeft. Eerste hobbel: Defensie bleek geen overzicht van alle interne onderzoeken te hebben.
Dan maar kijken in het meldingssysteem, het zogeheten Systeem Melding Voorval (MVV) van Defensie. Ook dat bleek niet bruikbaar: ook hier was geen compleet overzicht te vinden, en daarnaast werd pas sinds kort de melding voorzien van extra informatie. Dit laatste is belangrijk want je wilt als onderzoeker niet alleen weten dat er melding is gedaan, maar ook wat voor soort melding. Tot slot bleek het systeem in ieder geval in de periode van 2013 tot 2016 onbetrouwbare informatie te geven.
Het COID noemt cijfers, maar heeft geen idee waar deze op zijn gebaseerd
Verder kijken dus. De commissie richtte zich hiervoor tot de archiefkasten van de Commissie Ongewenst Gedrag (COG) en de Centrale Organisatie Integriteit Defensie (COID) voor de periode 2016-2017. ‘Gezien de recente publicatie [van de COID, red.], ging de commissie er vanuit dat informatie over deze onderzoeken relatief eenvoudig te achterhalen zou zijn,’ zo valt te lezen op pagina 24. De commissie kan in ieder geval geen gebrek aan optimisme worden verweten, want ‘onze commissie heeft daarop bij de COID, verantwoordelijk voor het opstellen van het jaarverslag, de data opgevraagd die ten grondslag liggen aan de genoemde getallen. In reactie op deze uitvraag werd duidelijk dat de COID niet over lijsten op signaal- of zaaksniveau beschikt.’
Kortom: het COID noemt cijfers in het jaarverslag, maar heeft zelf geen idee waar deze op zijn gebaseerd. Hierdoor kon de commissie geen representatieve steekproef doen, en daarom blijft de vraag of de ervaringen onderzocht door de commissie representatief zijn open staan.
Bevindingen en aanbevelingen Commissie Giebels
De barre zoektocht naar überhaupt een overzicht van de gedane meldingen was — niet geheel verrassend — ‘een eerste opvallende bevinding’ van de commissie. Ook merkten de onderzoekers op dat de kwaliteit van de onderzoeken fluctueert: er zitten hele goede (‘volledig en met zorgvuldige verslaglegging’) en hele slechte (‘die niet als onderzoek gekwalificeerd zouden mogen worden’) tussen. De kwaliteit van onderzoeken naar klachten (via Commissie Ongewenst Gedrag) was ‘beduidend beter’ dan de afhandeling van interne meldingen. Dit is opvallend: onder interne meldingen vallen namelijk ook misstanden, wat betekent dat de interne onderzoeken naar de ernstige zaken van beduidend slechtere kwaliteit zijn.
Het is belangrijk om het verschil aan te duiden tussen een klacht en een melding. Dit verschil is met name relevant voor de (rechts)positie van de melder: bij een melding van een misstand mag de melder geen negatieve gevolgen ondervinden wegens het doen van de betreffende melding.
Defensie gebruikt echter in haar communicatie naar buiten toe de termen ‘klacht’ en ‘melding van misstand’ alsof deze inwisselbaar zijn. Bijvoorbeeld tijdens het optreden van de Commandant der Strijdkrachten, Rob Bauer, bij RTL Late Night op 9 oktober (enkele dagen voor het verschijnen van het rapport): daarin kondigde hij aan een ‘klachtenlijn voor personeel’ te openen, waar medewerkers ‘misstanden’ kunnen melden.
Hoewel een ‘klacht’ en het ‘melden van een misstand’ in de ogen van nietsvermoedend personeel op hetzelfde neer kan komen, heeft het onterecht oormerken van een melding als een klacht negatieve gevolgen voor de melder. Uit eerdere artikelen van Follow the Money, onder meer over de klokkenluider bij de Brigade Speciale Beveiligingsopdrachten van de Marechaussee, blijkt dat Defensie deze babylonische spraakverwarring soms instrumenteel inzet en poogt om melders van misstanden in een klachtenprocedure te manoeuvreren.
De Commissie Giebels zet in haar rapport (p.25) uiteen wat procedureel de verschillen zijn:
Melding
Eenieder kan een vermoedelijke integriteitsschending melden, ook als hij het ongewenste gedrag niet zelf ondervonden heeft (maar bijvoorbeeld als getuige). Hierbij kan onderscheid gemaakt worden tussen zakelijke schendingen - zoals misbruik van voertuigen, corruptie,
vriendjespolitiek en oneigenlijk gebruik van bevoegdheden – en sociale schendingen - zoals pesten, (seksueel) geweld, (seksuele) intimidatie en discriminatie.
Een melding moet worden gedaan bij de leidinggevende en worden geregistreerd in het MVV-systeem. De registratie moet worden gedaan in algemene termen en zonder namen van betrokkenen. Het Bevoegd Gezag (BG) moet de melding vervolgens goedkeuren alvorens deze wordt opgepakt. [Het bevoegd gezag is in de meeste gevallen de commandant van een onderdeel: deze kan de melding ook afkeuren waarna de melding niet wordt doorgezet aan het hoofdkwartier van het krijgsmachtdeel en ook niet aan formele instanties buiten het krijgsmachtdeel - red.] Op dat moment wordt de melding via het MVV-systeem doorgestuurd in de lijn. Het BG moet een keuze maken voor de verdere afhandeling. Dit kan bijvoorbeeld een goed gesprek met betrokken partijen inhouden, bemiddeling (mediation) of intern defensieonderzoek.
De medewerker die de melding doet wordt in dit proces gezien als melder en heeft geen formele positie in het vervolgproces. De medewerker tegen wie de melding gericht is wordt niet altijd direct bij binnenkomst van de melding geïnformeerd, dat gebeurt wel als besloten wordt tot intern defensieonderzoek. In dit geval kan het BG conform de aanwijzing Interne Onderzoeken SG A/989 een Commissie van Onderzoek instellen.
Klacht
Een klacht over ongewenst gedrag kan in behandeling genomen worden wanneer een defensiemedewerker het ongewenste gedrag zelf heeft ondervonden en een andere defensiemedewerker verantwoordelijk was voor dit ongewenste gedrag. In dat geval wordt het ongewenste gedrag omschreven als seksuele intimidatie, intimidatie, agressie, stalking, pesten, treiteren, discriminatie en/of kwaadspreken. Een schriftelijke klacht komt binnen bij het Decentraal Klachtencoördinatiepunt (DKP), het Centrale Klachtencoördinatiepunt (CKP) of een lijnfunctionaris van de aangeklaagde. Vanuit het DKP wordt vervolgens een klachtenbehandelaar aangewezen in de commandantenlijn. Indien het ongewenst gedrag betreft, moet de klacht ook in het MVV-systeem geregistreerd worden.
Hier volgt dus dezelfde brede verspreiding als bij een melding. De klacht is concreet en bevat namen van aangeklaagde(n) en getuige(n). De aangeklaagde ontvangt een afschrift van de klacht en wordt dus direct op de hoogte gesteld. De medewerker die de klacht indient
wordt gezien als klager en is een formele partij in het vervolgproces. De klachtbehandelaar is verantwoordelijk voor de behandeling van de klacht. De klager heeft daarbij het recht om een onderzoek door de Commissie Ongewenst Gedrag aan te vragen.
Grillige kwaliteit
De tweede conclusie van de Commissie luidt dat er geen vaste criteria zijn waar onderzoeken aan moeten voldoen. Zo is het niet helemaal duidelijk wanneer er wel of geen gebruik wordt gemaakt van de COID. Ook is er geen relatie tussen de ernst van het vermeende voorval en de omvang van het onderzoek.
Kortom: de kwaliteit van de onderzoeken zijn grillig, en moeten beter. Niet alleen door een extern en onafhankelijk meldpunt op te zetten met een gedegen registratie, maar ook ervoor te zorgen dat deze de juiste expertise in huis heeft.
Het meest drastische advies van de Commissie-Giebels zit hem in het afschaffen van het zogeheten ‘functieroulatiesysteem’ binnen Defensie. Medewerkers zitten 3 tot (in beginsel) maximaal 5 jaar op dezelfde werkplek en moeten aan diverse criteria voldoen (bijvoorbeeld meerdere specifieke functies vervuld hebben) om bijvoorbeeld commandant te worden.
Het behandelen van een klacht of melding kan worden opgevat als ‘gedonder’ binnen de eenheid, en kan dus een smet op de verdere carrière vormen: ‘Wat daarbij ook vaak voorkomt, is dat iemand aangeeft dat hij iets wilt gaan melden, waarop een collega of direct leidinggevende dan zegt: “Ah, joh, die gaat over jaartje weg, dan zijn we ervan af” of “Je gaat zelf binnenkort weg”’, zo is te lezen in het rapport. De commissie adviseert daarom om mensen veel langer aan een eenheid of afdeling verbonden te laten zijn, zodat men ‘meer verantwoordelijkheid voelt om problemen echt aan te pakken.’ Ook moet men ‘tegenspraak organiseren’, zodat het doen van een melding — of deze voortvarend oppakken als leidinggevende — niet resulteert in een negatief (carrière)kruisje achter je naam.
Voor klachten verwijzen wij u door naar voorgaande kabinetten
De reactie van Defensie op deze aanbevelingen spreekt boekdelen. Zo waren volgens staatssecretaris Barbara Visser de constateringen van de Commissie met name een vervelende bijwerking van een positieve eigenschap, namelijk loyaliteit. ‘De cultuur is wat Defensie sterk maakt en waarom zoveel mensen er met veel plezier werken, maar uit het rapport blijkt dat die cultuur ook een schaduwzijde kan hebben,’ liet de staatssecretaris in een persbericht weten.
En hoewel het bij Defensie niet ontbreekt aan meldpunten en er in de (wetenschappelijke) literatuur geen enkele aanwijzing is dat in tijden van bezuinigingen de sociale veiligheid afneemt in organisaties, wordt door de politieke en militaire leiding deze link wel gelegd: ‘Het versterken van de sociale veiligheid is een hoofdpijler van de transitie die Defensie na vijfentwintig jaar bezuinigen door moet,’ aldus Visser.
Wat in ieder geval níét gebeurt, is dat de aanbevelingen allemaal worden overgenomen
Met andere woorden: voor het afleggen van verantwoordelijkheid over een vernietigend rapport inzake sociale veiligheid moet u bij de vorige bewindslieden zijn, die hebben bezuinigd. Niet bij de huidige bewindslieden — die bij aantreden in de Defensienota stelden dat zij ‘voor het personeel kie[zen]’ — zijn, of bij de Commandant der Strijdkrachten, die bij aantreden stelde dat ‘Iedereen [erop moet] kunnen vertrouwen dat met eventuele zorgen en bevindingen iets wordt gedaan’ en dat ‘niets mag blijven hangen. Niet vanwege onduidelijkheden over wie verantwoordelijk is. Of vanwege schroom.’
Aanbevelingen overgenomen na creatieve herinterpretatie
Los van de (politieke) woorden, zijn er ook nog de daden. Want wat gaat Defensie daadwerkelijk doen met de aanbevelingen?
Wat in ieder geval níét gebeurt, is dat de aanbevelingen — waar nota bene zelf om is gevraagd — allemaal worden overgenomen. Daar waar dat wel gebeurt, is het op basis van een eigen creatieve herinterpretatie van het onderzoek. Zo komt er een onafhankelijk extern centraal meldpunt. Dat zal gebeuren in de vorm van het huidige COID, maar dan met meer bevoegdheden.
Voor de duidelijkheid, dit is dus datzelfde COID dat niet kon vertellen waar de eigen gerapporteerde cijfers op waren gebaseerd. Ook is in een voetnoot op pagina 64 te lezen dat het COID niet weet welke partijen precies kunnen meekijken in het meldsysteem van Defensie. Juist hierdoor was het niet mogelijk een representatieve steekproef uit te voeren.
Hoewel de onderzoeken die de commissie onder ogen heeft gehad waarbij de COID betrokken was ‘over het algemeen goed uitgevoerde onderzoeken’ waren, dient deze constatering te worden opgevat als conclusie over de bekeken onderzoeken, en niet over het presteren van de COID in het algemeen. Toch leest Defensie hierin in dat de COID ‘volgens de commissie over de noodzakelijke deskundigheid beschikt’ en dus een uitermate geschikte kandidaat om ingericht te worden als nieuw onafhankelijk centraal meldpunt ‘buiten de commandantenlijn’.
Wat de Commissie Giebels niet heeft vastgesteld (maar wat wel van belang is), is in hoeverre de COID ook daadwerkelijk onafhankelijk kán functioneren. Deskundigheid is iets heel anders dan onafhankelijkheid: je kunt iets immers op papier wel onafhankelijk verklaren, maar de vraag is of dat wel mogelijk is binnen de huidige functionele samenstelling.
Zo wordt de COID voor een groot deel ‘gevuld’ door Human Resource (HR)-officieren en gelijkwaardige medewerkers van de diverse krijgsmachtonderdelen. Ook zij maken uit van het eerder genoemde ‘functieroulatiesysteem’, en worden dus voor enkele jaren vanuit het eigen krijgsmachtdeel bij de COID geplaatst.
Minstens zo opvallend is dat COID-medewerkers vaak zelfs fysiek werkzaam zijn op de locatie van de hoofdkwartieren van de krijgsmachtonderdelen, en dus over COID-meldingen zeer frequent persoonlijk contact hebben met de directie personeel van het betreffende krijgsmachtonderdeel. Dat is dus dezelfde directie personeel die bepaalt waar de betrokken (HR-)officier na zijn of haar ‘COID-periode’ wordt geplaatst. Kortom: een directe afhankelijkheidsrelatie tussen betreffende COID-medewerker en het hoofdkwartier van zijn of haar eigen krijgsmachtdeel.
Het ‘onafhankelijke meldpunt’ voor misstanden is op voorhand gehandicapt
Je kunt je afvragen of hierdoor de COID-medewerker niet in een vervelende positie wordt geplaatst, en misschien wel drie keer nadenkt voor hij of zij zich kritisch zal opstellen naar de ‘echte’ baas: niet de COID namens wie de (tijdelijke) werknemer de klacht onderzoekt, maar datzelfde hoofdkwartier van het eigen krijgsmachtdeel die bepaalt welke vervolgfunctie je binnen het functieroulatiesysteem hierna wel of niet krijgt. En wat als de betreffende COID-medewerker onderzoek moet doen naar een melding die zich richt op de functionarissen binnen dat betreffende hoofdkwartier? Onwenselijke maar niet ondenkbaar situaties.
Hoewel het COID wordt ‘aangepast’, wordt deze door de minister niet rigoureus omgebouwd en zal bovenstaand scenario niet kunnen worden voorkomen. Integendeel: door het vullen van de COID-organisatie met (ex-)defensiepersoneel in combinatie met behoud van het functieroulatiesysteem, blijft de problematiek springlevend. Het houdt immers afhankelijkheidsrelaties in stand die op gespannen voet kunnen staan met het objectief beoordelen van een melding.
Hiermee is het ‘onafhankelijke meldpunt’ voor misstanden bij Defensie op voorhand gehandicapt. Omdat het functieroulatiesysteem het deels onmogelijk maakt om ‘tegenspraak te organiseren’, pleitte de Commissie-Giebels ook voor afschaffen ervan. Er worden dus, kortom, hier en daar aanpassingen gedaan - maar de mechanismen waar mensen carrière-technisch van afhankelijk zijn (en die de sociale veiligheid op de werkvloer ondermijnen) blijven intact. Het functieroulatiesysteem blijft immers (vooralsnog) bestaan.
Tegelijkertijd heeft Defensie ook hier geen enkele moeite om hele strikte conclusies van de Commissie — over het functioneren van de COID — te veralgemeniseren. Hoewel niet representatief (omdat de COID de archieven niet op orde had), waren de COID-dossiers die de commissie had gezien van goede kwaliteit, en dus worden de bevoegdheden van de COID uitgebreid. Het is alsof je op basis van een diner in een Amsterdams sterrenrestaurant concludeert dat je nergens zo goed kunt eten als in Amsterdam, en op basis van die ervaring besluit om nog meer horeca vergunningen af te geven. Een duidelijk geval van overgeneralisatie.
Waar Defensie hier moeiteloos uit de bocht vliegt door een hele beperkte observatie te veralgemeniseren, zet het juist weer hele strikte vraagtekens bij de representativiteit van negatieve uitlatingen. Hierover wordt gevraagd in de bijgevoegde reactie op het rapport (vraag 10) of de ‘commissie dit heeft onderzocht’ of dat het ‘mening is van “sommige[n]”.’ Kortom: enkele positieve observaties zijn voor Defensie voldoende om zichzelf op de borst te kloppen, maar bij enkele negatieve observaties wordt direct gevraagd hoe representatief dit eigenlijk is.
Door het ‘cherry picken’ in de conclusies en aanbevelingen, maar ook de bevindingen op zo een manier interpreteren dat ze in het eigen straatje passen, laat Defensie zien hoeveel waarde zij werkelijk hecht aan sociale veiligheid. Men wil wel iets doen, maar het moet ook weer niet te gek worden. Zet de goede voornemens vooral goed op papier, lijkt Defensie te zeggen, en laat het daarbij.
Staatssecretaris Visser en minister Bijleveld hebben bij hun aantreden ingezet op een periode van herstel. Des te opvallender is het uitstel van het Kamerdebat over sociale veiligheid (zelfbenoemde 'topprioriteit') bij Defensie tot december. De Vaste Kamercommissie Defensie wil — ondanks de aangekondigde maatregelen en het eerder gepresenteerde ‘Plan van Aanpak’ — dat staatssecretaris Visser met een (uitgebreidere) beleidsreactie komt. Dit geeft de staatssecretaris nog 1,5 maand de tijd om met serieuze voorstellen te komen. Want als dit werkelijk de maatregelen zijn waar de organisatie het mee moet doen, zal dit herstel vooral blijken te bestaan uit een likje verf voor de vorm. Aan het onderliggende betonrot wordt weinig tot niets gedaan.
