Arre Zuurmond

Arre Zuurmond © Fenna Jensma

Regeringscommissaris Arre Zuurmond: ‘Informatierechten moeten in de grondwet’

Sinds de Toeslagenaffaire weten we hoe ernstig de gevolgen voor burgers kunnen zijn als de overheid haar informatiehuishouding niet goed geregeld heeft. Inmiddels ligt er een actieplan. Arre Zuurmond, voormalig ombudsman van de gemeente Amsterdam, gaat de overheid hieraan houden. ‘Zo nodig moet er een grondwetswijziging komen.’

Eigenlijk was Arre Zuurmond al met pensioen toen het kabinet-Rutte III besloot eens flink huis te houden in de informatievoorziening van de overheid. Om deze grootscheepse opruim-en verbeteractie te overzien, was een Regeringscommissaris Informatiehuishouding nodig. Die functie gaat Zuurmond vervullen, twee dagen per week, twee jaar lang.

Dat de Nederlandse overheid haar informatiehuishouding niet op orde heeft, is al decennia bekend. Talloze rapporten daarover belandden ergens onderin een la. Maar onlangs is de overheid wakker geschrokken, mede door het rapport ‘Ongekend Onrecht’ over de Kinderopvangtoeslagenaffaire (KOT-affaire) en een ongevraagd advies van de Raad van State. De gegevenshuishouding van de overheid blijkt dermate gebrekkig dat fouten in systemen en misbruik van bevoegdheden niet kunnen worden gereconstrueerd en onderzocht. Controle van overheidsinstanties en hun processen is daarmee dus onvoldoende mogelijk.

Daarom ligt er nu het actieplan ‘Open op Orde’. De overheid trekt de komende vijf jaar 800 miljoen euro uit om de informatiehuishouding te verbeteren, en maakt er ook daarna structureel geld voor vrij.

Het is aan Zuurmond om dit actieplan in goede banen te leiden. De voormalig ombudsman van Amsterdam is twee maanden geleden begonnen en ontvangt thuis op kousenvoeten. Enthousiast  steekt hij vanaf de eerste vraag van wal.

Ik heb al in de jaren ’90 gewaarschuwd voor de komst van de nieuwe middeleeuwen in de archiefvorming

Er is jarenlang aan de bel getrokken, er zijn talloze rapporten verschenen. Waarom gaat er nu wél iets veranderen?

‘Het probleem is inderdaad niet nieuw. Ik heb al in de jaren ’90 gewaarschuwd voor de komst van de nieuwe middeleeuwen in de archiefvorming. Toen al dreigden we de vooruitgang en de orde in de informatiehuishouding kwijt te raken. Maar er zijn een paar redenen waarom het nu wel gaat lukken: door de KOT-affaire is er eindelijk aandacht voor bij het kabinet. Er is nu geld en een gevoel van urgentie. Dat maakt echt verschil.’

Kreeg u als ombudsman van Amsterdam ook al klachten over de informatiehuishouding?

‘Ik heb zelf een beetje een informatie-tic. Ik ben bestuurskundige, maar ik heb ook geprogrammeerd vroeger, en in de jaren ’80 zelfs gehackt. Dat is verjaard, dus dat kan ik nu wel bekennen. Door mijn ervaring met digitale systemen zag ik als ombudsman snel fouten in de informatieketen.

‘Inwoners worden vaak geconfronteerd met een ongekende arrogantie van de overheid‘

Een simpel voorbeeld: de overheid heeft de adressenregistratie niet op orde. Als een huurder van een woningbouwvereniging niet meldt dat hij of zij verhuist, dan kan het gebeuren dat een nieuwe bewoner geen huurtoeslag krijgt. De overheid denkt dat de oude bewoner daar ook nog woont en telt de inkomens bij elkaar op. Samen is dat te hoog om recht te hebben op huurtoeslag. Dan bel ik de betrokken instanties op als ombudsman.

Maar voordat het is opgelost, ben je met z’n allen zes maanden bezig.  Gewoon omdat de overheid doodleuk beweert dat je er met twee gezinnen woont, omdat dat nu eenmaal in de computer staat.  Inwoners worden vaak geconfronteerd met een ongekende arrogantie van de overheid.’

Wat gaat nu op korte termijn gebeuren?

‘Een paar dingen zijn al gebeurd: de departementen hebben alle e-mails veiliggesteld. Er zijn tools ontwikkeld om die e-mails te doorzoeken, er is web-archivering tot stand gebracht voor alle overheidswebsites. En sinds kort, dat vind ik heel spannend, worden alle beslisnota’s openbaar gemaakt.’ 

‘Soms is het ook nodig om wat koppen tegen elkaar te slaan’

‘Bij een aantal dingen die nog niet goed lopen, probeer ik doorbraken te realiseren. Bijvoorbeeld bij de Wob-procedures. Ik ga een paar ervaren Wob-journalisten en een aantal kenners bij elkaar brengen om uit te zoeken waarom deze zo lang duren. Je maakt mij niet wijs dat er aan een gemiddeld Wob-verzoek 160 dagen fulltime wordt gewerkt.

Daar kunnen een paar dingen anders. Bijvoorbeeld minder handtekeningen voordat de opgevraagde documenten naar buiten kunnen, of automatische toestemming aan de voorkant voor het doorzoeken van schijven van medewerkers. Nu moet die toestemming elke keer opnieuw worden geregeld. Dat is raar. Je werkt voor de overheid, dus de informatie is van je baas.

En er speelt nog iets anders: er zijn binnen en tussen departementen patstellingen, ik noem het maar olifanten in de kamer, die allemaal politiek gevoelig liggen. Bijvoorbeeld ruzies tussen departementen over wie waarover gaat. Sommige duren al twintig jaar, die verlammen de vooruitgang. Ik ga proberen daar eindelijk knopen door te hakken, bijvoorbeeld door andere werkvormen te ontwikkelen. Maar soms is het ook nodig om wat koppen tegen elkaar te slaan.’

Een knelpunt is de verantwoordelijkheid: doordat niemand eindverantwoordelijk is, gebeurt er niks. Waarom is dat niet geregeld?

‘In Nederland zijn het bestuur, de financiën en arbeidsrecht in de Grondwet verankerd. De overheid mag alleen werken volgens het recht. Daar hebben we een Grondwet voor, de Algemene wet bestuursrecht en de Raad van State. Ook voor de financiën hebben we dat geregeld: de Fiscale kaderwet. We hebben allerlei regels en een Algemene Rekenkamer. En ook de juridische huishouding is geborgd in de wet.

Maar dat geldt niet voor de informatiehuishouding. Vanaf 1950 ongeveer zie je die  geautomatiseerd worden. Eerst de financiële administratie, later ook op andere plekken. Er staat niets verstandigs over in de Grondwet, alleen dat elk departement er zijn eigen keuzes in mag maken. Daardoor is er niet geregeld wie daar sturing aan geeft en wie verantwoordelijk is.’

Hoe gaat u dat veranderen?

‘Een van mijn voornemens is om een kaderwet te maken, en zo nodig ook een grondwetswijziging in gang te zetten. We hebben verschillende revoluties gehad in de laatste tweehonderd jaar. Bij elk daarvan hebben burgers nieuwe grondrechten gekregen. Bij de burgerlijke revolutie kregen we kies- en stemrecht. Met de komst van de verzorgingsmaatschappij zijn er sociale grondrechten toegevoegd aan de Grondwet, bijvoorbeeld het recht op scholing, wonen en werk.

‘Er staat niets verstandigs over de informatiehuishouding in de Grondwet’

Nu is al dertig jaar een nieuwe revolutie gaande: de informatierevolutie. We leven in een steeds meer geglobaliseerde samenleving waarin de grote tech-bedrijven wereldwijd keuzes maken waar wij niks over te zeggen hebben. Moet je dan niet een paar grondrechten ontwikkelen die recht doen aan die fase?’

Nu wordt elk departement gevraagd: breng verbeterplannen in kaart. Is het niet beter om bij het regelen van de algemene verantwoordelijkheid te beginnen? 

 ‘Die verantwoordelijkheid is gruwelijk belangrijk. De chief information office (CIO) van het Rijk heeft bijvoorbeeld nauwelijks bevoegdheden. Dat is in een groot bedrijf ondenkbaar. Maar dit is niet overnight geregeld. Zeker als je daar een kaderwet voor nodig hebt, dan duurt dat lang. Mijn aanpak is daarom: ik ga aan de verantwoordelijkheden werken, maar parallel ga ik ook met bijvoorbeeld de Wob-procedure aan de slag om die enorm te versnellen.’

Departementen werken met verschillende informatiesystemen die vaak niet compatibel zijn. Moet er niet worden gekozen voor één duidelijke standaard en werkwijze?

‘Het gebruik van verschillende systemen bij de bestuursorganen is niet het probleem. Je hebt toch ook verschillende auto's op straat? Je hoeft niet terug naar één auto om het autoverkeer beter te kunnen beheren. Sterker nog: uitvoeringsorganisaties, zoals DUO, UWV, de Belastingdienst en de Rijksdienst voor het wegverkeer, hebben allemaal andere taken en processen. Dus ze hebben juist verschillende standaarden nodig voor een goede bijpassende archieffunctie.

Daarom zoek je niet naar standaardisering, maar naar interoperabiliteit. Je moet informatie applicatie-onafhankelijk maken, zodat het niet weer op een systeem staat dat we straks niet meer kunnen lezen. Ik kom nog uit de tijd van de ponskaarten. Er is in Nederland nergens meer een ponskaartlezer, behalve in een museum. Als er ooit een bestand op een ponskaart gevonden wordt waarvan we denken dat het gruwelijk belangrijk is, dan hebben we een probleem.’

U heeft het over technische oplossingen, dat ruikt naar het vaak bekritiseerde tech-optimisme. Is er niet ook een mentaliteitsverandering nodig?

‘Dat frame is een beetje ongelukkig, omdat het de suggestie wekt dat het aan individuen ligt. Dat zag ik ook in mijn werk als ombudsman. Daar dacht men vaak dat het een individuele ambtenaar of afdeling is die zich niet gedraagt. Was dat maar waar. Dan vervang je iemand en is het probleem opgelost. Maar het is het systeem waarin we functioneren dat bepaalt hoe we ons gedragen. Dat systeem is een bestuurlijke verantwoordelijkheid, niet de verantwoordelijkheid van de individuele professional. En het is veel moeilijker te veranderen.’

Het klinkt als een kip of ei-verhaal: wat was er eerder? De slechte systemen of de ambtenaar die zegt: ’Sorry, kan ‘t niet vinden’? Je kunt je ook verschuilen achter het systeem.

‘Dat is precies wat er in de bureaucratie gebeurt. Het versterkt elkaar. Dat noem je automation of bias. Een organisatie kiest instrumenten die bij haar cultuur passen. Dus als je een strikte bureaucratische cultuur hebt, dan kies je ook hele strikte bureaucratische IT-instrumenten. Dan moet je de mensen die daarmee werken niet kwalijk nemen dat ze werken zoals ze werken.

‘Er zijn geen ambtenaren die ’s morgens denken: hoe ga ik deze wobbende journalist nou eens lekker fucken’

In een bureaucratische organisatie die heel verticaal functioneert, met hele afgebakende taken, krijg je een strikte beheersing van alle instrumenten. Die strikte beheersing leidt er bijvoorbeeld toe dat medewerkers niet met de modernste spullenboel kunnen werken. Ze kunnen dan niet makkelijk samen in een document werken. Dus gaan ze elkaar mailen met allemaal verschillende versies, waardoor de berg aan mails en documenten alleen maar groeit.

Ik denk niet dat het onwil is. Er zijn geen ambtenaren die ’s morgens denken: hoe ga ik deze wobbende journalist nou eens lekker fucken. Die zijn er niet.’

Er zijn wel genoeg voorbeelden van bewuste tegenwerking bij Wob-verzoeken.

‘Ik sluit, zeker op lokaal niveau, niet uit dat er nog bestuurders en managers zijn die geen transparantie willen. Maar het is wel een afnemende minderheid. De oude bestuurder was gewend om meer dingen in beslotenheid te doen. Dit verander je door een nieuwe generatie professionals met andere inzichten binnen te halen.’

Is het een generatiekwestie? 

‘De jongere generatie snapt die verticale sturing en dat bureaucratische gedrag niet. Die wil maatschappelijke en publieke waarde genereren. De transformatie van de informatiehuishouding moet je dus niet als een technisch ding zien, maar als onderdeel van een fundamentele  cultuurverandering van de overheid.

Waar ik bang voor ben, is dat we er als overheid niet in slagen om die cultuurverandering door te voeren binnen de overheidsorganisaties. Waardoor de jongere generatie straks niet meer wil werken voor de overheid. Of dat jongere medewerkers enthousiast binnenkomen en na verloop van tijd afhaken omdat ze te vaak een tik op de vingers hebben gekregen vanuit de oude orde.’ 

Hoe zorgt u ervoor dat deze nieuwe generatie wil werken in de informatiehuishouding?

‘Er zijn twee verkeerde dingen gebeurd. Het eerste is dat tech-optimisme. Het idee dat het probleem zichzelf oplost als we een nieuw archiefsysteem en nieuwe netwerkschijven installeren. Het tweede is de bezuiniging op DIV'ers. Daardoor is er nu een gebrek aan goede archiefmedewerkers, maar de oude medewerkers terughalen lost het probleem niet op. We hebben moderne informatieprofessionals nodig die in de archiefwetenschappen zijn opgeleid en gewend zijn aan moderne vormen van communiceren en informatiebeheer. Die kunnen veel sneller in een grote brij aan data informatie vinden dan een jurist.’

Wat is dan precies zo'n moderne informatieprofessional?

‘Dat weet ik nog niet. Dat profiel wil ik met verschillende universiteiten en hogescholen ontwikkelen.’ 

U heeft als regeringscommissaris veel plannen, maar u heeft geen bevoegdheden. Hoe gaat u die plannen dan realiseren?

‘Ik noem mijzelf een pracademic. Ik heb een academische achtergrond, maar ik werk liever in de praktijk dan op de universiteit. Ik ben begonnen in een meer technisch vakgebied, als ombudsman heb ik vooral burgers geholpen. Mijn uitgangspunt was altijd: de IT moet de overheid helpen om de overheid beter te laten functioneren en daarmee ook de burger helpen. Met deze nieuwe functie is voor mij de cirkel rond en kan ik het perspectief van de burger meenemen in de informatiehuishouding.

Mijn taak is: met een klein, agile-achtig team zorgen dat de instanties het zelf oplossen

Mijn ervaring, ook als ombudsman, is dat je veel meer mag en eigenlijk ook moet, dan in je strikte taakomschrijving staat. Ik hoef zelf geen bevoegdheden te hebben, want dan ga ik weer een koninkrijkje beginnen naast alle andere. Er zijn er al te veel. Mijn taak is: met een klein, agile-achtig team zorgen dat de instanties het zelf oplossen. Ik ga geen taken naar me toe halen. Het enige dat ik zeg tegen de ambtenaren of informatiemedewerkers: ik zie een paar dingen die je niet goed doet en daar wil ik het met je over hebben, maar je blijft er gewoon zelf over gaan.

Daarom is het goed om dit werk niet fulltime te doen, want dan is het risico dat je toch gaat managen. Je moet een soort buitenboordmotor zijn zonder managementverantwoordelijkheden, maar wel met een gezagspositie. Die had ik ook als ombudsman. Ik had geen enkele formele macht, maar toch heb ik een aantal belangrijke veranderingen teweeggebracht.’

Wat betekent dat in de praktijk? Hoe ziet uw werk eruit? 

Soms gaat de deur op slot en mogen ze er pas uit als ze een keuze hebben gemaakt. Ik heb al wel een paar heftige gesprekken gevoerd’

‘Simpel samengevat: één dag streng kijken en één dag verbinden. Dat laatste betekent ook mensen bij elkaar brengen zodat ze van experts kunnen leren. Soms is streng kijken: hier gaan we nu een beslissing over nemen en niet nog tien jaar ruzie over maken. Dan gaat de deur op slot en mogen ze er pas uit als ze een keuze hebben gemaakt. Ik heb al wel een paar heftige gesprekken gevoerd.’

U gaat dus niet eerst de kat uit de boom kijken?

‘Ik denk dat ik in het eerste half jaar een paar belangrijke veranderingen in gang moet zetten. Er moet een aantal keuzes worden gemaakt. Daar moet je niet te lang mee wachten. Want nu is het probleem nog vers en is er nog aandacht bij de ministerraad. Daaraan kan je proeven of ze het echt willen. En dan ga je door.’ 

Welke keuzes zijn dat?

‘Die kaderwet, op hoofdlijnen een aantal bevoegdheden vastleggen voor de Rijks-CIO en de Wob-procedures verbeteren. Vanaf 1 september heb ik geld gereserveerd voor een team van zeven tot tien mensen die dat Rijksbreed moet gaan doen.’ 

En wat als die keuzes nu niet worden gemaakt?

‘Dan ga ik over een half jaar stoppen. Als ik na een half jaar denk: ze willen het niet, dan ga ik toch niet nog anderhalf jaar de rit uitzitten? Ik was al met pensioen, dat is zonde van mijn leven.’