Berlijn, op zomaar een doordeweekse avond. De Brandenburger Tor en de Rijksdagkoepel steken fel af tegen een loodgrijze winterlucht. Spaarzame groepjes toeristen maken foto’s, Starbucks serveert koffie. Pal naast de Amerikaanse ambassade stappen mensen in avondkleding een onopvallende lift in naar de luxueuze China Club: exclusief toegankelijk voor de leden, die daarvoor tot 10.000 euro inschrijfgeld hebben betaald. Ze kunnen er dineren, omringd door oosterse antiquiteiten. Het restaurant is in hetzelfde gebouw gevestigd als het historische hotel Adlon, op een steenworp afstand van het Duitse parlement; ideaal om zonder pottenkijkers overleg te kunnen plegen.  

Voor de oplettende kijker is het centrum van Berlijn vergeven van de lobbykantoren. Vooral de auto-industrie is goed vertegenwoordigd. BMW deelt bijvoorbeeld een onopvallend kantoor met het lobbyverband voor de sigarettenindustrie. De bedrijfsvertegenwoordiging van Daimler zit goed verborgen op de derde verdieping van een historisch wijnhuis, dat een marmeren trappenhuis heeft. De flitsende showroom van marktleider Volkswagen laat minder aan de fantasie over. Het Volkswagen Forum staat vol felgekleurde elektrische sportwagens en er worden speelgoedautootjes verkocht.

De Volkswagen Groep is misschien wel het machtigste bedrijf van Duitsland. Het megaconcern is eigenaar van bekende merken als Audi, Seat, Porsche en het chique Bentley, en van vrachtwagenmakers MAN en Scania. In totaal produceert Volkswagen ruim 10 miljoen auto’s per jaar; in 2019 maakte het 19,3 miljard euro winst. Maar sinds de Europese Commissie (EC) eind 2019 haar Green Deal presenteerde, maakt de auto-industrie zich grote zorgen, zegt directeur Kurt-Christian Scheel van brancheorganisatie Verband der Automobilindustrie (VDA) in een reactie tegen Follow the Money: ‘Het realiseren van klimaatdoelen vraagt grote offers. Voor ons is het cruciaal dat het speelveld op de mondiale markt gelijk blijft. Duitse autobedrijven hebben nu al een slechtere concurrentiepositie door de strenge Europese uitstootnormen. Als de EU te hard van stapel blijft lopen in haar klimaatambities, gaat dat ten koste van het bedrijfsleven.’

Chinees verdrag

Autoconcerns zijn nauwer dan enig andere industrie verweven met de Duitse politiek – en dus ook met die van Europa. Giganten als Volkswagen, Daimler en BMW verkopen tientallen miljoenen auto’s per jaar en dat levert Duitsland meer dan 800.000 banen op. De branche heeft als geen ander toegang tot ministers, staatssecretarissen, Europarlementariërs en bondskanselier Angela Merkel zelf. 

Uit research van de in Keulen gevestigde transparantiewaakhond Lobbycontrol blijkt dat de Duitse regering tussen 2015 en 2017 liefst 325 afspraken had met vertegenwoordigers van de auto-industrie – tegen 90 ontmoetingen met vakbondsmensen en 21 met milieuorganisaties. Als de EC in Brussel onderhandelt over een belangrijk handelsverdrag, mag de top van Volkswagen gerust langskomen om persoonlijk uitleg te geven over de verwachtingen van de Duitse autobouwers. De internationaal goed geïnformeerde nieuwswebsite Politico meldde december vorig jaar dat Merkel, bijgestaan door een groep Duitse topdiplomaten binnen de Europese Commissie, hoogstpersoonlijk het nieuwe EU-Chinese investeringsverdrag erdoor heeft gedrukt. China is volgens Volkswagen ’s werelds grootste afzetmarkt voor auto’s. 

De grenstaks  moet fungeren als een belasting voor producten die zijn vervaardigd in landen waar geen strenge uitstooteisen gelden

De Green Deal – het megaplan waarmee de EC de economie wil verduurzamen – valt minder goed bij de autobouwers. De Commissie wil de komende jaren onder meer CO2-emissies uit transport met 90 procent terugbrengen, subsidies op fossiele brandstoffen afbouwen en alle Europese auto’s nog strengere uitstootnormen opleggen.

Bovendien moet er een mechanisme voor ’carbon border adjustment’ (CBA) worden opgetuigd. Dat moet fungeren als een soort grensbelasting voor producten die zijn vervaardigd in landen waar geen strenge uitstooteisen gelden. De gedachte erachter is dat zware industrieën binnen Europa moeilijk kunnen verduurzamen indien ze tegelijkertijd moeten concurreren met goedkoop Chinees staal, dat met kolen is geproduceerd. Volgens analisten van de invloedrijke Brusselse denktank Bruegel is een CBA-mechanisme zelfs essentieel voor het slagen van de Green Deal.

Maar voor de automobielindustrie is zo’n grensbelasting volstrekt onacceptabel. ‘Dit voorstel roept bij ons een heleboel vragen op,’ legt VDA-directeur Scheel aan Follow the Money uit. ‘Bijvoorbeeld of zo’n grenstaks wel te verenigen is met de internationale handelsregels die zijn afgesproken binnen de Wereldhandelsorganisatie. In landen als de VS of Australië leven nu eenmaal heel andere opvattingen over klimaatbescherming. We willen natuurlijk niet dat handelspartners straks terugslaan met hogere invoertarieven op auto’s.’

Discriminatie

Het VDA is gevestigd in het statige MarkgrafenPalais tegenover de Berlijnse Humboldt Universiteit. Driekwart van alle in Duitsland geproduceerde auto’s wordt in het buitenland verkocht, schrijft de lobbyorganisatie in haar meest recente jaarverslag, waarvan 60 procent buiten de EU. De Europese markt is immers al jaren verzadigd en voor verdere groei is de industrie volledig afhankelijk van de verkoop in Oost-Europa, Latijns-Amerika en Azië. 

Maar om op al die groeimarkten auto’s te kunnen verkopen, zijn bedrijven als Volkswagen afhankelijk van de politieke context. Brexit, een teruglopende vraag in China en hoge importtarieven op auto’s in Zuid-Amerika hebben de export sterk onder druk gezet. Dreigementen met invoerbelastingen op Europese auto’s zijn al jaren onderdeel van allerlei handelsconflicten met de VS. ‘Buitenlandse handelspartners zullen een grensbelasting om CO2-uitstoot te compenseren opvatten als discriminatie,’ zegt Scheel. ‘Wij denken daarom dat het veel effectiever zou zijn om maatregelen uit de Green Deal internationaal te coördineren, alvorens onevenwichtige voorstellen als zo’n klimaattarief te doen.’

Grof schandaal

Een tweede doel van het CBA-mechanisme is voorkomen dat multinationals hun productie simpelweg naar het buitenland verplaatsen om de Europese duurzaamheidseisen te omzeilen. En laat dat nou juist zijn wat veel autofabrikanten al doen, vertelt beleidsanalist Susanne Dröge. Zij werkt voor de Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), een onafhankelijk onderzoeksinstituut dat de Duitse regering geregeld adviseert, maar ook wordt ingehuurd door de Verenigde Naties en de NAVO. 

Volkswagen heeft de laatste jaren miljarden in China geïnvesteerd. In 2020 opende het daar twee nieuwe fabrieken, waar elk jaar zeshonderdduizend auto’s van de band zullen rollen. In 2025 wil het Duitse autoconcern dertig elektrische modellen in China kunnen produceren en van daaruit verkopen, zowel op de internationale markt als in Duitsland. De contracten daarvoor zijn onder toeziend oog van Merkel zelf getekend tijdens de Duits-Chinese politieke topontmoetingen die jaarlijks in Berlijn en Beijing plaatsvinden. Naar verwachting zal Volkswagen flink profiteren van het nieuwe investeringsverdrag met China.

Ondanks haar nauwe banden met de regering in Berlijn, lukt het de auto-industrie niet om de Green Deal te beïnvloeden, constateert Dröge. Zowel in Berlijn als in Brussel is inmiddels te veel politiek kapitaal geïnvesteerd in het massieve Europese verduurzamingsplan. Dröge: ‘Het is een grof schandaal dat Volkswagen vanuit China de Duitse markt wil overspoelen met elektrische auto’s. Dit terwijl ze in Europa op grote schaal fraude hebben gepleegd met emissietests: Dieselgate. Steeds meer mensen op hoge posten in de Duitse politiek vinden dat de auto-industrie hen voor gek zet. Twee jaar geleden was de hele regering fel tegen een CBA-grensbelasting. Dat is niet meer zo.’

Europese belangen

Het idee voor een CO2-belasting aan de Europese buitengrens is niet nieuw: in 2007 opperde de Franse president Jacques Chirac die voor het eerst. In de jaren daarna legden opeenvolgende Franse regeringen soortgelijke voorstellen op tafel in Brussel. Steeds leverde dat verzet op van andere EU-lidstaten, en van de Commissie zelf. 

Totdat Duitsland en Frankrijk in de aanloop naar de Green Deal eind 2019 plotseling een gezamenlijke regeringspositie publiceerden, waarin ze zich uitspraken voor ‘mogelijke maatregelen’ om productieverplaatsing van zware industrie te voorkomen: ‘met name de invoering van een CO2-belasting aan de grens’. Dat was een keerpunt – en valt volgens Europarlementariër Kathleen van Brempt (sp.a) niet los te zien van de groeiende problemen in de EU-staalindustrie: ‘De Duitse autobouwers hebben de afgelopen jaren veel krediet verspeeld met hun constante verzet tegen uitstootnormen, en hun eigen fraude daarmee,’ zegt de 51-jarige Vlaamse. Van Brempt was jarenlang vicevoorzitter van de sociaaldemocratische fractie in het EU-parlement en leidde in 2016 het parlementaire onderzoek naar Dieselgate. ‘Je moet in je achterhoofd houden dat de Green Deal niet alleen over economie gaat, maar ook over Europese belangen in de wereld. Dan legt staalproductie toch meer gewicht in de schaal dan auto’s.’

‘De auto-industrie wil vervuilende terreinwagens blijven exporteren, totdat de laatste cent eruit geknepen is’

Momenteel moeten aluminiumsmelters, olieraffinaderijen, staalwerken, chemische bedrijven, papierproducenten en andere zware industrieën in Europa emissierechten kopen om CO2 te mogen uitstoten. Maar omdat veel bedrijven zodoende concurrentienadeel ondervinden ten opzichte van topvervuilers uit het buitenland, worden veel uitstootrechten simpelweg gratis verstrekt. De Green Deal moet daar een eind aan maken.

Om strategisch belangrijke sectoren dan toch te kunnen beschermen, wil de Europese Commissie nu een CO2-heffing aan de grens introduceren. ‘Net als de autolobby heeft ook de staalindustrie zich daar jarenlang tegen verzet,’ zegt analist Dröge. ‘Nu ze diep in de problemen zitten vanwege de dumping van goedkoop Chinees staal, zijn ze compleet gedraaid. Ook de ingenieurs die Duitse auto’s ontwerpen, weten heus wel dat ze moeten verduurzamen en dat de toekomst elektrisch is. Maar tot het zover is wil de auto-industrie vervuilende terreinwagens blijven exporteren totdat de laatste cent eruit geknepen is. Zulke dure auto’s hebben nu eenmaal de hoogste winstmarges.’

Charlottenburg

In de tweede helft van 2020 was Duitsland voorzitter van de Raad van de EU. In de beleidsprioriteiten die Berlijn aan het begin van dat voorzitterschap uiteenzette, in juli 2020, had zij van het vaste voornemen van de Commissie om aan een grensbelasting te werken alleen de ‘intentie’ overgenom en om ‘prikkels’ te vermijden die kunnen leiden tot  productieverplaatsing naar ‘derde landen’. Op 20 en 21 september 2020 organiseerde de Duitse regering een informele bijeenkomst in het stijlvolle slot Charlottenburg in het westen van Berlijn. Op het kortgeknipte gazon rondom het Pruisische paleis verzamelden de handelsministers van de EU-lidstaten zich om te vergaderen over de Green Deal. Tijdens die bijeenkomst stond de CO2-grensbelasting en hoe die zou moeten bijdragen aan het redden van de Europese staalindustrie plotseling weer op de agenda. Zo schuift ook Duitsland op, zij het niet van harte.

Of de Duitse regering haar verzet tegen de voor de Green Deal zo cruciale CO2-grensbelasting werkelijk heeft opgegeven, blijft echter onduidelijk. De Raad van de EU is een van de minst transparante instituties binnen het EU-universum. De lidstaat die voorzitter is mag een half jaar lang de agenda bepalen en voert de onderhandelingen met EU-parlement en de Europese Commissie. Veel beleid wordt uitgewerkt in ongeveer 150 besloten werkgroepen, waarvan geen notulen of aanwezigheidslijsten worden bijgehouden. In het gezamenlijke trioprogramma, waarin de opeenvolgende raadsvoorzitters Duitsland, Portugal en Slovenië hebben gepoogd het EU-beleid te stroomlijnen, wordt de CO2-grensmaatregel niet meer genoemd.

‘Tot dusver zijn er daarom ook geen gesprekken gevoerd over de CO2-grensbelasting’

De Duitse regering zelf houdt de lippen stijf op elkaar over de grensbelasting en over de gesprekken die zij daarover met de automobielindustrie voert. Volgens een parlementair positiepaper (mei 2020) van de regerende CDU/CSU van Angela Merkel zou de heffing ‘een instrument met grote risico’s voor handelsland Duitsland’ zijn. Maar in antwoord op vragen die parlementariër Jan Korte (Die Linke) in de Bondsdag indiende, meldt de regering niettemin een afwachtende houding in te nemen: ‘Het voorstel waarin de Europese Commissie zo’n mechanisme zal uitwerken wordt in juni 2021 verwacht. Beoordeling daarvan kan dus dan pas geschieden. Tot dusver zijn er daarom ook geen gesprekken gevoerd over dit onderwerp.’ Korte: ‘Wij hebben uitgezocht dat er tijdens de eerste maanden van de coronapandemie alleen al tussen bewindslieden en de auto-industrie circa vijftig ontmoetingen hebben plaatsgevonden. Ik vind het moeilijk voorstelbaar dat een gevoelig onderwerp als dit daarbij nooit ter sprake is gekomen.’

‘Aardverschuiving’

Voor Dröge lijdt het geen twijfel dat de zo gevreesde CO2-maatregel er komt, ondanks het verzet van de machtige autolobby: ‘Het probleem voor de Europese Commissie is dat zij zelf geen belasting kan heffen. De uitvoering van het CBA-voorstel is daarom sterk afhankelijk van de lidstaten, en de kans dat die het daarover eens worden, is extreem klein. Het ligt daarom meer voor de hand dat de Commissie uiteindelijk zal voorstellen dat er voortaan ook voor buiten Europa geproduceerde goederen emissierechten gekocht moeten worden als ze de grens over gaan.’

Uit de publieksconsultatie van de Europese Commissie blijkt dat voor een CO2-grensbelasting veel steun bestaat. De EC analyseerde de 609 ontvangen reacties; overwegend vindt men het prima dat productprijzen stijgen wanneer dat het klimaat helpt, de consumptie verduurzaamt en innovatie aanjaagt. Belangrijker nog: tijdens het handelsberaad in slot Charlottenburg spraken diverse Europese regeringen zich nadrukkelijk uit voor de CO2-grensbelasting die de Green Deal mogelijk moet maken. ‘Ten aanzien van het bevorderen van de duurzaamheid wezen verschillende lidstaten op een carbon border adjustment mechanism als nuttig instrument,’ schrijft minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking Sigrid Kaag in een verslag van de bijeenkomst. ‘Veel lidstaten onderstreepten zowel het belang van de staalindustrie voor Europa, als het belang om de transitie te maken naar een groene, duurzame industrie.’

Naast Frankrijk was Italië lange tijd de enige EU-lidstaat die zo’n grensbelasting bepleitte; beide landen hebben een sterke automobielindustrie, die echter veel minder op internationale export leunt. Dat Berlijn nu, anders dan voorheen, Volkswagen, BMW en Daimler niet onvoorwaardelijk steunt, noemt Van Brempt een ‘politieke aardverschuiving’.

‘Ooit was de autobranche in Duitsland almachtig,’ zegt de Vlaamse politica. ‘Er waren Duitse Europarlementariërs die klakkeloos de belangen van Volkswagen volgden, altijd. Maar tegenwoordig is het opvallend stil in de autohoek. Het is in feite een sector die diep in de problemen zit. Duitse politici weten ook wel hoe dat werkt. Als iedereen in Europa ondertussen nadenkt over verduurzaming, kan de auto-industrie dat niet in zijn eentje tegenhouden.’