‘JOBS, JOBS, JOBS!!!,’ twitterde president Donald Trump op 6 maart. Hij klopte zichzelf op de borst omdat het werkloosheidscijfer in de Verenigde Staten nog maar 3,5 procent was. Een laagterecord, net als in Nederland, waar het cijfer in februari onder de 3 procent dook.

Maar corona bedierf de jubelstemming. De werkloosheid schoot in de VS omhoog naar 14,7 procent in mei. In Nederland liep de werkloosheid in augustus op tot 4,6 procent. Dat cijfer was ongetwijfeld hoger geweest als de overheid niet zo stevig in de buidel had getast: het kabinet gaf 8 miljard uit aan het doorbetalen van salarissen via de Tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (NOW). En daar zullen nog vele miljarden bij komen: de NOW is verlengd tot tenminste 1 juli 2021.

Massaontslagen en faillissementen zijn vooralsnog voorkomen, maar dat heeft een stevig prijskaartje

Hoge werkloosheid leek begin van dit jaar nog een probleem van het verleden, maar sinds corona is werkgelegenheid plotsklaps hét grote aandachtspunt van de regering. Massaontslagen en faillissementen zijn vooralsnog voorkomen, maar dat heeft een stevig prijskaartje: het begrotingstekort over 2020 loopt naar verwachting op tot 68 miljard euro, zo’n 9 procent van het bbp. Kan de overheid ongestraft zoveel geld uitgeven, of krijgen we straks te maken met hoge inflatie en ontwaarding van onze zuurverdiende spaarcenten?

Hoe effectief (en kostenefficiënt) zijn zulke uitgaven om ook op de lange termijn werkgelegenheid te behouden? Corona zou onze economie best opnieuw kunnen lamleggen, en het is helemaal niet zeker of bepaalde sectoren – zoals de horeca en de reisbranche – überhaupt wel in hun oude vorm en omvang kunnen voortbestaan. En dan hebben we het nog niet eens over de bedrijven die nu kunstmatig in leven worden gehouden.

Een baangarantie als vangnet voor economische schokken

Deze vragen legde FTM voor aan Pavlina Tcherneva, associate professor in de economie aan het Amerikaanse Bard College en research associate aan het Levy Economics Institute. Ze is een van de meest vooraanstaande economische wetenschappers op het vlak van de wisselwerking tussen monetair en begrotingsbeleid, prijsstabiliteit en werkgelegenheid.

Tcherneva’s onderzoek borduurt voort op de theorieën van de vermaarde Britse econoom John Maynard Keynes. Die beargumenteerde in de jaren ’30 dat de overheid tijdens een crisis de economie het beste ‘anticyclisch’ kon stimuleren met extra uitgaven en de creatie van banen. Tcherneva heeft dat concept doorontwikkeld tot een ‘baangarantie voor iedereen die wil werken’. De aandacht voor haar werk was lange tijd nihil, maar de stijgende werkloosheid heeft dat veranderd. De timing van The Case for a Job Guarantee, haar in juni verschenen boek, kon dan ook niet gunstiger zijn. Ze had nog net tijd om een inleiding over de coronacrisis aan de eerste druk toevoegen.

In haar boek – aangeprezen door Martin Wolf, economisch commentator van de Financial Times – legt Tcherneva uit hoe een baangarantie als een structurele stabilisator van onze economie kan werken. Tegenover FTM benadrukt ze waarom dat een betere bestemming is voor publiek geld dan de huidige ad hoc-overheidsbestedingen: ‘Nu is het covid, straks een oorlog of een natuurramp. Economische schokken zijn van alle tijden, maar als je daarop anticipeert hoef je als samenleving niet zenuwachtig toe te kijken hoe werkloosheid de economie ontwricht.’ Die notie is volgens haar nog niet tot iedereen doorgedrongen: ‘Hoeveel wordt er niet uitgegeven aan indirecte banencreatie en werkloosheidsuitkeringen, terwijl de snellere, en directer optie van een baangarantie zelden serieus wordt overwogen?’

Banen zijn een kostenpost

Niet dat Tcherneva negatief staat tegenover de Nederlandse NOW en het Europese SURE-programma. ‘Alle banen die nu worden gecreëerd of behouden, beschouw ik als een nuttige investering. Het alternatief – niet ingrijpen – leidt tot grootschalige werkloosheid en dat verwoest een economie.’ Maar ze acht het wel een grote misvatting dat subsidies aan de private sector verstrekken een effectieve manier zou zijn om werkloosheid structureel te bestrijden. ‘Kijk naar Spanje, waar de werkloosheid meer dan 20 procent is. Dat kun je echt niet oplossen met incentives voor het bedrijfsleven.’

De voor-winst-productiemodus is niet ontworpen om werkgelegenheid te bieden

Ook in Nederland wordt de oplossing eendimensionaal in die richting gezocht. Hoewel de Nederlandse overheid in de crises van de jaren ’30 en ’80 verschillende ‘werkgelegenheidsverruimende programma’s’ optuigde – waaraan Nederland onder meer de weg tussen Nijmegen en Den Bosch, diverse kanalen, het in 2006 gesloten vliegveld Valkenburg, het Amsterdamse Bos en het Kralingse Bos in Rotterdam te danken heeft – wordt binnen de politiek nauwelijks gesproken over directe banencreatie door de overheid. De Partij van de Arbeid stelt: ‘Wij vinden dat iedereen recht heeft op een baan waarmee je vooruit kunt plannen, een huis kunt kopen of huren en een gezin kunt stichten,’ en iets dergelijks vind je in ietwat andere bewoordingen bij elke partij terug. Maar elke concrete invulling om dat recht te realiseren ontbreekt. Ook de crisismaatregelen die oppositiepartijen GroenLinks en de SP voorstellen, wijken veelal nauwelijks af van de aanpak van de regering: subsidies verdelen en leningen verstrekken aan commerciële bedrijven, in de hoop dat die daarmee banen creëren of overeind houden.

Dat blijkt in de praktijk vaak anders uit te pakken: Booking.com maakte in augustus bijvoorbeeld bekend een kwart van haar personeel te zullen ontslaan, ondanks de 64 miljoen die het bedrijf uit de staatskas ontving. De KLM, die vanwege haar vermeende belang ‘voor de Nederlandse economie en de werkgelegenheid’ een noodkrediet van 3,4 miljard euro ontving, is van plan 5000 medewerkers te ontslaan.

Die reorganisaties zijn vanuit het bedrijfsperspectief niet vreemd: KLM en Booking.com zijn onderaan de streep niet op aarde om banen te creëren, maar om winst te maken voor hun aandeelhouders. Tcherneva is er duidelijk over: ‘De voor-winst-productiemodus is niet ontworpen om werkgelegenheid te bieden aan iedereen die een baan zoekt. Voor een onderneming die winst nastreeft,is arbeid een kostenpost. Die wil je minimaliseren, niet maximaliseren.’ De reorganisaties staan echter op gespannen voet met de officiële verantwoording voor de miljarden aan publieke uitgaven: het maatschappelijke doel banen te creëren. Als dát je doelstelling is, kun je het geld volgens Tcherneva beter anders uitgeven.

Herijking van het sociale contract

Er is volgens haar een fundamenteel andere manier van denken over arbeid nodig; een herijking van het ‘sociale contract’ tussen overheid en burgers op het gebied van werk. ‘In onze moderne samenleving is het uitbannen van analfabetisme, honger en dakloosheid het morele uitgangspunt van overheidsbeleid.’ Dat lukt in de praktijk niet altijd, maar het is wel de doelstelling. Datzelfde uitgangspunt zou wat haar betreft ook moeten gelden voor arbeidsbeleid. ‘Voor iedereen die wil werken, zou de overheid een fatsoenlijk betaalde baan moeten garanderen.’

Ze beschrijft die baangarantie in haar boek als ‘een nieuwe arbeidsstandaard met een minimumloonvloer’, waarmee een volledig nieuw fundament onder onze economie wordt gelegd. Die zal de onderhandelingspositie van de werknemer ten opzichte van werkgevers drastisch verbeteren. Werknemers kunnen immers altijd terugvallen op een garantiebaan van de overheid, en dus op een fatsoenlijk inkomen. Een minimumloon zonder baangarantie functioneert niet op dezelfde manier, omdat het ‘werkelijke minimum’ in die situatie nog steeds werkloosheid is: een inkomen van nul.

‘De garantiebanen verankeren de minimale arbeidsvoorwaarden en het minimumloon waaraan alle werkgevers zich moeten houden’

Tcherneva verwacht dat het nieuwe fundament niet alleen de werkgelegenheid, maar ook de inflatie en overheidsuitgaven zal stabiliseren. ‘De overheid heeft nu al de verantwoordelijkheid om werklozen op te vangen en werkloosheid tegen te gaan. De baangarantie zal de huidige kosten van werkloosheid en de bestrijding ervan op lange termijn reduceren, zowel de maatschappelijke als de financiële.’ 

‘Zodra het slecht gaat met de economie, zullen meer mensen in dienst treden van de overheid.’ Dat compenseert volgens Tcherneva het banenverlies in de private sector tijdens een crisis, en zorgt er zo voor dat een recessie minder diep wordt. Eigenlijk net wat de overheid nu wil bereiken met de coronamaatregelen, maar dan van te voren uitgedacht en structureel ingericht. Wanneer het goed gaat met de economie, kunnen mensen weer uitstromen naar het bedrijfsleven. De overheidsuitgaven zullen met een baangarantie dus automatisch anticyclisch zijn. Dat is precies waar ook Nederlandse post-Keynesiaanse economen, waaronder Bas Jacobs, voor pleiten – terwijl het overheidsbeleid nu vaak procyclisch is.

Tcherneva: ‘De baangarantie stabiliseert de prijs van arbeid, niet alleen binnen het programma, maar voor de hele economie. De garantiebanen verankeren de minimale arbeidsvoorwaarden en het minimumloon waaraan alle werkgevers zich moeten houden.’ Uitbuiting wordt zo voorkomen. Maar het is volgens haar uitdrukkelijk niet de bedoeling dat de overheid met de private sector gaat concurreren om werknemers, of met de lonen tegen hen gaat opbieden wanneer er geen onvrijwillige werkloosheid meer is. Dat zou immers leiden tot oververhitting van de arbeidsmarkt en lonen kunnen opdrijven tot een niveau dat inflatie (prijsstijging en geldontwaarding) veroorzaakt.

Het inflatiespook en de ‘natuurlijke werkloosheid’ 

Hoge prijsinflatie vermindert de koopkracht van spaargeld. Dat is onwenselijk en daarom proberen centrale banken de inflatie beleidsmatig te beheersen. Jarenlang is daarbij uitgegaan van een (vermeende) trade-off tussen werkloosheid en inflatie.

Dat is volgens Tcherneva een grote fout: ‘Het idee dat er zoiets bestaat als een natuurlijk werkloosheidsniveau wordt misbruikt om de beleidsprioriteit bij inflatiebeheersing te leggen, in plaats van bij werkloosheidsbestrijding. Daarmee wordt een zeker werkloosheidsniveau gerechtvaardigd, terwijl de trade-off tussen werkloosheid en inflatie wetenschappelijk gezien dubieus is, en empirisch zeer moeilijk vast te stellen. Bij centrale banken spenderen medewerkers onnoemelijk veel tijd om het continu veranderende – en daarmee ongrijpbare – “natuurlijke werkloosheidsniveau” te berekenen.’

Sinds de crisis van 2008 heeft de Federal Reserve die inschatting elk jaar opnieuw naar beneden bijgesteld omdat inflatie uitbleef, terwijl de werkloosheid onder het niveau zakte dat volgens de berekeningen ‘natuurlijk’ was. ‘Dat is geen wetenschap, maar politiek,’ zegt Tcherneva op een toon waarin enige professionele frustratie doorklinkt. ‘Het idee achter dit beleid is dat mensen te veel inkomen hebben; dat ze te veel spullen en eten kunnen kopen. Het uitgangspunt dat we mensen bewust werkloos moeten houden, omdat ze anders te veel inkomen zouden hebben en de prijzen opdrijven, is absurd. Er moet een betere oplossing zijn om inflatie in toom te houden.’

Tcherneva is niet de enige die er zo over denkt. Steeds meer economen zeggen dat de trade-off tussen werkloosheid en inflatie niet is bewezen, en misschien zelfs niet bestaat. ‘De Fed, en mijn professie als geheel, heeft geen robuust en werkbaar theoretisch framework voor inflatie. Althans: niet meer,’ zei de Amerikaanse econoom Paul McCulley, voormalig directeur van PIMCO en senior fellow aan de Cornell Law School, onlangs tegen Bloomberg.

Neel Kashkari, de president van de Federal Reserve Bank of Minneapolis (een van de 12 binnen het Amerikaanse centrale-bankenstelsel) verwoordde het onlangs als volgt: ‘Een van mijn grootste frustraties over economen is dat ze bij elke recessie op de proppen komen met de zogeheten natuurlijke werkloosheidsvoet. Die zou vanwege de recessie hoger zijn geworden, 5 of 6 procent, en wanneer de werkloosheid daaronder komt zou dat leiden tot inflatie. Dat is onzin. Totale onzin. En daar moeten we mee stoppen. De meeste mensen willen werken. Als ze die kans krijgen, en een fatsoenlijk salaris, zullen ze iedereen verrassen met een herintrede op de arbeidsmarkt.’

‘De inflatie is niet door de centrale banken ingetoomd, maar door de afgebrokkelde onderhandelingsmacht van arbeiders’

Ook tot Kashkari’s baas, president van de Federal Reserve Jay Powell, lijkt die notie te zijn doorgedrongen. Hij kondigde op 27 augustus een historische koerswijziging in het beleid van de Amerikaanse centrale bank aan: binnen het tweeledige mandaat van de Fed komt de focus minder op koste wat kost de inflatie tegengaan, en meer op het bestrijden van werkloosheid. Anantha Nageswaran, adjunct professor aan de Singapore Management University, schreef naar aanleiding van die beleidswijziging in de Financial Times van 31 augustus: ‘Onafhankelijke centrale banken hebben inflatie niet onder controle gekregen met hun rentebeleid. De inflatie is ingetoomd door de afgebrokkelde onderhandelingsmacht van arbeiders en de loonmatiging die het gevolg daarvan was.’

Mentale obstakels 

Die afgebrokkelde onderhandelingsmacht van arbeiders wil Tcherneva met de baangarantie herstellen: ‘Als ik mijn ideeën presenteer, deinzen mensen vaak terug bij het woord garantie. Maar we hebben nu ook een garantie: gegarandeerde werkloosheid. Dat moeten we als samenleving niet langer accepteren.’

De invoering van een baangarantie zal overheden volgens Tcherneva veel geld besparen op ‘voedselbanken, woningsubsidie, inkomensondersteuning voor langdurig werklozen en andere maatregelen tegen armoede.’ De enorme overheidsuitgaven tijdens de coronacrisis onderschrijven haar standpunt: ‘Een baangarantie kan worden ingevoerd zonder de belastingen te hoeven verhogen.’

‘We moeten afstappen van het geloof dat alleen de private sector banen creëert’

De grootste hordes die we als samenleving moeten nemen, zijn volgens Tcherneva dan ook niet zozeer financieel, maar mentaal. ‘We moeten afstappen van het geloof dat alleen de private sector banen creëert. In de VS zijn de publieke en de non-profit sector goed voor minstens 20 procent van alle banen. Dat ligt in Europa nog wat hoger. En daarbovenop blijft de publieke sector ook verantwoordelijk voor de werklozen. Er is geen ontsnappen aan.’

Dat niet alle overheidsbanen even efficiënt, nuttig en productief zijn, is volgens Tcherneva geen doorslaggevend argument tegen een baangarantie. ‘Wat is beter: geen of zelfs negatieve productie [door de schadelijke neveneffecten, red] als gevolg van werkloosheid, of werkprojecten die misschien niet voldoen aan de hoogste standaard van productiviteit? In mijn ogen is ook minder productief werk beter dan het huidige alternatief, maar sommige mensen blijven liever hameren op die productiviteit.’

Voor de creatie van nuttige banen ziet Tcherneva een taak weggelegd voor lokale gemeenschappen: ‘Een grote federale instantie is niet goed in staat om te bepalen welk werk het meest nuttig en nodig is. De banen kunnen beter bottom up gecreëerd worden.’ De overheid zou dan de projecten financieren, terwijl de gemeenschappen zelf bepalen welk werk in hun omgeving van maatschappelijk nut is. ‘Er is in deze wereld nog zoveel nuttig werk te doen. Het idee dat werkloosheid normaal of zelfs natuurlijk is, moet zo snel mogelijk overboord.’