Dit is de geluksmachine voor Haagse topambtenaren

    Een soort The A-Team, maar dan met ambtenaren: dat is hoe ABDTOPConsult zich presenteert. Het team van ervaren topambtenaren levert 'onafhankelijk advies' en 'deskundig interim-bestuur' waar het het hardst nodig is. Maar wie beter kijkt, ziet een banencarrousel voor oude en duurbetaalde bestuurders die vooral ministers uit de wind houden.

    Iedere ochtend zijn ze te zien: de duizenden rijksambtenaren die dagelijks naar hun werkplek in de binnenstad van Den Haag stromen. Het leger heeft de hofstad inmiddels een heuse skyline gegeven: sinds een paar jaar torenen de nieuwe, statige onderkomens van een handvol ministeries boven de rest van de bebouwing uit.

    In hun schaduw staat de iets kleinere Zurichtoren, vernoemd naar de Zwitserse verzekeraar die eigenaar van het pand is. Door de groenkoperen koepel valt hij direct op tussen de ministeriële hoogbouw. Er is weinig fantasie voor nodig om de bijnaam — de citruspers — te verklaren: die is afkomstig van de ribbelige uitsteeksels op de koepel. 

    Hier, bijna bovenin, op de zeventiende verdieping, vinden tien bijzondere topambtenaren hun kantoor. Negen mannen en één vrouw vormen de eigen advies- en interimdienst van de rijksoverheid: ABDTOPConsult.

    Dit kleine team van ambtelijke consultants is bij het grote publiek onbekend, maar het is allerminst onbeduidend. De consultants vervullen topfuncties binnen ministeries en tal van overheidsinstellingen. Koppen rollen naar aanleiding van hun adviesrapporten. Wie zijn deze invloedrijke topambtenaren? En is ABDTOPConsult wel zo 'top' als het doet voorkomen?

    "Als niemand anders kan helpen, staat ABDTOPConsult paraat. Een soort A-Team dus, maar dan met ambtenaren"

    Specialist in (politiek) gevoelige zaken

    ABDTOPConsult is een afkorting: ABD staat voor Algemene Bestuursdienst, de verzamelnaam voor ambtenaren in de allerhoogste inkomensschalen. TOP is een afkorting voor Tijdelijke Opdrachten, Projecten en Programma’s. Het bureau werd in 2010 opgericht onder toenmalig demissionair minister van Binnenlandse Zaken Ernst Hirsch Ballin en is onderdeel van datzelfde ministerie.

    Volgens de eigen website is ABDTOPConsult ‘een klein team van ervaren topambtenaren dat snel inzetbaar is bij complexe of urgente vraagstukken.’ Het visitekaartje dat op de titelpagina van elk (openbaar) rapport prijkt, geeft iets meer duidelijkheid over wat het doet: de dienst is ‘inzetbaar voor interim-opdrachten, projecten en onafhankelijke advisering bij complexe en (politiek) gevoelige zaken.’

    ABDTOPConsult is in feite het interne consultancybureau van de rijksoverheid. En het houdt zich sinds de oprichting inderdaad bezig met sensitieve zaken: of het nu gaat om de gaswinning in Groningen, de chaos bij de Belastingdienst of de begroting van het koningshuis, de consultants geven advies of nemen als interimmer zelf de leiding. Komt een bewindspersoon er zelf niet meer uit? Moet een rijksdienst of afdeling blijven draaien terwijl een topbestuurder wegvalt? Als er problemen zijn en niemand anders kan helpen, dan staat ABDTOPConsult paraat. Een soort A-Team dus, maar dan met ambtenaren.

    Consultant bij ABDTOPConsult word je dan ook niet zomaar. Allereerst staat de functie alleen open voor leden van de zogeheten Topmanagementgroep: de bovenste laag van de ambtenarij. Om tot het eliteteam toe te kunnen treden, moeten deze topambtenaren ook nog eens door ‘een zware selectieprocedure’, zo valt in het jaarverslag 2011 van de Algemene Bestuursdienst te lezen. 

    De fulltime medewerkers van ABDTOPConsult verdienden vorig jaar gemiddeld 182.423 euro

    Aan die exclusiviteit hangt echter wel een prijskaartje. De consultants die vorig jaar fulltime bij de dienst werkten, verdienden er gemiddeld 182.423 euro. Dat is meer dan het salaris van een minister en boven de wettelijke norm voor topinkomens (in 2016 179.000 euro). Het moge duidelijk zijn: dit zijn de beste adviseurs en interimmers die de Rijksoverheid te bieden heeft. 

    Geluksmachine

    Wie wat beter naar ABDTOPConsult kijkt, ontdekt geleidelijk aan echter een ander beeld. Op de website van ABDTOPConsult worden het ‘beter delen van kennis’ en het ‘beperken van de externe inhuur’ als redenen voor het bestaan van de dienst genoemd. Hetzelfde jaarverslag uit 2011 van de Algemene Bestuursdienst vermeldt — net als andere stukken uit de beginperiode — echter een heel andere reden: het eerstgenoemde doel betreft ‘het verhogen van de flexibiliteit van de ambtelijke top’. 

    Waartoe dergelijke flexibiliteit binnen de ambtelijke top kan leiden, is al langer bekend: de Rijksoverheid biedt opvallend vaak een zachte landing voor brokkenpiloten uit de eigen gelederen. Met andere woorden: de overheid mag volgens premier Rutte dan ‘geen geluksmachine’ zijn, voor opzichtig falende topambtenaren blijkt dat in de praktijk wel degelijk het geval.

    Aan wie biedt ABDTOPConsult plek?

    Toen hij in 2010 aantrad als eerste directeur van ABDTOPConsult, had voormalig secretaris-generaal van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Koos van der Steenhoven een belangrijke hand in de samenstelling van de dienst. Hij wilde niet alleen maar krasse knarren in zijn clubje hebben, zo vertelt hij in een publicatie ter gelegenheid van het 15-jarige bestaan van de Algemene Bestuursdienst: ‘Ik heb bewust gekozen voor wat jongere mensen (…) die nog een flinke loopbaan voor de boeg hebben. Door die tijdelijke opdrachten ontwikkelen ze zich nog verder. Later kunnen ze alsnog opnieuw secretaris-generaal of directeur-generaal worden.’

    Medewerkers van ABDTOPConsult maken niet altijd de indruk geselecteerd te zijn vanwege hun kwaliteiten

    Kijken we echter naar de huidige samenstelling van de dienst, dan blijkt dat de wens van Van der Steenhoven in de praktijk anders is uitgepakt. De huidige consultants van ABDTOPConsult zijn gemiddeld na hun 60e toegetreden tot de adviesdienst; hun huidige gemiddelde leeftijd is 63. En topambtenaren kunnen zelfs tot een halfjaar voor hun pensionering nog bij ABDTOPConsult aan de slag. Zo werd oud-consultant Jan Willem Holtslag, eerder de hoogste ambtenaar op het ministerie van Binnenlandse Zaken, vóór zijn pensionering voor een periode van zes maanden één dag in de week aangesteld bij ABDTOPConsult.

    Holtslag is op dat moment al voor twee dagen per week vanuit de Algemene Bestuursdienst gedetacheerd als voorzitter van het College van Toezicht Auteursrechten (CvTA) — een positie die hij ook na zijn pensionering als ambtenaar nog altijd bekleedt. Dit college houdt onder andere toezicht op de al jaren door pijnlijke affaires geplaagde auteursrechtenorganisatie BUMA/Stemra. Deze maand stelde het Financieele Dagblad dat deze organisatie ‘het spoor bijster’ is.

    Ook andere oudgedienden die bij ABDTOPConsult werken, wekken niet altijd de indruk dat ze geselecteerd zijn vanwege hun uitzonderlijke kwaliteiten. Bij de meest disfunctionele diensten van de overheid laten zij prominent hun vingerafdrukken achter.

    Laatste dagen bij de Belastingdienst

    Op 28 oktober 2015 neemt Peter Veld, de directeur-generaal van de Belastingdienst, afscheid van zijn collega’s. Na bijna zeven moeizame jaren is het welletjes geweest voor de dan 63-jarige Veld. Hij wordt flink in het zonnetje gezet: Manon Leijten, de secretaris-generaal van het ministerie van Financiën, en Hans Blokpoel, dan nog de tweede man van de Belastingdienst, spreken hem toe.

    Veld gaat ergens anders aan de slag: hij wordt consultant bij ABDTOPConsult

    Op dat moment is de fiscus al geruime tijd een zorgenkindje binnen de overheid. De dienst kampt met tal van problemen: door ICT-chaos en grootschalige fraude met toeslagen zijn er honderden miljoenen verdwenen. Een jaar vóór Velds vertrek stelt de Algemene Rekenkamer zelfs vast dat een eventueel nieuw kabinet vanwege de ICT-problemen een breed gewenste belastinghervorming wel op zijn buik kan schrijven.

    De sterk verouderde dienst moet moderniseren, daarover is men het eens. In mei 2015 heeft Veld daarom aangekondigd dat de komende jaren duizenden banen verdwijnen. Ook Veld zelf vertrekt: ‘Bij een dergelijke meerjarige inspanning hoort ook een directeur-generaal Belastingdienst als boegbeeld,’ zo stelt hij. En hij vindt zichzelf niet het juiste boegbeeld. Veld gaat ergens anders aan de slag: hij wordt consultant bij ABDTOPConsult.

    Maar, zo heeft Veld bij de aankondiging van zijn vertrek verzekerd, hij gaat niet van stel op sprong: hij blijft aan tot het najaar — tot eind oktober. ‘Ik heb dus nog volop gelegenheid om met medewerkers en leidinggevenden het gesprek aan te gaan over de toekomstplannen voor onze dienst,’ zo vertelt hij in juni 2015 in een interview. En dat gesprek is hard nodig, want de boodschap van het banenverlies zorgt voor nogal wat onrust binnen de Belastingdienst.

    Veld wijdt zijn laatste maanden aan het maken van een goede vertrekregeling voor zijn mensen. En goed voor zijn mensen is die regeling zeker: tien dagen nadat de directeur-generaal officieel de deur achter zich heeft dichtgetrokken, wordt er volgens vakbond CNV een ‘zeer verrassend en genereus cadeau’ aangeboden aan het personeel. Dankzij de nieuwe vertrekregeling kunnen zij zelfs enkele maanden voor hun pensioen nog 75.000 euro beuren. En tot grote verbazing kan iedereen binnen de fiscus van de regeling gebruikmaken.

    "De vertrekregeling leidt tot een ware exodus bij de Belastingdienst. Onvervangbare expertise loopt zomaar de deur uit, en de kosten lopen hoog op"

    Die kans laten veel ambtenaren niet liggen: de vertrekregeling leidt tot een ware exodus bij de Belastingdienst. Onvervangbare expertise loopt zomaar de deur uit, en de kosten lopen hoog op. Als de regeling vanwege de te grote belangstelling op 1 september 2016 uiteindelijk stop wordt gezet, bedragen de totale kosten een slordige 700 miljoen euro — 70 miljoen meer dan gepland.

    Puinhoop

    Verantwoordelijk staatssecretaris Wiebes weet een halfjaar eerder, in maart, al dat het uit de hand loopt. Maar hij informeert de Tweede Kamer pas in september. In Den Haag heerst er dan gelijk een crisissfeer. De staatssecretaris weet nog net het vege lijf te redden en schuift de schuld af op zijn ambtenaren: die zouden de vertrekregeling buiten hem om hebben bekokstoofd. Wiebes heeft zo weinig vertrouwen in de leiding van de fiscus dat hij de dienst onder curatele plaatst.

    Het is dan — ook voor de staatssecretaris — nog altijd onduidelijk hoe de vertrekregeling nu precies is ontstaan. De staatssecretaris vraagt bestuurlijke zwaargewichten Tjibbe Joustra en Hans Borstlap derhalve om een onderzoek uit te voeren naar de besluitvormingsprocessen binnen de Belastingdienst.

    Maar ook na maanden intensief onderzoek komen zij er niet helemaal achter wat er is gebeurd. Daarvoor zijn de puinhopen binnen de fiscus simpelweg te groot. Belangrijke besluiten blijken nooit te zijn vastgelegd. ‘De gang van zaken rond de vertrekregeling is geen incident, maar vormt een illustratie van een breder probleem,’ zo schrijven Joustra en Borstlap. En: ‘Er is binnen de Belastingdienst een informele wijze van communiceren en besluitvorming ingeslopen, die zich niet verdraagt met een professionele ambtelijke organisatie.’

    Peter Veld: ‘Als men echt fiscale sturing nodig had, dan had men mij niet moeten nemen’

    Ook blijkt er in de top van de Belastingdienst ‘te weinig kennis van de fiscaliteit’ te zijn geweest. Een pijnlijke conclusie, maar wel één die Peter Veld weinig zal verrassen: in 2011 zegt hij in een interview met belastingvakbond NCF dat zijn benoeming vooral te danken is aan zijn ervaring op het gebied van organisatie en bedrijfsvoering. En: ‘Als men echt fiscale sturing nodig had, dan had men mij niet moeten nemen natuurlijk.’

    De nieuwe baas van de Belastingdienst, Hans Leijtens, laat in zijn antwoorden aan de onderzoekers doorschemeren dat hij zichzelf als slachtoffer ziet van de communicatiesfeer die zijn voorganger heeft achtergelaten. Leijtens geeft aan dat ‘er geen overdrachtsdossier of systematische informatieoverdracht was’; een gezamenlijk inwerkperiode ontbrak eveneens.

    Bij het ministerie van Financiën is op dat moment evenwel al veel langer bekend dat de informatievoorziening voor het aansturen en controleren van de Belastingdienst een grote puinhoop is. Het ministerie van Financiën vroeg immers medio 2014 al aan ABDTOPConsultant André de Jong om onderzoek te doen. Aanleiding was destijds de behoefte om ‘scherper te definiëren welke informatie de Belastingdienst kan leveren en met welke frequentie, zodat betrokken partijen (waaronder de staatssecretaris, PvdL.) beter invulling kunnen geven aan hun verantwoordelijkheden.’

    Met andere woorden: het ministerie tast volledig in het duister. De Jong wordt onder andere gevraagd om te bezien ‘welke informatie er al bij de Belastingdienst beschikbaar is en ook gewenst is voor het voldoen aan de informatiebehoefte voor de eerder gedefinieerde doelgroepen’. Ook vraagt het ministerie hem te onderzoeken ‘welke managementinformatie voor de eigen sturing nodig is.’ De Jong wordt daarnaast gevraagd om eens te kijken hoe andere rijksdiensten de interne communicatie hebben ingericht en hoe dat binnen de Belastingdienst zou moeten gebeuren.

    Peter Veld blijft tijdens de hele affaire vreemd genoeg buiten schot

    In mei 2015, vijf maanden later dan de gestelde deadline en in dezelfde maand als waarin zijn toekomstig collega Peter Veld zijn vertrek aankondigt, komt de door De Jong geleide commissie uiteindelijk met haar bevindingen naar buiten. De conclusie: de informatie waarop de top zijn besluiten baseert, schiet tekort. Het rapport stelt dit echter in veel minder alarmerende bewoordingen dan Joustra en Borstlap dat anderhalf jaar later zullen doen. De rapporten van De Jong komen dan ook niet onder de aandacht bij de pers of de Tweede Kamer. 

    Ongestoord advies

    Wel gaat De Jong zelf eind 2016 op interim-basis enkele maanden aan de slag als hoofddirecteur Control en Bedrijfsvoering bij de Belastingdienst. De Belastingdienst verkeert in die periode in het oog van de storm: Wiebes valt Leijtens in een kamerdebat openlijk af. Die laatste stapt begin dit jaar onder grote druk op. 

    Iemand die tijdens de hele affaire vreemd genoeg buiten schot blijft, is Peter Veld. De tijdbom die in de laatste maanden van zijn dienstbetrekking is ontstaan, komt pas in de handen van zijn opvolger tot ontploffing.

    Veld zelf kan ondertussen in alle luwte adviesrapporten schrijven bij ABDTOPConsult. En zo mag uitgerekend de ex-topman van de Belastingdienst waar door een mislukt ICT-project honderden miljoenen verloren gingen en zelfs de belastinginning in gevaar kwam, het kabinet adviseren over… ‘het beleid, de besturing en de inbedding van de digitale overheid in de volgende kabinetsperiode’. Voor zijn werk als consultant ontving Veld vorig jaar 180.569 euro, een hoger salaris dan toen hij als hoogste baas van de Belastingdienst meer dan 30 duizend mensen aanstuurde.


    Eric Wiebes

    "We werkten met processen uit de jaren zestig"

    Intussen is de chaos bij de Belastingdienst nog altijd niet opgelost. Bij Wiebes zit de frustratie nog altijd diep, met name over de ICT. Deze week foeterde de afzwaaiende staatssecretaris dat de bonuskaart van Albert Heijn geavanceerder was dan de ICT van de Belastingdienst toen hij in 2014 aantrad. ‘We werkten met processen uit de jaren zestig.’

    De NVWA: ook geplaagd door problemen

    Intussen heeft het ministerie van Financiën de boel bij de fiscus overgenomen. Een speciale extra secretaris-generaal bij Financiën moet aan het begin van 2017 orde op zaken stellen. Zijn naam is Harry Paul en hij is een oud-medewerker van — u raadt het al — ABDTOPConsult. Voor zijn nieuwe positie geeft Paul de hoogste post bij een andere door problemen geplaagde instelling op: de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

    Pauls vertrek bij de NVWA wordt in november 2016 aangekondigd. Precies in die periode komen meerdere tips binnen over het gebruik van een giftig middeltje waarmee sommige Nederlandse pluimveehouders vlooien, teken en mijten menen te moeten bestrijden: fipronil. Met de tips gebeurt echter niets.

    Paul wordt bij de NVWA tijdelijk opgevolgd door Rob Kerstens, tevens in dienst bij ABDTOPConsult. De NVWA is voor Kerstens zijn eerste klus als consultant: de topambtenaar heeft de laatste twintig jaar alleen binnen het ministerie van Onderwijs carrière gemaakt. Desondanks wordt hij gezien als de meest geschikte baas voor de dienst die verantwoordelijk is voor de Nederlandse voedselveiligheid. De ene ABDTOPConsultant vult zo het gat dat de ander achterlaat. Overigens werkt Kerstens parttime, dus de NVWA heeft een half jaar lang slechts voor drie dagen in de week een topman.

    Het vertrek van Veld naar ABDTOPConsult en de chaos die hij achterlaat, brengt een carrousel binnen de top van de ambtenarij op gang

    Pas na zes maanden, in juli, treedt de nieuwe en huidige inspecteur-generaal Rob van Lint officieel in dienst. Als die nog in zijn eerste weken zit, barst de fipronil-bom. En zo krijgt Van Lint meteen één van de grootste crises in de geschiedenis van de NVWA voor zijn kiezen. Het vertrek van Veld naar ABDTOPConsult en de chaos die hij achterlaat, brengt zo een hele carrousel binnen de top van de ambtenarij op gang.

    Het geschuif met posities nam al vaker bijzondere vormen aan: zo maakt secretaris-generaal van Binnenlandse Zaken Roos van Erp-Bruinsma in 2011 de overstap naar ABDTOPConsult. Haar nieuwe baas bij de dienst, directeur Koos van der Steenhoven, neemt vervolgens haar oude functie voor zeven maanden waar. Van Erp-Bruinsma begint ook met een klus voor haar oude ministerie. Van der Steenhoven is daardoor niet alleen haar nieuwe baas en collega-consultant, maar als interim-manager ook haar eerste opdrachtgever.

    De nieuwe aanwinst van ABDTOPConsult deelt haar eerste dag tevens met een oude bekende: haar directe voorganger bij het ministerie van Binnenlandse Zaken, Jan Willem Holtslag, begint op exact dezelfde dag aan zijn periode bij ABDTOPConsult.

    Integriteitsregels 

    De rapporten van ABDTOPConsult betreffen veelal politiek gevoelige onderwerpen. Dat vergt een geschikte taal, maar het rapport over de zwalkende Belastingdienst dat door de ABDTOPConsultants werd geschreven, bevatte ondanks de kritieke situatie weinig confronterende zinnen.

    Andere rapporten klinken weer anders — soms zelfs met verstrekkende gevolgen. In 2014 kost een kritisch rapport van Van der Steenhoven — op dat moment weer directeur-af en ‘gewoon’ ABDTOPConsultant — de kop aan George Möller, tot dan voorzitter van de Raad van Toezicht van de Autoriteit Financiële Markten (AFM).

    Bij die RvT is sprake van ‘slordig omgaan met de toepassing van de regels,’ zo schrijft Van der Steenhoven. Nevenfuncties worden ‘niet of te laat (...) gemeld’ en ‘ten aanzien van de integriteit ontbreekt een gedragscode voor de Raad van Toezicht’. Bovendien is er ’onvoldoende afstand gehouden van de instellingen die onder toezicht staan, en ook eventuele adviesfuncties zouden daar niet moeten worden vervuld.’ Na het verschijnen van het rapport mag Möller van minister Dijsselbloem zijn biezen pakken.

    De vraag is echter hoe goed rapportschrijver Van der Steenhoven de regels heeft kunnen interpreteren. Een jaar nadat hij de RvT van de AFM de maat heeft genomen, komt de consultant als voorzitter van de Raad van Toezicht van het Rotterdamse museum Het Nieuwe Instituut zélf onder vuur te liggen.

    Net als bij de AFM zijn er bij het museum integriteitsproblemen. Er is zelfs sprake van belangenverstrengeling: de RvT keurde goed dat directeur Guus Beumer zijn partner inhuurde voor een opdracht van 35.000 euro. Ook mocht een lid van de RvT zelf betaalde diensten leveren aan het eigen museum.

    Dat teamleden niet ‘in de lijn’ zitten, volstaat voor ABDTOPConsult om zich onafhankelijk te noemen

    De Raad van Toezicht geeft opdracht voor een onderzoek naar het eigen handelen; de uitvoerder, Kenniscentrum Stichting Cultuur+Ondernemen, oordeelt vervolgens dat de opdrachten en besluitvorming daarover niet in overeenstemming zijn met de integriteitsregels. Bovendien leeft binnen de RvT de onjuiste opvatting dat ‘het voor de hand ligt dat raad-van-toezichtleden betaalde opdrachten voor Het Nieuwe Instituut uitvoeren.’ De Raad van Toezicht kondigt in een verklaring aan gefaseerd te zullen opstappen; voorzitter Van der Steenhoven is de eerste die vertrekt.

    ‘Dichtbij en onafhankelijk’

    Hoewel er op het beoordelingsvermogen van de consultant en ex-baas van ABDTOPConsult dus het een en ander valt aan te merken, maakt het rapport over de AFM duidelijk dat de adviezen van de dienst flinke gevolgen kunnen hebben. Ministers nemen regelmatig de conclusies en aanbevelingen uit de rapporten van ABDTOPConsult over: of het nu gaat om ICT-fraude bij Defensie, of om de begroting van het koningshuis. Het is dus van groot belang dat de consultants onafhankelijk opereren en geen conclusies op bestelling aanleveren.

    Ook ABDTOPConsult hecht veel waarde aan onafhankelijkheid; de slogan ‘Dichtbij en onafhankelijk’ prijkt niet voor niets prominent op elk advies. Op de website legt de dienst uit waarop het zijn onafhankelijkheid baseert: ‘De teamleden zitten niet in de lijn en hebben daardoor afstand tot het dagelijkse werk van de opdrachtgever. Die afstand geeft ruimte voor andere perspectieven en een onafhankelijke, kritische blik op situaties. Een blik die soms als spiegel dient, soms tot een scherpe conclusie leidt.’

    Oftewel: dat teamleden niet ‘in de lijn’ zitten en ‘afstand’ hebben tot het dagelijkse werk van de opdrachtgever, volstaat voor ABDTOPConsult om zichzelf onafhankelijk te noemen.

    Bij het aanstellen van nieuwe teamleden werkt die ‘onafhankelijkheid’ als volgt: de consultants worden benoemd door de ministerraad en zijn lid van de ambtelijke Topmanagementgroep. Leden van deze groep zijn ‘verantwoordelijk voor het functioneren van de ministeries bij de uitvoering van het regeringsbeleid’. In de taakomschrijving van de eerste lichting consultants wordt bovendien gesteld dat zij ‘ondersteuning (bieden) bij de opgaven waarvoor het kabinet staat’. 

    "De zelfstandige positie blijkt geen belemmering voor de hoogste baas"

    Maar opdrachtgevers kunnen ook voormalige of toekomstige collega’s zijn. Zo is secretaris-generaal van Volksgezondheid Geert van Maanen in 2012 opdrachtgever van een adviesrapport dat wordt uitgevoerd door Van der Steenhoven. Enkele maanden na publicatie wordt Van Maanen de nieuwe directeur van ABDTOPConsult, terwijl Van der Steenhoven aanblijft als consultant.

    Als FTM vraagt of de onafhankelijkheid op enige manier gewaarborgd is, stelt ABDTOPConsult bij monde van het ministerie het volgende: ‘Binnen het ministerie van Binnenlandse Zaken, waar ABDTOPConsult onder valt, is afgesproken dat de groep onafhankelijk is qua werkwijze en oordeelsvorming.’ Hoe die afspraak wordt ingevuld, wordt niet verder uitgelegd.

    Daarnaast wordt de onafhankelijkheid bewaakt door ‘de zelfstandige positie binnen Bureau Algemene Bestuursdienst’. Die positie blijkt echter geen belemmering voor de hoogste baas van dat bureau, Jan Willem Weck, om in 2011 zelf de overstap te maken naar ABDTOPConsult. 

    Door elkaar lopende interim-klussen en advieswerk stellen de onafhankelijkheid verder op de proef. Zo wordt Harry Paul tijdens zijn eerste periode bij ABDTOPConsultant in 2011 tijdelijk de baas van het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA). Dit op voordracht van de Raad van Toezicht van het COA. Hij volgt topvrouw Nurten Albayrak op, nadat zij op staande voet is ontslagen vanwege fraude.

    In de periode waarin Paul de scepter zwaait, doet collega-ABDTOPConsultant Johan de Leeuw een onderzoek dat verstrekkende gevolgen kan hebben voor het COA. Hij doet dat namens een andere opdrachtgever: het ministerie van Binnenlandse Zaken. Volgens De Leeuw zijn er nauwelijks argumenten meer om het COA zelfstandig te houden; de staatssecretaris kondigt daarop aan dat het COA op termijn onder de directe verantwoordelijkheid van de minister zal vallen. Zo hebben twee ABDTOPConsultants — die elkaar al kenden uit de top van het voormalige ministerie van Landbouw — in korte tijd ongekend veel invloed op het orgaan.

    Kunnen de ABDTOPConsultants wel voldoende afstand nemen van oude werkgevers?

    In dergelijke situaties bestaat wel het risico dat de consultants ongewenste invloed op elkaars opdracht kunnen hebben. ABDTOPConsult geeft tegenover FTM aan hiervoor beleid te hebben: ‘In dergelijke gevallen wordt in het team en met de opdrachtgever(s) een werkwijze afgesproken die onwenselijke beïnvloeding voorkomt. Bijvoorbeeld door de betreffende opdracht niet te bespreken in de reguliere teamoverleggen.’

    De vraag is of dat toereikend is. Alle consultants van ABDTOPConsult zijn loyale ambtenaren die tientallen jaren topposities bekleedden op verschillende ministeries. Minister na minister vertrouwden op hun werk. Kunnen zij van het ene op het andere moment voldoende afstand nemen van oude werkgevers en hun belangen? 

    Gasgebouw

    De positie van ABDTOPConsult wordt nog relevanter bij de ‘(politiek) gevoelige zaken’, waarvoor de dienst zich zo geschikt acht. Één zo’n precair geval: de gaswinning in Groningen.

    In 2014 zijn de spanningen in de provincie flink opgelopen. De onvrede over de afhandeling van aardbevingsschade en het terugdringen van de gaswinning is groot. Na verscheidene aardbevingen zwelt de kritiek aan over het zogenoemde gasgebouw: de constructie waarin de overheid, Shell en ExxonMobil samenwerken voor de winning en verkoop van aardgas. De staat en de oliebedrijven zouden alleen oog hebben voor de maximale winning en daarbij blind zijn voor de veiligheidsrisico’s, zo luidt de aanklacht.

    Niet één kamerlid of journalist stelt een vraag over het advies van ABDTOPConsult

    Minister van Economische Zaken Henk Kamp geeft daarop ABDTOPConsult opdracht tot een onderzoek naar de governance binnen het gasgebouw. In oktober 2014 stuurt Kamp het rapport naar de Kamer: de drie ABDTOPConsultants komen tot de conclusie dat het gasgebouw ‘goed functioneert’ en ‘het behouden van het Gasgebouw derhalve zinvol [lijkt]’. 

    Wel komen de onderzoekers daarbij met een aanbeveling: ‘Een explicitering en herijking van de publieke belangen die met het Gasgebouw worden geborgd, is echter wenselijk.’ Met andere woorden: iets meer aandacht voor de bewoners in het gaswinningsgebied graag. Het is vooral staatsbedrijf EBN dat hierop wordt aangesproken: het bedrijf wordt geadviseerd de ‘publieke overwegingen een prominentere rol te laten spelen.’ Dat kan als het ministerie strakker de leiding neemt over EBN, zo luidt het advies.

    Maar het adviesrapport wordt verder niet opgepikt. Niet één kamerlid of journalist stelt minister Kamp een vraag over het advies. Hoe kan het ministerie de publieke belangen bijvoorbeeld beter waarborgen?

    De afwezige aandacht betekent allerminst dat het rapport in de onderste la verdwijnt: voor Kamp vormt het een belangrijk uitgangspunt in zijn visie op het gasgebouw. De minister neemt de adviezen over en geeft zijn ministerie de opdracht de aanbevelingen verder uit te werken, zo laat hij in een Kamerbrief weten. Een gevolg is dat voormalig-ABDTOPConsultant en oud-plaatsvervangend secretaris-generaal van Economische Zaken Jan Willem Weck enkele maanden later wordt benoemd tot lid van de Raad van Commissarissen van EBN. Topman Jan-Dirk Bokhoven van EBN stapt niet veel later op, omdat hij zich niet kan vinden in de nieuwe koers.

    "De besluitvorming over de gaswinning is ‘in handen van minder dan tien personen’"

    Enkele maanden later komt er nog een advies uit over het gasgebouw, ditmaal van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV). Dit krijgt wél volop aandacht in de media. In een vernietigend rapport oordeelt de OVV dat het gasgebouw ‘fundamenteel moet worden aangepast’.

    ‘Uit het onderzoek blijkt dat veiligheid in relatie tot aardbevingen niet van invloed is geweest op de besluitvorming over gaswinning,’ concludeert de OVV. Het negeren van de veiligheid is vooral te wijten aan de governance binnen het gasgebouw; de besluitvorming over de gaswinning is volgens de OVV ‘in handen van minder dan tien personen’ en de betrokken partijen ‘vormden samen een gesloten bolwerk’. Net als bij de Belastingdienst is het Tjibbe Joustra die hier als voorzitter van de OVV de steen in de vijver gooit.

    Ook is de OVV een stuk kritischer op de rol van het ministerie van Economische Zaken (EZ) bij het negeren van de veiligheid. Het ministerie is immers als enige partij in het gasgebouw verantwoordelijk voor het behartigen van alle publieke belangen en dus de veiligheid. Maar, zo zegt de OVV: ‘Het ministerie van EZ was echter dermate onderdeel van het gesloten bolwerk waar het belang van winning prevaleerde, dat het veiligheidsbelang in de praktijk een ondergeschikte rol speelde.’ 

    De OVV kijkt daarbij niet alleen de minister aan, maar noemt ook expliciet een ambtenaar: de directeur-generaal Energie, Telecom & Mededinging — een positie die dan al enige jaren wordt bekleed door Mark Dierikx. Het ministerie kan volgens de OVV via deze topambtenaar invloed uitoefenen op de aardgaswinning, omdat hij als regeringswaarnemer binnen het gasgebouw deel uitmaakt van het selecte en gesloten gezelschap.

    Hoe konden twee onderzoeken tot zulke verschillende conclusies komen?

    Toch gebeurt er vanuit het ministerie weinig. Onder meer omdat, volgens de OVV, de samenwerking ‘was gericht op consensus met wederzijds begrip voor elkaars belangen’. De mening over het gasgebouw van de betrokken partijen mag dan ook geen verbazing wekken: zij ‘zijn tevreden over het functioneren van het gasgebouw en zien geen aanleiding voor herstructurering’. 

    Dierikx verlaat uiteindelijk ruim een jaar na de publicatie van het rapport het ministerie van Economische Zaken. Hij wordt consultant bij… ABDTOPConsult.

    Waar het onderzoek van ABDTOPConsult het ministerie van Economische Zaken uit de wind houdt, komt de OVV met een ongenadig hard en politiek verstrekkend oordeel. Hetzelfde gebeurt later ook bij de Belastingdienst. Hoe konden twee onderzoeken in korte tijd tot zulke verschillende conclusies komen?

    Een wet de nek omdraaien

    Begin dit jaar doen GroenLinks-Kamerleden Linda Voortman en Steven van Weyenberg (D66) een voorstel voor de Wet Open Overheid (WOO). Dit initiatiefwetsvoorstel moet de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) vervangen en de overheid nog een stuk transparanter maken.

    Het kabinet ziet de wet absoluut niet zitten: vooral de mogelijke kosten en het extra papierwerk worden gevreesd. Toch stemt een meerderheid van de Tweede Kamer in met de wet. Het ministerie van Binnenlandse Zaken geeft Van der Steenhoven en collega-ABDTOPConsultant Rob Kuipers vervolgens de opdracht om een impactanalyse van de wet te maken. Met dat rapport kan de Eerste Kamer zich nog een keer buigen over de kosten en extra bureaucratie.

    Neemt Kuipers hier alvast een voorschot op de conclusie van het rapport?

    De consultants hebben allebei een verleden bij Binnenlandse Zaken: Van der Steenhoven was er tijdelijk de hoogste baas en Kuipers was er jarenlang directeur-generaal. In hun rapport komen ze met een stevige conclusie: de wet is onuitvoerbaar en duur. Alleen al bij de rijksoverheid zou de wet 1 miljard euro per jaar kosten.

    De Open State Foundation, een ngo die zich inzet voor een transparantere overheid, heeft ernstige twijfels over de berekeningen van het rapport en probeert via een Wob-verzoek meer inzicht te krijgen in de totstandkoming van de cijfers. In het daarop openbaar gemaakte mailverkeer tussen de onderzoekers valt één bericht op: in een mail vraagt consultant Kuipers aan een ambtenaar van een provincie om cijfers die nodig zijn om de extra werklast van de WOO te bepalen. Hij schrijft: ‘En bedenk dat we bezig zijn met een exercitie die mede tot doel heeft om te voorkomen dat er een wet komt die als zodanig een onbehapbare werklast met zich zou brengen.’

    Neemt Kuipers hier een voorschot op de conclusie van het rapport? Over het voorkomen van een bepaalde wetgeving wordt in de opdrachtomschrijving met geen woord gerept. Onder andere hoogleraar staatsrecht Wim Voermans en NRC-columnist Tom-Jan Meeus trekken de conclusie dat er een bewuste strategie was om de wet de nek om te draaien.

    Volgens het ministerie betreft de zin een verleidingsactie van consultant Kuipers: de ontvanger zou geen informatie willen geven omdat deze tot extra werklast zou leiden. ‘De onderzoeker beoogt dan de provinciemedewerker toch te verleiden mee te blijven doen, met een analogie naar het bekende gezegde 'don’t be penny wise but pound foolish': door te zeggen dat het onderzoek mede is ingesteld om een onbehapbare werklast in de toekomst te voorkomen.’

    "Bestuurlijk gestuntel is vooral aanleiding voor een stoelendans waar geen zetel uit verdwijnt"

    Door wél data aan te leveren kan de medewerker dus een ongewenste wet voorkomen, zo luidt de boodschap. Kuipers wil voor zijn rapport de cijfers graag hebben, maar hij hecht klaarblijkelijk weinig waarde aan de nauwkeurigheid ervan. In de zinnen ervoor schrijft hij: ‘Als het niet mogelijk is meer dan een globaal beeld te geven, volsta dan met een globaal beeld. Als je de aantallen niet precies weet, maak dan een grove inschatting. Als je moet volstaan met een paar kengetallen, geen probleem.’

    En zo maakt ABDTOPConsult keer op keer de eigen belofte waar. Het is inderdaad de ideale dienst voor ‘(politiek) gevoelige zaken’, maar dan wél alleen voor de ministeries zelf. De veteranen binnen de top van de ambtenarij kunnen in alle luwte adviesrapporten schrijven; die leveren vervolgens geen problemen op voor de minister, maar voorkomen ze juist. Als interim-bestuurder vullen ze ook nog eens moeiteloos de gaten die hun collega’s achterlaten.

    Dat die gaten ontstaan na bestuurlijk gestuntel, leidt maar zelden tot repercussies. De verantwoordelijke ambtenaren worden nauwelijks afgerekend op grote fouten binnen hun organisatie: het opstappen van een topambtenaar is vooral aanleiding voor een stoelendans waar geen zetel uit verdwijnt. Sterker nog, met ABDTOPConsult zijn er juist een paar extra bijgezet.

    Over de auteur

    Pieter van der Lugt

    Gevolgd door 195 leden

    Pieter van der Lugt (1990) studeerde politicologie aan de Radboud Universiteit. Tijdens zijn studie zette hij zijn eerste sta...

    Lees meer

    Volg deze auteur

    Dit artikel krijg je cadeau van Follow the Money.

    Diepgravende onderzoeksjournalistiek kost tijd en geld. Steun ons en

    word lid
    Verbeteringen of aanvullingen?   Tip de auteur Annuleren