Sonja is sinds vorig jaar volledig arbeidsongeschikt. Daarom ontvangt ze een Wia-uitkering van ruim duizend euro netto. Haar man werkt bij een hotel en verdient ongeveer 1800 euro netto, samen een krappe drieduizend euro.  

Ze wonen in Amsterdam in een huurwoning, met hun 11-jarige zoon. Naast de gebruikelijke vaste kosten moeten de ouders schulden aflossen – aan de bank en aan de gemeente vanwege onterecht ontvangen bijstandsuitkering. Na aftrek van alle kosten houdt het gezin circa 500 euro over voor levensonderhoud, vertelt Meredith Deekman, sociaal raadsvrouw van het Buurtteam Amsterdam-West. Zij begeleidt het gezin om een oplossing te vinden voor een nijpend probleem.           

Vorig jaar viel er een blauwe envelop op de mat met een ontwrichtende boodschap: de Belastingdienst eist ruim vierduizend euro inkomstenbelasting van Sonja. Deekman vroeg de dienst om een betalingsregeling voor gespreid aflossen. Ze stuurde informatie over de inkomenssituatie mee, inclusief de aflossingsverplichtingen.   

Het antwoord begin dit jaar luidde: betaal maar terug in twaalf termijnen van 350 euro. Dat zou betekenen dat Sonja en haar echtgenoot 150 euro per maand overhouden voor de boodschappen. Daarmee komt het gezin ruim onder het bestaansminimum. 

Deekman legde dit uit aan een medewerker van de Belastingdienst en stelde voor om 50 euro per maand af te lossen. De medewerker wees dat af, want: ‘We zijn afhankelijk van het systeem. Dit bedrag komt eruit.’ 

‘Niet transparant, niet toegankelijk’ 

Sonja is geen uitzondering, maar – zoals de medewerker van de fiscus al zei – een uitkomst van ‘het systeem’. Dat hield ook na de toeslagenaffaire stand. Vanwege het hardvochtig terugvorderen van kinderopvangtoeslag lag de dienst jarenlang onder een vergrootglas. Bewindspersonen beloofden de menselijke maat te hanteren bij het innen van schulden.

Juist daarmee is veel mis, constateerde de Algemene Rekenkamer vorige week in een buitengewoon kritisch rapport. 

Organisaties brengen niet goed in kaart wat de burger maandelijks kan afdragen, schrijft de Rekenkamer

Afbetalingsregelingen op maat – bedoeld voor wie de standaardregeling van maximaal twaalf betaaltermijnen te kort is – zijn niet transparant en niet goed toegankelijk. Bovendien wordt het bestaansminimum van aanvragers onvoldoende beschermd. Dat geldt volgens de Rekenkamer niet alleen voor de Belastingdienst, maar ook voor het CAK en het Centraal Justitieel Incassobureau.

De Rekenkamer schrijft: ‘De onderzochte organisaties brengen [...] niet goed in kaart wat de burger in de praktijk maandelijks kan afdragen. Hierdoor lopen burgers gevaar maandelijks een te hoog bedrag te moeten aflossen voor de betalingsregeling. De organisaties hebben namelijk geen heldere afspraken en procedures over het bestaansminimum.’  

‘De attitude is: wij zijn preferente schuldeiser’

Bij de Belastingdienst speelt nog iets ernstigers, schrijft de Rekenkamer: ‘Of de afspraken staan de bescherming van het bestaansminimum zelfs in de weg: zo gebruikt de Belastingdienst zijn preferente schuldeiserspositie als rechtvaardiging om andere schulden van een burger te negeren. Waardoor het risico bestaat dat de bescherming van het bestaansminimum bij iemand met meerdere schulden een papieren werkelijkheid is.’ 

Een snoeiharde conclusie.

Als ‘preferente schuldeiser’ kan de Belastingdienst een openstaand bedrag met voorrang verhalen ten opzichte van andere schuldeisers, zoals een verhuurder. Bij dwanginvordering, bijvoorbeeld met een beslag op inkomen, krijgt de Belastingdienst eerst haar deel. Pas daarna komen andere schuldeisers met een gewone, niet-preferente vordering aan de beurt, met de kans dat er niets meer te halen valt.     

Deze voorrangspositie geldt voor belastingschulden en gebruikt de Belastingdienst dus als ‘rechtvaardiging’ om andere schulden te negeren. Als mensen aankloppen voor een betalingsregeling op maat hebben ze in de regel andere schulden, en dus aflossingsverplichtingen. Daarvan is de dienst vaak op de hoogte, omdat schuldenaren bij aanvraag van de regeling op verzoek van de Belastingdienst informatie aanleveren.

Screenshot van het formulier van de Belastingdienst voor aanvragen van een betalingsregeling. 

‘We zien in dossiers dat de Belastingdienst weet dat er andere schulden zijn,’ zegt een woordvoerder van de Rekenkamer over het onderzoek. ‘Maar daar doen ze niets mee. De attitude is: wij zijn preferente schuldeiser. Dit wordt bevestigd in gesprekken die wij voerden met zowel uitvoerende als leidinggevende medewerkers.’ 

Kortom, ook al voer je gedocumenteerd aan dat je betalingscapaciteit beperkt is, toch zegt de Belastingdienst tegen mensen als Sonja: jammer voor u, daarmee houden we geen rekening. Zo neemt de dienst bewust het risico dat schuldenaren honger moeten lijden of – na de sterk gestegen energieprijzen – de kachel moeten uitzetten.    

Incassobeleid met oog voor de menselijke maat

De noodzaak om zorgvuldig en maatschappelijk verantwoord te innen, is in 2016 vastgelegd in de Rijksincassovisie en het Actieplan Brede Schuldenaanpak. Een van de uitgangspunten daarbij is het respecteren van het bestaansminimum. 

Vorig jaar juli schreef minister voor armoedebeleid Carola Schouten (Christenunie) nog aan de Kamer: ‘De overheid zal terugvorderingen en betalingsachterstanden incasseren met oog voor de menselijke maat. Dat is een belangrijke les uit het verslag van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag.’ 

De boodschap van Schouten staat haaks op de bevindingen van de Rekenkamer die concludeerde: ‘Het Rijk slaagt er voor deze relatief kleine doelgroep [die een persoonlijke betalingsregeling nodig heeft, red.] niet in de doelen uit haar eigen Rijksincassovisie te realiseren.’

Opvallend genoeg is het beleid ook strijdig met de Invorderingsstrategie 2022 van de Belastingdienst zelf. Een van de uitgangspunten daarvan is immers het ‘waarborgen van het bestaansminimum’. Er staat: ‘Bij het leveren van maatwerk wordt zoveel mogelijk rekening gehouden met de totale schuldpositie, de individuele financiële omstandigheden en relevante elementen bij de totstandkoming van de schuld.’ Zoveel mogelijk. Vooralsnog is dat volstrekt onvoldoende, zegt de Rekenkamer. 

Wat zegt de wet? 

Het uitkleden van schuldenaren onder het minimum is gestold in regelgeving die botst met uitgangspunten van de Rijksincassovisie en de ambities van de Invorderingsstrategie.      

Zo is in Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 geregeld hoe de betalingscapaciteit bij uitstel van betaling wordt becijferd. Daaruit blijkt vereenvoudigd gezegd dat de Belastingdienst voor wat betreft de uitgaven alleen rekening houdt met woonlasten, zorgverzekering, alimentatie en belastingschulden. Het afbetalen van andere private schulden en schulden bij andere overheden tellen niet als uitgaven.    

‘Het borgen van het bestaansminimum is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van schuldeisers’        

Dat is precies de bedoeling, staat eveneens in art. 25.5.8 van de Leidraad Invordering: ‘In het algemeen blijven bij de berekening van de betalingscapaciteit de aflossingsverplichtingen aan derden buiten beschouwing als de schuld aan de Belastingdienst een hogere preferentie heeft.’ 

In reactie op de bevindingen van de Rekenkamer zei de staatssecretaris van Financiën Marnix van Rij (CDA) dat het ‘ontbreken van een integraal zicht op de totale schuldpositie van een persoon’ een belangrijke rol speelt bij het probleem. ‘Meer nog dan de preferente positie van de Belastingdienst.’ 

Reactie van Financiën

In reactie op vragen van Follow the Money zegt het ministerie van Financiën: ‘De verbeterpunten die de Algemene Rekenkamer benoemt, zullen (verder) worden opgepakt. De Belastingdienst deelt de mening van de Algemene Rekenkamer dat het bestaansminimum van burgers met schulden gewaarborgd dient te worden. Wel willen we u erop wijzen dat het borgen van het bestaansminimum een gezamenlijke verantwoordelijkheid is van schuldeisers, waaronder verschillende overheidsinstanties.’

Vervolgens herhaalt het departement dat het zicht op de schulden ontbreekt. ‘Het is daardoor niet altijd mogelijk om met andere schulden rekening te houden in het bestaansminimum. Samen met alle uitvoeringsorganisaties en SZW wordt volop ingezet op een verbetering van het zicht op de totale schuldpositie van de burger.’ 

‘Als de burger niet aangeeft welke andere schulden hij heeft, kan de Belastingdienst hier ook geen rekening mee houden’

Daarnaast gelden volgens Financiën beperkingen door wet- en regelgeving, bijvoorbeeld ten aanzien van privacy. ‘Schuldeisers zijn ten aanzien van schulden bij derden afhankelijk van wat de schuldenaar daarover bekendmaakt. Als de burger niet aangeeft welke andere schulden hij heeft, kan de Belastingdienst hier ook geen rekening mee houden in zijn preferente positie.’  

De reactie suggereert dat de wil bestaat om rekening te houden met andere uitgaven, maar dat het zicht daarop ontbreekt en de dienst op dit punt afhankelijk is van de burger. Maar dat miskent dat het negeren van andere schulden in regels gegoten beleid is en dat de Belastingdienst zich op haar preferente positie beroept, ook al heeft ze kennis van andere schulden die de betalingscapaciteit beperken.  

Regels moeten ‘dringend’ op de schop

Nadja Jungmann, lector Schulden en Incasso bij de Hogeschool Utrecht en bijzonder hoogleraar schuldenproblematiek aan de Universiteit van Amsterdam, is verbaasd over de reactie op het rapport. ‘Ik vind de reactie heel lauw. De staatssecretaris zegt niet: “We zorgen ervoor dat dit over maximaal een jaar niet meer gebeurt.” Het maakt inzichtelijk dat niet met man en macht wordt gewerkt om die uitvoering passend te maken voor mensen met schulden. Wat is dan de waarde van mooie ambities zoals verwoord in de Invorderingsstrategie?’ 

Volgens Jungmann moeten de regels voor de vaststelling en verdeling van de betalingscapaciteit onder schuldeisers dringend op de schop. ‘Anders blijven mensen in de problemen komen.’ Vertrouwen in de op het oog mildere Invorderingsstrategie heeft ze niet. ‘Het rapport van de Rekenkamer maakt pijnlijk duidelijk hoe ver die afstaat van de huidige praktijk.’  

Financiën ontkent niet dat de regelgeving in strijd is met de invorderingsstrategie en zegt desgevraagd met een ‘open blik’ naar de bestaande wet- en regelgeving te kijken. ‘Aanpassing hiervan is niet uitgesloten.’ 

De poot stijf bij de rechter

De huidige praktijk is terug te zien in gerechtelijke procedures. Zo speelde in 2021 een zaak bij de rechtbank Rotterdam, waarin een schuldenaar en maandelijkse aflossing van ruim 600 euro op de toeslagschuld te hoog vond. De rechter noemde het een ‘niet op te brengen bedrag’, dat getuigde van een ‘systeemwerkelijkheid die niet (meer) aansluit bij een redelijke uitvoering en de door eenieder gewenste menselijke maat’.

Voor Belastingdienst/Toeslagen was het reden om in hoger beroep te gaan bij de Raad van State, de hoogste rechter in het bestuursrecht. Daar voerde de dienst opnieuw aan dat het alleen rekening hoeft te houden met de uitgaven die  zijn opgesomd in de wet: ‘een bewuste keuze van de wetgever’. Daarin gaf de rechter de fiscus eind vorig jaar geen gelijk: er is ruimte om rekening te houden met andere schulden.  

Niet alleen de betalingscapaciteit is een issue bij betalingsregelingen, de weg erheen is volgens de Rekenkamer niet-transparant en weinig toegankelijk. 

Bij de aanvraag van een betalingsregeling maakt de Belastingdienst gebruik van een algoritme, schrijft de Rekenkamer. ‘Wanneer het algoritme inschat dat er te weinig geld is om de schuld in maximaal twaalf maanden af te betalen, wijst de Belastingdienst de aanvraag voor een standaardregeling af. De Belastingdienst kijkt daarna alleen of kwijtschelding mogelijk is. Als dit niet mogelijk is, wordt hen ook geen maatwerk aangeboden.’ Resultaat in een van de onderzochte dossiers was dat de Belastingdienst de gehele schuld in één keer opeiste.

De Rekenkamer ziet dat burgers die geen standaardregeling kunnen afsluiten en niet in aanmerking komen voor kwijtschelding, het risico lopen tussen wal en schip te vallen als ze niet gewezen worden op de mogelijkheid van maatwerk. Er is geen duidelijk loket. ‘Zij krijgen daarmee niet de kans om hun belastingschuld op een voor hen haalbare manier af te betalen.’ 

‘Ons is niet duidelijk waarom de Belastingdienst geen maatwerk aanbiedt bij de afwijzing van een standaardregeling’

Burgers moeten zelfs naar de rechter stappen om een persoonlijke betalingsregeling te krijgen: ‘Opmerkelijk is dat de Belastingdienst [...] als reactie daarop wel een maatwerkregeling met meer dan twaalf termijnen kan aanbieden. [...] Ons is niet duidelijk geworden waarom de Belastingdienst de optie voor maatwerk niet aanbiedt bij de afwijzing van een standaardregeling.’ 

Financiën reageert: ‘Betalingsregelingen maken deel uit van het onderzoek dat wordt gedaan in het kader van de invorderingsstrategie Belastingdienst. Ook dit aspect zal daarbij aan de orde komen. De Tweede Kamer wordt periodiek hierover geïnformeerd. Het is niet mogelijk om vooruit te lopen op de uitkomsten hiervan.’   

Sociaal raadsvrouw Deekman gaat in bezwaar tegen de afwijzing van een haalbare betalingsregeling voor Sonja. Het is nu wachten op een besluit. ‘Als het niet lukt een betalingsregeling naar wens te krijgen, zal ik het gezin door moeten verwijzen naar schuldhulpverlening.’