© ANP / Olaf Kraak
Belasting ontwijken via Nederland blijft ook met nieuwe wet een fluitje van een cent
Aanstaande maandag discussieert de Tweede Kamer over maatregelen om belastingontwijking via Nederland tegen te gaan. Maar hoe effectief zijn de nieuwe regels? Stichting Onderzoek Multinationale Ondernemingen (SOMO) analyseerde de wetgeving: ‘Nederland zal ook na invoering gebruikt worden als doorsluisland naar belastingparadijzen.’
Waar gaat dit over?
- Jaarlijks stroomt er voor 80 miljard euro aan royalty- en rentebetalingen door ons land. Via 15.000 brievenbusfirma’s komt dat geld ons land binnen, om het even zo snel weer te verlaten — zonder dat er belasting over wordt betaald.
- Het kabinet wil daar verandering in brengen: vanaf 2021 moet er een ‘bronbelasting’ komen op de royalty- en rentestromen. Daarmee wordt de Nederlandse wetgeving gelijk getrokken met andere Europese landen.
- Experts van SOMO en Tax Justice Nederland onderzochten het wetsvoorstel en komen tot de conclusie dat de maatregelen niet ver genoeg gaan: ze raken maar een klein deel van de in totaal 200 miljard euro die jaarlijks door ons land wordt gesluisd. Toch houdt het kabinet vast aan het bestaande wetsvoorstel.
Waarom moet ik dit lezen?
- Belastingontwijking is een maatschappelijk probleem. Landen zijn afhankelijk van belastingen voor hun inkomsten, maar internationaal opererende bedrijven zijn uiterst bedreven geworden in het tegen elkaar uitspelen van belastingdiensten. Belastingontwijking door bedrijven kost de staatskassen van EU-landen zo’n 160 tot 190 miljard euro per jaar.
Internationale belastingontwijking door bedrijven kost de staatskassen van EU-landen zo’n 160 tot 190 miljard euro per jaar. In tegenstelling tot fraude of ontduiking, is belastingontwijking echter volledig legaal. Dat zet de machtsverhoudingen tussen staten en bedrijven op scherp: landen zijn afhankelijk van belastingen voor hun inkomsten, maar internationaal opererende bedrijven zijn uiterst bedreven geworden in het tegen elkaar uitspelen van belastingdiensten.
Belastingontwijking loont vooral voor multinationals die over de juridische kennis en middelen beschikken een complex web van bedrijfsconstructies op te zetten. Daarmee zetten ze de landelijke verschillen in belastingregels naar hun hand. Het doel: bedrijfswinsten op kunstmatige wijze verplaatsen van landen die winst gemiddeld of zwaar belasten, naar landen waar de winstbelasting laag is.
Dat lijkt zijn vruchten af te werpen. Deze week publiceerde het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) een onderzoek naar de effectieve belastingdruk voor verschillende soorten ondernemingen. Daaruit blijkt dat bedrijven met meer dan 500 miljoen euro op hun balans in 2017 effectief beduidend minder vennootschapsbelasting betaalden dan tien jaar daarvoor. De belastingdruk nam verhoudingsgewijs met circa een derde af: een schril contrast met de lastendruk van huishoudens, die is juist is gestegen.
Voor het midden- en kleinbedrijf wegen de kosten van internationale belastingconstructies meestal niet op tegen de baten. Een gevolg daarvan is dat er een scheve verhouding ontstaat in de belastingdruk voor het mkb en grootbedrijf. Ook dat blijkt uit het onderzoek van het CBS: hoe groter het bedrijf, hoe lager de belastingdruk.
Aanstaande maandag, 28 oktober, wordt het Belastingplan 2020 bediscussieerd in de Tweede Kamer. Een belangrijk onderdeel van dat plan is een nieuwe wet om belastingontwijking via Nederland tegen te gaan.
Nederland doorsluisland
Klassieke belastingparadijzen als Bermuda of de Britse Maagdeneilanden zijn vanwege hun extreem lage winstbelasting populaire eindbestemmingen voor bedrijfswinsten van multinationals. Ons land speelt een andere rol in de internationale belastingontwijking: ‘Nederland is een doorsluisland’, zei het Centraal Planbureau (CPB) begin dit jaar.
15.000 Nederlandse brievenbusfirma’s hebben samen een waarde van 4.500 miljard euro op hun balans staan
Nederland vormt een belangrijke tussenschakel om royalty- en rentestromen onbelast door te sluizen naar landen buiten de EU. The Dutch Sandwich, wordt die beruchte ontwijkingsconstructie genoemd. De populariteit heeft ons land te danken aan een gebrek aan bronbelasting: belasting die landen over uitgaande geldstromen heffen. In Nederland worden geen bronbelastingen geheven over internationale royalty- en rentebetalingen.
Op zich is dat nog niet zo gek: de meeste Europese landen hebben met elkaar afgesproken geen bronbelasting te heffen over onderlinge royalty- en rentebetalingen. Wat Nederland echter bijzonder maakt, is dat ons land ook geen bronbelastingen heft op royalty- en rentestromen naar landen buiten de EU. De Nederlandse brievenbusfirma is daarom een enorm aantrekkelijke ‘achterdeur’ voor multinationals die geld vanuit de EU naar eindbestemmingen als Panama of de Kaaimaneilanden willen sluizen.
En daar houdt het niet op. Amerikaanse multinationals combineren The Dutch Sandwich vaak met een Double Irish: via Ierse en Nederlandse vennootschappen kunnen zij zo ook hun Amerikaanse winsten onbelast wegsluizen.
Voordat multinationals het geld laten landen op de tropische eindbestemming, maakt het dus een noodzakelijke ‘tussenlanding’ in Nederland. In 2018 liet het Ministerie van Financiën het wetenschappelijk instituut SEO opnieuw de financiële stromen in kaart brengen die via bijzondere financiële instellingen (bfi’s), in de volksmond brievenbusfirma’s genoemd, door ons land gaan. Uit dat onderzoek bleek dat zo’n 15.000 Nederlandse brievenbusfirma’s samen een waarde van 4.500 miljard euro op hun balans hebben staan — circa 6 keer het gehele Nederlandse bbp. Elk jaar stroomt er via die brievenbusfirma's zo’n 200 miljard euro aan dividend-, rente- en royaltybetalingen door ons land.
Kabinet pakt belastingparadijs Nederland aan
De internationale kritiek op Nederland als belastingparadijs neemt toe. Ons land prijkt samen met Luxemburg en Ierland in de bovenste regionen van de belastingparadijs-lijstjes van Tax Justice Now. Ook onderzoeksgroep Corpnet van de Universiteit van Amsterdam wijst al jaren naar de rol van Nederland in het internationale netwerk van belastingontwijking. In een artikel dat vorig jaar op The Conversation verscheen, vragen de onderzoekers zich af: ‘wie zijn er machtiger, staten of bedrijven?’
De manier waarop multinationals als Starbucks, IKEA en Apple de Europese verschillen in belastingregels (veelal straffeloos) kunnen uitbuiten, heeft ervoor gezorgd dat ook politici die vraag zijn gaan stellen. De Europese Unie uit steeds hardere kritiek op de Nederlandse belastingwet; het Europees parlement stemde begin 2019 zelfs in met een motie van europarlementariër Paul Tang (PvdA) om Nederland, samen met Ierland, Luxemburg, Malta en Cyprus, aan te merken als belastingparadijs.
Staatssecretaris van Financiën Menno Snel verwierp de aantijgingen en wees erop dat Nederland belangrijke maatregelen neemt om belastingontwijking via ons land tegen te gaan. Een belangrijk onderdeel daarvan: vanaf 2021 gaat Nederland een conditionele bronbelasting heffen op rente en royalty’s. Ongeveer 22 miljard euro aan rente- en royaltybetalingen zullen volgens het ministerie door deze conditionele bronbelasting geraakt worden. De maatregel moet ‘primair voorkomen dat het internationaal georiënteerde Nederlandse belastingstelsel wordt gebruikt voor doorstroomactiviteiten naar belastingparadijzen’, zei Snel bij de aankondiging in 2018.
Wat is een belastingparadijs?
De Stichting Onderzoek Multinationale Ondernemingen (SOMO) deed in samenwerking met Tax Justice Nederland onderzoek naar de effectiviteit van de maatregelen. De conclusie is ontnuchterend: volgens SOMO schiet het belastingplan tekort op de doelstelling van Snel om doorsluisconstructies uit te bannen. ‘Met de huidige vormgeving van de conditionele bronbelasting zal het Nederlandse belastingstelsel gebruikt blijven worden voor doorstroomactiviteiten’, schrijft SOMO-onderzoeker Maarten Hietland.
Van de 200 miljard euro die per jaar door Nederlandse brievenbusfirma’s stroomt, bestaat zo’n 80 miljard uit internationale royalty- en rentestomen waar geen belasting over wordt geheven. De overheid verwacht dat de conditionele bronbelasting zo’n 22 miljard daarvan zal raken. Dat betekent dat 58 miljard euro — iets minder dan driekwart van de geldstromen — niet door de maatregel wordt geraakt. Het kabinet denkt dat hiermee de grootste problemen zijn opgelost, maar SOMO betwijfelt dat. Het heeft volgens de onderzoekers vooral te maken met de nauwe definitie van het begrip belastingparadijs: de conditionele bronbelasting wordt alleen geheven voor betalingen naar zogeheten ‘niet-coöperatieve en laagbelastende jurisdicties’ en in misbruiksituaties.
Niet-coöperatieve jurisdicties zijn landen die op de zwarte lijst van de EU staan. Dat zijn er sinds de Marshalleilanden en de Verenigde Arabische Emiraten van de lijst zijn gehaald nog maar negen: Amerikaans Samoa, Belize, Fiji, Guam, Oman, Samoa, Trinidad en Tobago, Vanuatu en de Amerikaanse Maagdeneilanden. Bovendien staan er per definitie geen Europese landen op de lijst, waardoor de doorstroom naar Ierland, Luxemburg en Zwitserland ongestoord door kan gaan.
Naast de zwarte lijst hanteert Nederland voor de nieuwe wetgeving ook nog een lijst van zogeheten laagbelastende juridicties: staten waarbij de winstbelasting minder dan 9 procent is. Dat zijn Anguilla, de Bahama’s, Bahrein, Bermuda, de Britse Maagdeneilanden, Guernsey, Isle of Man, Jersey, de Kaaimaneilanden, Koeweit, Qatar, Saudi-Arabië, de Turks- en Caicoseilanden en de Verenigde Arabische Emiraten.
‘Bedrijven die belasting willen blijven ontwijken, hoeven slechts een ander belastingparadijs uit te zoeken’
Volgens de onderzoekers van SOMO schiet ook deze laatste lijst ernstig tekort. Veel landen kennen immers officieel een winstbelasting van meer dan 9 procent, maar hun speciale belastingregimes bieden allerlei mogelijkheden voor internationale bedrijven om van die standaard af te wijken. Daar maken internationaal opererende bedrijven gretig gebruik van, waardoor de geheven belasting op de rente- en royaltystromen eigenlijk veel lager dan 9 procent is.
Onderzoeker Maarten Hietland noemt Mauritius als een typisch voorbeeld van zo’n land dat officieel geen laagbelastende jurisdictie is, maar in de praktijk wel. Mauritius kent het zogenaamde Global Business License partial exemption regime, waarmee bedrijven een 80 procent reductie van het winstbelastingtarief kunnen krijgen. Hoewel het officiële tarief in Mauritius dus 15 procent is en daarmee boven de Nederlandse ondergrens van 9 procent uitkomt, geldt voor veel bedrijven dat het reële tarief eerder rond de 3 procent ligt.
Deurtje dicht, deurtje open
Naast de speciale belastingafspraken is er een tweede reden waarom veel rente- en royalty stromen nog steeds niet belast zullen worden na invoering van de wet. Dat komt omdat alleen naar het winstbelastingtarief wordt gekeken om te bepalen of een land een laagbelastende jurisdictie is. Dat is volgens Hietland niet voldoende: ‘Hong Kong, Panama, Maleisië, Nigeria, Uruguay, Costa Rica en Marokko hebben allemaal een winstbelasting van meer dan 9 procent, maar zij hanteren een zogenaamd ‘territoriaal belastingsysteem’. Dat betekent dat die landen alleen het nationale inkomen van multinationals belasten.’
Neem Hong Kong als voorbeeld: de stadstaat belast alleen het inkomen dat een multinational in Hong Kong zelf verdient. De rente en royaltybetalingen vanuit Nederland gelden als internationale opbrengsten en tellen niet mee. Het winstbelastingtarief is in Hong Kong dus weliswaar 16,5 procent, maar dat tarief wordt helemaal niet geheven over de geldstromen vanuit Nederland.
Arnold Merkies, coördinator van de Nederlandse tak van het Tax Justice Network, zegt over het wetsvoorstel: ‘Bedrijven die belasting willen blijven ontwijken, hoeven slechts een ander belastingparadijs uit te zoeken om het geld naar toe sluizen. De regering sluit de ene deur, maar laat de deur ernaast gewoon wagenwijd open staan.’
Notoire belastingontwijkers als Starbucks, Apple en Google kunnen dus nog steeds gebruik maken van constructies als de double Irish Dutch sandwich. Slechts wanneer de rente of royaltybetalingen vanuit Nederland direct in een van de 21 landen op de lijst van laagbelastende jurisdicties terecht zouden komen, werpt de nieuwe wet een barrière op. Die is echter eenvoudig te omzeilen met een kleine aanpassing van de fiscale route: wanneer de betalingen via een ander EU-land lopen of naar een ander belastingparadijs gaan, verandert de nieuwe wet niets ten opzichte van de huidige situatie.
‘Er zal extra capaciteit moeten komen om deze constructies actief aan te pakken, anders zal het in de praktijk niet gebeuren’
Eerder uitten ook Oxfam Novib en het CPB vergelijkbare kritiek op het wetsvoorstel van Snel. Om met een conditionele bronbelasting de belastingontwijking via Nederland tegen te gaan, moet volgens het CPB naar de ‘effectieve belasting in andere landen’ worden gekeken – en dus niet alleen naar de officiële statutaire belastingtarieven zoals in het huidige wetsvoorstel.
Meer dan een brievenbus
Tax Justice Nederland vindt dat Snel ook te weinig doet om de substance-eisen voor brievenbusfirma’s te verzwaren. Die eisen moeten aantonen dat een bedrijf daadwerkelijk in Nederland actief is, en niet alleen wordt gebruikt om geld door te sluizen. De geldende substance eisen zijn vaak eenvoudig te omzeilen met behulp van trustkantoren. Het Europese Hof van Justitie bepaalde in een recente uitspraak dat EU-lidstaten misbruik van de rente- en royaltyrichtlijn actief moeten bestrijden. Snel doet dit door belastingcontroleurs discretionaire bevoegdheden te geven om in te grijpen, wanneer een bedrijfsconstructie toch lijkt te zijn opgezet om belasting te ontwijken. Tax Justice Nederland zou graag zien dat Nederland meer doet met de suggesties van het Europese Hof om misbruik te signaleren en aan te pakken. Merkies: ‘De bevoegdheid voor controleurs alleen is onvoldoende. Er zal ook extra capaciteit moeten komen om deze constructies actief aan te pakken, anders zal het in de praktijk niet gebeuren.’
Het CPB schreef in januari ook dat de complexiteit van de ontwijkingsroutes een internationale coördinatie van belastingwetgeving noodzakelijk maakt. De OESO, een denktank van rijke landen, gaf hier recent invulling aan met een revolutionair plan om regeringen meer macht te geven buitenlandse bedrijven te belasten. Het voorstel behelst een nieuw recht om belasting te heffen op basis van verkoopcijfers in een land. Daarmee wil de OESO de fysieke en juridische aanwezigheid van bedrijven in een land irrelevant maken voor een deel van de winstbelasting, om zo ontwijkingsconstructies te ontmoedigen.
In een reactie op dit artikel erkent het ministerie van Financiën dat de bronbelasting idealiter zou moeten aansluiten op de effectieve belastingtarieven van landen. Het ministerie ziet echter praktische bezwaren voor de uitvoerbaarheid: ‘Het is uitermate complex om op basis van objectieve criteria een lijst samen te stellen met jurisdicties met een laag gemiddeld effectief tarief.’
Omdat een ‘effectieftarieftoets’ teveel maatwerk zou opleveren, heeft het ministerie voor de huidige aanpak gekozen. ‘Met de bronbelasting zet het kabinet – vooruitlopend op internationale ontwikkelingen – een grote stap tegen belastingontwijking.’ Het ministerie benadrukt dat de Europese Commissie ook complimenten heeft geuit richting de Nederlandse voornemens om ‘aggressieve fiscale planning’ via ons land te bestrijden.
Het is de ambitie van dit kabinet (en staatssecretaris Snel) om belastingontwijking en -ontduiking aan te pakken en daarnaast het hardnekkige beeld te kantelen dat Nederland het internationale bedrijven fiscaal gemakkelijk zou maken belasting te ontwijken. Dat beeld doet het investeringsklimaat geen goed. Daarom heeft Nederland gekozen voor de invoering van de conditionele bronbelasting.
Zowel de OESO als de Europese Commissie hebben meermaals aangegeven waardering te hebben voor de inzet van dit kabinet om belastingontwijking- en ontduiking aan te pakken. Zo is in de landenspecifieke aanbevelingen van de Europese Commissie van 2018 en 2019 waardering voor uitgesproken voor de Nederlandse aanpak. In de aanbevelingen van 2018 is bij aanbeveling 9 het volgende opgenomen: “De Commissie onderkent dat de toezegging van Nederland om agressieve fiscale planning te bestrijden zoals vastgelegd in de hervormingsagenda voor belastingheffing, inclusief de invoering van een bronbelasting op royalty-, rente- en dividendbetalingen in geval van misbruik of van betalingen aan laagbelastende jurisdicties, een positieve stap is om agressieve fiscale planning terug te dringen”. Hierbij wordt ook opgemerkt dat het belangrijk is om deze aankondigingen snel uit te voeren en dat nauwlettende monitoring van belang is. In de aanbevelingen van 2019 staat in aanbeveling 12: “de aankondiging van de hervormingsagenda voor belastingheffing, inclusief de invoering van een bronbelasting op royalty- en rentebetalingen in geval van misbruik of van betalingen aan laagbelastende jurisdicties, is een positieve stap om agressieve fiscale planning terug te dringen”. Hierbij wordt ook opgemerkt dat nauwlettende monitoring van belang is.
Aansluiten bij het effectieve tarief of regime
Idealiter zou de bronbelasting inderdaad aansluiten bij het effectieve tarief. Het kabinet dient echter ook rekening te houden met de uitvoerbaarheid. Het is uitermate complex om op basis van objectieve criteria een lijst samen te stellen met jurisdicties met een laag gemiddeld effectief tarief. Bovendien is het effectieve tarief afhankelijk van de feiten en omstandigheden van het specifieke geval en verschilt dus per individuele belastingplichtige. Hierdoor leent een effectieftarieftoets zich dus niet voor een benadering per land, maar eerder voor een case-by-casebenadering. Een effectieftarieftoets zou in de meest zuivere vorm betekenen dat bij iedere rente- en royaltybetaling aan een gelieerd lichaam de betaler moet nagaan of deze betaling in voldoende mate wordt belast bij de ontvanger en dat de Belastingdienst op al deze betalingen toezicht moet houden.
Aansluiten bij alle speciale belastingregimes met een tarief lager dan 9% in andere jurisdicties is een tussenvorm die bij de vormgeving van het wetsvoorstel eveneens is overwogen. Hier is echter niet voor gekozen, omdat ook deze tussenvorm de uitvoerbaarheid en rechtszekerheid van de maatregel vermindert. Per betaling zou immers moeten worden onderzocht in hoeverre de betaling bij de ontvanger in de andere jurisdictie wordt belast op basis van het betreffende bijzondere belastingregime met een tarief lager dan 9%. Dit zou kennis vergen bij het Ministerie van Financiën en de Belastingdienst van alle stelsels wereldwijd; die kennis is er niet.
In relatie tot bijzondere belastingregimes is er daarom voor gekozen om de bronbelasting alleen van toepassing te laten zijn indien een jurisdictie, bijvoorbeeld vanwege een schadelijk preferentieel regime op de EU–lijst van niet-coöperatieve rechtsgebieden staat. De EU beoordeelt in het kader van de EU-lijst van niet- coöperatieve rechtsgebieden preferentiële belastingregimes immers wereldwijd op schadelijkheid. Aangezien de bronbelasting ook van toepassing is in relatie tot staten op de EU-lijst van niet-coöperatieve rechtsgebieden vallen staten met een preferentieel belastingregime dat volgens de EU schadelijk is langs die weg onder het bereik van de bronbelasting.
De vormgeving aan laten sluiten bij regimes gaat dus gepaard met uitvoeringstechnische moeilijkheden. Daarbij is het belangrijk om te realiseren dat een unilaterale maatregel zoals de bronbelasting - ongeacht de vormgeving - niet kan voorkomen dat andere jurisdicties deze rol als toegangspoort naar laagbelastende jurisdicties zullen overnemen. Immers op basis van de in het artikel genoemde rente- en royaltyrichtlijn is het niet toegestaan om in EU-verband rente- en royaltybetalingen te belasten. Met de bronbelasting zet het kabinet – vooruitlopend op internationale ontwikkelingen – een grote stap tegen belastingontwijking. Voor de vervolgstappen is een internationaal gecoördineerde aanpakken doeltreffender en doelmatiger in het bestrijden van belastingontwijking dan het uitbreiden van de Nederlandse bronbelasting met een benadering per belastingregime. Nederland steunt daarom het werk dat in OESO-verband wordt gedaan om dergelijke maatregelen internationaal vorm te geven.
Substance eisen en discretionaire bevoegdheden
In reactie op de tekst over substance eisen en discretionaire bevoegdheden schrijft het ministerie het volgende:
Alleen een kamerplant voldoet niet. De bestaande substance-eisen (o.a. eis dat bestuursleden dienen te beschikken over de benodigde professionele kennis om hun taken naar behoren uit te voeren) zijn de afgelopen jaren aangescherpt met: (1) een loonsomeis (van minimaal € 100.000, die een vergoeding moet vormen voor relevante werkzaamheden van het lichaam waaraan de betaling plaatsvindt) (2) het ter beschikking hebben van een kantoorruimte gedurende ten minste 24 maanden voor deze werkzaamheden.
Als door een NL vennootschap niet wordt voldaan aan de substance-eisen dan wordt deze informatie uitgewisseld met het bronland (het land waarvan NL een betaling ontvangt). Dat land kan dan op basis van die informatie een maatregel nemen (bijv. die betaling toch belasten met bronbelasting). Voor het verkrijgen van zekerheid vooraf (ruling) dient o.b.v. het nieuwe rulingbeleid bovendien sprake te zijn van economische nexus met Nederland.
Het enkele feit dat een jurisdictie een betaling niet of tegen een laag tarief belast betekent in het kader van de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie nog niet dat sprake is van belastingontwijking/misbruik. Overigens volgt uit jurisprudentie van het Hof ook dat belastingplichtige (zelfs als niet aan deze (of strengere) eisen wordt voldaan) de mogelijkheid moet hebben om tegenbewijs te leveren. Dat wil zeggen dat de belastingplichtige alsnog aannemelijk kan maken dat er geen sprake is van misbruik.
Er moet dus sprake zijn van een kunstmatige constructie met als hoofddoel of een van de hoofddoelen het ontgaan van belasting. Alleen in dat geval kan de inspecteur dat bestrijden.
In de nieuwe vormgeving van de antimisbruikbepaling in de voorgestelde bronbelasting wordt de vormgeving van het Hof van Justitie overgenomen. Het kabinet herkent zich dan ook niet in de kritiek. De substance-eisen dienen slechts als een bewijsvermoeden. Als er echter sprake is van misbruik kan de inspecteur – ook als voldaan is aan de substance-eisen – de antimisbruikbepaling toepassen. Hier is ook extra capaciteit voor vrij gemaakt.
