© ANP / Lex van Lieshout

Belastingrulings: ‘Een beetje transparantie helpt niet’

  • Tot welk detail wil je publiceren? Kan ook bureaucratisch monster worden.
  • Pardob? Geldt art 67 AWB dan niet meer? Tamelijk absurd.
  • Het is APA-ATR

Bedrijven maken geregeld individuele afspraken met de Belastingdienst. Die praktijk werd als een sterke kant van het Nederlandse vestigingsklimaat gezien. Is dat nog steeds zo? Of staat de geheimzinnigheid waarmee deze afspraken zijn omgeven, een gelijke behandeling van alle belastingplichtigen in de weg?

Het omstreden kabinetsbesluit om de dividendbelasting af te schaffen, heeft de publieke aandacht gevestigd op Shell en Unilever, de bedrijven die het hardst lobbyden voor deze maatregel. De belastingdeal die Shell in 2004 met de Nederlandse fiscus sloot, kwam daardoor opeens in de schijnwerpers te staan. In deze zogeheten ruling staat dat Shell over een deel van zijn dividenduitkeringen geen belasting hoeft te betalen. Jan van de Streek, hoogleraar belastingrecht aan de Universiteit van Amsterdam, schreef deze zomer dat die afspraak mogelijk in strijd is met de Nederlandse wet.

Zeker weten kan Van de Streek dat niet: rulings zijn geheim. Zelfs tijdens het Kamerdebat over de belastingdeal van Shell werden de details ervan niet openbaar gemaakt. In de Nederlandse wet is verankerd dat privacy op fiscaal vlak zwaar weegt – ook de privacy van multinationals. De geheimzinnigheid wakkerde ondertussen de discussie over ‘belastingparadijs Nederland’ verder aan.

Is het gerechtvaardigd dat de belastingafspraken van grote bedrijven geheim zijn, of staat een dergelijke geheimhouding een geïnformeerd debat over het Nederlandse vestigingsklimaat in de weg? Follow the Money sprak daarover met drie experts: Jan van de Streek, hoogleraar Belastingrecht aan de Universiteit van Amsterdam, Peter Kavelaars, hoogleraar Fiscale Economie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en partner bij Deloitte, en Paul Sleurink, fiscaal jurist bij advocatenkantoor De Brauw.

   

Jan van de Streek – Hoogleraar Belastingrecht aan de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Universiteit van Amsterdam. ‘Om het vertrouwen van de samenleving in belastingrulings terug te winnen is publicatie van die rulings op anonieme basis noodzakelijk.’

   

Paul Sleurink – Fiscaal jurist bij advocatenkantoor De Brauw, gespecialiseerd in Nederlands en internationaal belastingrecht. ‘Het woord belastingdeal suggereert dat er cadeautjes worden weggegeven. Ik zal niet zeggen dat zoiets nooit gebeurt, maar het is echt hoge uitzondering.’

 

Peter Kavelaars – Hoogleraar Fiscale Economie aan de Erasmus School of Economics van de Erasmus Universiteit Rotterdam en partner bij Deloitte Belastingadviseurs. ‘Als er onduidelijkheden zijn, kun je die weghalen met een ruling. Het is alleen niet voor iedereen even transparant.’

Rulings en vestigingsklimaat

Welke rol speelt het fiscale klimaat eigenlijk in de beslissing om een hoofdkantoor in Nederland te vestigen? Sleurink: ‘Bij dit soort besluiten worden lange lijsten met ongelofelijk veel factoren nagelopen. De keuze hangt per bedrijf af van de specifieke omstandigheden en de weging die wordt gegeven aan verschillende aspecten.’ Sleurink vindt het kortzichtig te zeggen dat vestigingsbeslissingen hoofdzakelijk afhangen van belasting: ‘Er zijn talloze andere overwegingen die een rol spelen en tax is daar één van, maar zeker niet de doorslaggevende. Ik heb bij genoeg van dat soort besprekingen gezeten en mensen die dat zeggen, weten niet wat zich daarbij afspeelt.’

Kavelaars beaamt dat bedrijven niet alleen vanwege fiscale aspecten voor Nederland kiezen. Op fiscaal vlak maakt volgens hem vooral het Nederlandse verdragennetwerk ons land aantrekkelijk. ‘Wanneer je als bedrijf internationaal opereert, wil je dubbele belastingafdracht voorkomen. Verdragen zorgen daarvoor.’

Sleurink prefereert de term belastingruling boven belastingdeal: ‘Het woord deal suggereert dat er cadeautjes worden weggegeven. Ik zal niet zeggen dat zoiets nooit gebeurt, maar het is echt hoge uitzondering. In beginsel wordt gewoon de wet toegepast. Grote ondernemingen willen van te voren weten hoeveel belasting ze moeten betalen en zo min mogelijk open eindjes. Niemand zit te wachten op jarenlang achteraf procederen.’

Kavelaars: ‘Met rulings geef je bedrijven zekerheid over de fiscale gevolgen van de activiteiten die ze verrichten; zekerheid over hoe die activiteiten belast worden.’ Dit soort deals worden niet alleen met grote bedrijven gemaakt, maar ook met het midden- en kleinbedrijf (mkb) en particulieren. ‘Je sluit samen met de belastingdienst een compromis over hoe we de wet uitleggen in plaats van dat een rechter ernaar moet kijken. Bijvoorbeeld als er een onduidelijkheid is over de aftrekbaarheid van een kostenpost of de belastbaarheid van je inkomen.’

Regels of beginselen

Sleurink: ‘De Nederlandse wet werkt niet met eindeloos veel gedetailleerde regels, maar is meer gebaseerd op beginselen. Dat is heel anders dan bijvoorbeeld de Amerikaanse fiscale wetgeving, die duizenden pagina's telt en waarin ook veel voorbeelden worden gegeven. Dat hebben wij niet en dat is een keuze.’

Sleurink legt uit dat vooroverleg met de belastingdienst nodig is om duidelijk te krijgen hoe je die beginselen concreet toepast. 'Het is heel normaal dat bedrijven gebruik maken van horizontaal toezichtom te overleggen met de belastingdienst over wat er speelt.'

‘Als je meer in de wet vastlegt, is er minder interpretatieruimte’

Kavelaars onderschrijft het idee dat veel wetsbepalingen allerminst duidelijk zijn, maar benadrukt dat aanscherping niet noodzakelijkerwijs de beste oplossing vormt. ‘Als je meer in de wet vastlegt, is er minder interpretatieruimte. Dat levert ook minder flexibiliteit op. Ik ben daar geen voorstander van. Als je minder vastlegt, heb je meer ruimte om je aan te passen aan maatschappelijke veranderingen en de specifieke omstandigheden van de belastingplichtige. Wanneer je een wet heel strak opschrijft, kun je niets voor de individuele belastingplichtige doen zonder de wet aan te passen – en dat is een hels karwei.’ Hij is daarom voorstander van de open norm. ‘Als er onduidelijkheden zijn, kun je die weghalen met een ruling. Ik vind dat een mooi systeem. Het is alleen niet voor iedereen even transparant. Dat is natuurlijk wel een nadeel.’

Ook Sleurink en Van de Streek vinden de flexibiliteit van het Nederlandse systeem een groot voordeel. Sleurink: ‘Ik geloof niet dat iemand jaloers is op het Amerikaanse systeem. Het enige nadeel van ons systeem is dat er weinig wordt geprocedeerd, met name door grote ondernemingen, waardoor rechtsvorming minder plaatsvindt dan in andere landen.’ Van de Streek: ‘Met een rule-based systeem wordt je belastingrecht heel star.’

Publicatie en uitwisseling

Een principle-based systeem beweegt dus makkelijker mee met maatschappelijke ontwikkelingen. Volgens Van de Streek is het voor het functioneren van een principle-based systeem echter cruciaal dat beleidsbesluiten altijd worden gepubliceerd. Dat is van groot belang om de horizontale werking van het belastingrecht en gelijkheid tussen bedrijven te bewaken.’

Van de Streek: ‘In beleidsbesluiten staat beschreven welke afspraken er met bedrijven zijn gemaakt. Nu worden rulings alleen gepubliceerd als er een rechtsvraag wordt beantwoord. Dat is het geval wanneer de wet wordt uitgelegd; bijvoorbeeld hoe het tweede lid van een wetsartikel zich tot het derde verhoudt. De belastinginspecteur gaat daarmee naar een kennisgroep, die maakt er beleid op, en dan wordt door publicatie van een beleidsbesluit toegelicht hoe de wet geïnterpreteerd wordt.’

Maar Van de Streek heeft een belangrijke kanttekening: ‘Zo hebben we de eenheid van beleid en transparantie in Nederland gehandhaafd. Althans: op papier. Ik heb sterk het vermoeden dat in de praktijk nog niet de helft van alle beantwoorde rechtsvragen in beleidsbesluiten terechtkomt. De Belastingdienst is terughoudend. Het lijkt erop dat men geen precedenten wil scheppen zonder dat men de consequenties kan overzien.’

Er wordt dus niet genoeg gepubliceerd om het beleid voor iedereen transparant te maken. Hoe zou je dat kunnen verbeteren? Kavelaars: ‘Belastingdeals blijven voor de buitenstaander – en dat is het gros van de wereld – gevoelsmatig een raar gebeuren. Ik zou er geen bezwaar tegen hebben om de standaardtekst van rulings geanonimiseerd openbaar te maken. Ik denk dat je dan een hoop druk van de ketel haalt.’

‘Nederland ziet de afspraken over publicatie van rulings als een vrijblijvend advies.’

Hij vervolgt: ‘De fiscus heeft daar kennelijk wel problemen mee, want die maakt rulings meestal niet integraal openbaar. Dat hangt natuurlijk samen met de discussies of deze rulings wel in lijn zijn met het Europese recht. Nederland neemt daarbij het standpunt in dat er niets aan de hand is, maar daarover wordt momenteel geprocedeerd. Dan leg je natuurlijk niet al je kaarten op tafel.’

Van de Streek beaamt dat Nederland op het gebied van transparantie dwarsligt in Europa: ‘We hebben in 2003 al afgesproken dat we bepaalde rulings zullen publiceren én uitwisselen met andere landen, maar Nederland heeft dat niet gedaan. Sinds 2017 hebben we een keiharde uitwisselingsverplichting vanwege een Europese richtlijn, maar publicatie blijft een heet hangijzer. We zien de politieke afspraken over publicatie van belastingrulings in Europa als een vrijblijvend advies.’

Van de Streek wijst erop dat het vertrouwen van de bevolking in belastingrulings de afgelopen anderhalf jaar een enorme deuk heeft opgelopen. ‘Dat komt niet alleen door Shell, maar ook door de gewobde notitie APA-ATR-praktijk. Daaruit bleek dat ambtenaren van het ministerie en de belastingdienst op een opportunistische manier deals met het bedrijfsleven sluiten. Om het vertrouwen van de samenleving in belastingrulings terug te winnen, is publicatie van die rulings op anonieme basis noodzakelijk. Alleen door publicatie kunnen burgers zien of het belastingrecht in de praktijk naar behoren functioneert.’ Hij trekt een parallel met het strafrecht. ‘Op basis van uitspraken kunnen we discussiëren over de opgelegde straffen en eventueel het Wetboek van Strafrecht aanpassen. Door de geheime rulingpraktijk tasten we echter in het duister hoe de Belastingdienst het belastingrecht toepast.’

Sleurink verklaart de ophef niet uit het gebrek aan publicatie, maar met een gebrek aan specialistische kennis. ‘Als mensen die de details niet kennen vervolgens zeggen dat bedrijven allerlei geweldige voordeeltjes krijgen, gaan een heleboel mensen redeneren in trant van: “ik ben gekke Henkie als ik nog wel braaf betaal, want kijk eens wat die grote jongens allemaal krijgen.” Hij ziet daarin een bedreiging voor de belastingmoraal: ‘De vraag is uiteindelijk: vertrouw je je eigen belastingdienst, ja of nee? De suggestie die nu wordt gewekt, vaak door mensen die de deals helemaal niet kennen, is dat de Nederlandse belastingdienst zijn werk niet goed uitvoert. Je zegt eigenlijk: jullie passen de wet onjuist toe en geven individuele voordeeltjes weg. Als ik belastingambtenaar was, zou ik dat tamelijk beledigend vinden.’

Privacy versus transparantie

Op de vraag of meer transparantie nuttig is, geeft Sleurink gedecideerd antwoord: ‘Wat ga je precies openbaar maken? Een beetje transparantie helpt niet, dan moet je ook elke snipper correspondentie met de Belastingdienst publiceren.’ Hij geeft een voorbeeld: In Noorwegen kan iedereen elkaars belastbaar inkomen opzoeken. Sleurink is daar absoluut geen voorstander van. ‘Alles ligt dan op straat en dat creëert een ongelooflijke achteruitgang in de internationale concurrentiepositie van Nederlandse ondernemingen. We praten meestal over internationaal concurrerende bedrijven en die kun je echt schade toebrengen als je hun hele interne administratie publiceert. Ik denk dat hun concurrentie graag wil weten hoe die bedrijven bepaalde transacties hebben gefinancierd of hoeveel marge ze hebben.’

Ook Van de Streek en Kavelaars zien niets in het Noorse (of Zweedse) model waarbij belastingaangiftes openbaar worden gemaakt. Van de Streek: ‘Volledige transparantie past niet bij de Nederlandse cultuur; ik wil helemaal niet weten wat mijn vrienden verdienen.’  Met één restrictie: 'Als je lobbiet voor afschaffing van de dividendbelasting, wordt je belastingaangifte een publieke kwestie en kun je je niet langer verschuilen achter privacy-argumenten.’

Van de Streek vindt weliswaar dat er grenzen zouden moeten zijn aan de fiscale geheimhoudingsplicht, maar in algemene zin draagt privacy juist bij een gezond belastingklimaat. ‘De compliance van bedrijven om gegevens met de belastingdienst te delen, neemt af als het risico bestaat dat concurrentiegevoelige info op straat komt te liggen. Dat komt een gedegen belastingheffing niet ten goede.’

Maar er is een middenweg tussen het Nederlandse model en het Noorse of Zweedse model denkbaar, zegt Kavelaars: ‘Er  zou wel wat te zeggen zijn voor een externe commissie die, in uitzonderlijke situaties zoals zich nu voordoet [met de Shell-deal, red], toetst of de afspraken in overeenstemming zijn met de wet. Een klein rekenkamertje, waarmee je enerzijds de privacy van belastingplichtigen respecteert, maar aan de andere kant wel een controlemechanisme hebt.’

Feiten en omstandigheden

Van de Streek denkt dat we de inspiratie voor zo’n middenweg dichtbij huis kunnen vinden: ‘België kent een openbare database met rulings, maar dan geanonimiseerd. Dat werkt.’ Zo’n aanpak ondervangt tevens een ander bezwaar: Van de Streek vindt dat we in Nederland te weinig publiceren om goed beleid te kunnen ontwikkelen. Hij legt uit waar het pijnpunt zit; ‘Vaak speelt er geen rechtsvraag over hoe je de wet moet uitleggen, maar gaat het om het toepassen van de wet op een set feiten en omstandigheden die bij het betreffende bedrijf gelden. De belastingdienst publiceert die feiten en omstandigheden niet. Ze gaan ook niet bij een kennisgroep te rade, want toepassing van de wet is aan de individuele belastinginspecteur.’

‘Ik zou zeggen: zorg voor gelijke behandeling bij gelijke omstandigheden’

Het onderscheid tussen interpretatie en toepassing van de wet is echter fragiel en daarin schuilt volgens hem een groot probleem. Hij illustreert dat aan de hand van de Shell-belastingruling. ‘De afspraken over de vrijstelling van dividendbelasting hadden geen betrekking op een rechtsvraag. Het ging om de toepassing van de wet op bepaalde feiten en omstandigheden. Om die reden is er niets over de afspraken gepubliceerd in een beleidsbesluit. Maar als je echt gelijkheid van behandeling wil creëren, moet je feiten en omstandigheden ook publiceren. Je had hier gewoon moeten publiceren over een dividendtoegangsmechanisme dat zo en zo werkt als je aan die en die voorwaarden voldoet. Als de belastingdienst bij een volgend bedrijf dan geconfronteerd wordt met een vergelijkbare situatie, kunnen ze dat zelf checken en een vergelijkbare regeling treffen. Voor eenduidig beleid en gelijkheid tussen bedrijven draait het tenslotte om het creëren van precedenten.’

Hij vervolgt:‘Het komt nu voor dat twee slagers dezelfde snijmachine kopen en de ene mag die in drie jaar afschrijven, de andere in vier, afhankelijk van de inspecteur die ze treffen. Ik zou zeggen: zorg voor gelijke behandeling bij gelijke omstandigheden; niet bij elke kleinigheid maar wel als het gaat over grote investeringen, een bepaald type vastgoed of dividendtoegangsmechanismes.’

Cultuuromslag

Is meer transparantie voldoende om het vertrouwen in ons belastingsysteem te herstellen en de reputatie van belastingparadijs kwijt te raken? Sleurink denkt dat daarvoor meer nodig is: ‘We hebben een aantal jaren een systeem gehad waardoor internationale groepen die in Nederland weinig om het lijf hadden, dankbaar gebruik konden maken van een aantal eigenschappen van het Nederlandse belastingstelsel. Dat heeft ertoe geleid dat mensen in de Verenigde Staten en Duitsland zeggen dat Nederland een verkapt belastingparadijs is. Wat mij betreft mag je morgen een einde maken aan brievenbusmaatschappijen.’

‘Je hebt nu inspecteurs die een kop koffie op de werkvloer belasten, én inspecteurs die bedrijven naar Nederland  halen met agressieve belastingontwijking’

Sleurink wil een duidelijk onderscheid maken tussen bedrijven die bijdragen aan de Nederlandse economie en brievenbusmaatschappijen. ‘Het wordt nu allemaal onder dezelfde noemer geschoven, maar als je gewoon je onderneming in Nederland hebt is er helemaal niets belastingparadijselijks aan. We moeten niet suggereren dat de belastingdienst niet onafhankelijk is of in dienst van grote ondernemingen.’

Van de Streek schat de problematiek ernstiger in: ‘Er is al decennialang sprake van systeemfouten en die zijn nu aan de oppervlakte gekomen dankzij de maatschappelijke belangstelling voor de agressieve belastingontwijking door multinationals. Daardoor is het rulingbeleid ook in de schijnwerpers komen te staan.’ Van de Streek denkt dat er meer nodig is dan transparantie alleen: ‘Er zal ook een cultuuromslag moeten plaatsvinden in de gelederen van de Belastingdienst. Aan de ene kant hebben we nu inspecteurs die een kop koffie op de werkvloer belasten als verkapt loon, en aan de andere kant staat een geheim leger klaar om bedrijven naar Nederland te halen met agressieve belastingontwijking. Tussen die twee uitersten moet we een nieuwe balans vinden.’

 

* Het ministerie van Financiën is van plan om de rulingpraktijk te herzien. "Er zijn opties in beeld gebracht over hoe je nog meer transparantie kan geven over de rulingpraktijk." Op 30 augustus is een consultatieronde gestart. Iedereen kan tot 20 september een bijdrage leveren aan de herziening.

Deel dit artikel, je vrienden lezen het dan gratis

Over de auteur

Thomas Bollen

Gevolgd door 1517 leden

Onderzoekt als financieel econoom de 'economische religie' om nuttige inzichten van dogma's te scheiden.

Volg Thomas Bollen
Verbeteringen of aanvullingen?   Stuur een tip
Annuleren