‘Het water staat ze aan de lippen,’ trapte presentator Twan Huys het tv-programma Buitenhof op zondag 23 mei af. ‘Gemeenten zitten met een enorm financieel probleem, want er is een groot zwart gat van 1,7 miljard euro bij jeugdzorg, een financiële molensteen. En ik ga erover praten met Jan van Zanen, burgemeester van Den Haag maar ook voorzitter van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten.’ 

Van Zanen zit erbij te knikken, eigenlijk kan hij al naar huis. Dit is in een notendop de boodschap die hij te brengen heeft. 

In de tien minuten die volgen, mag Van Zanen de aankondiging nog aankleden met ronkende zinnen als: ‘Dit gaat zo niet langer’, ‘Ik spreek Rutte hierop aan: let op, nu moet je leveren’, en met een paar clichés over beperktere openingstijden van zwembaden en bibliotheken. 

Huys legt hem geen strobreed in de weg: het frame van de arme gemeenten, met kwetsbare kinderen en al in de kou gezet door het Rijk, heeft zijn vruchten afgeworpen. 

Gemeenten in Calimero-rol

Daar is dan ook lang en krachtig voor gelobbyd. De Nederlandse gemeenten, hun belangenorganisatie de VNG voorop, kozen voor een campagne met een Calimero-rol richting het kabinet, dat tot nu toe weigerde hun tekorten volledig te dekken. De gemeenten hadden de rekeningen maar te betalen, zonder dat zij invloed konden uitoefenen op het type zorg of de prijs, klonk het gemeentelijk frame.

Het frame van gemeenten, met kwetsbare kinderen in de kou gezet, heeft zijn vruchten afgeworpen

Toen dat niet hielp, dreigde Jan van Zanen: als het Rijk bleef weigeren, konden de ministeries hulp van gemeenten op andere probleemdossiers als de energietransitie en de woonproblematiek wel vergeten. 

Donderdagavond was daar de uitbetaling. 

Volgens een arbitragecommissie moet het Rijk structureel miljarden extra in de jeugdzorg pompen, volgend jaar te beginnen met een eerste 1,9 miljard euro. Als het nieuwe kabinet dit ‘zwaarwegende advies’ overneemt, zijn de uitgaven aan jeugdzorg gegroeid van 3,7 miljard in 2015 naar 6,1 miljard in 2022.

Selectief shoppen in onderzoeksresultaten

De afgelopen maanden was die 1,7 miljard euro het mantra van burgemeesters, wethouders en bovenal van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (de 1,9 miljard van de arbitragecommissie is met indexatie). Van Zanen schermde er ook mee bij Buitenhof, dit tekort was immers naar voren gekomen uit onafhankelijk onderzoek van adviesbureau Andersson Elffers Felix (AEF).  

Wat er zelden bij wordt vermeld , is dat die 1,7 miljard is gebaseerd op een prognose bij gelijkblijvend beleid – dus wanneer gemeenten doorgaan op oude voet. 

Het is dan ook niet in het voordeel van wethouders en burgemeesters om dat te hard van de daken te schreeuwen. Want kijk je kritisch naar het uitgavenpatroon voor jeugdzorg, dan staat de schijnwerper ineens oncomfortabel fel op de gemeenten. 

Wat gebeurde met de 1,7 miljard uit het AEF-rapport overkwam ook strategisch adviesbureau It’s Public, dat in maart een benchmark publiceerde waaruit bleek hoe het tekort van de ene gemeente zich verhield tot dat van een andere. Ook uit die vergelijking werd selectief geshopt: 97 procent van de Nederlandse gemeenten geeft meer geld uit aan jeugd dan zij hiervoor binnenkrijgt van het Rijk. Zie je wel!

Even doorbladeren leert dat It’s Public ook bekeek hoe die extra miljarden zullen landen bij diezelfde gemeenten. Dan is het gebrek aan geld niet zomaar opgelost, was de conclusie. 

‘Zélfs als het Rijk met het volledige tekort (1,6 - 1,8 miljard) over de brug zou komen, zou circa 60 procent van de gemeenten nog stééds een tekort hebben. Dit komt doordat de extra middelen en maatregelen evenredig over alle gemeenten verdeeld zullen worden, terwijl de tekorten verre van evenredig verdeeld zijn,’ aldus de benchmark van It’s Public.

Geen pleidooi voor een miljardencheque

Follow the Money volgt nu ruim anderhalf jaar de geldstromen in de jeugdzorg. Het begon met een verzoek om gegevens aan de gemeenten. Waar gaat hun jeugdzorggeld naartoe? Welke aanbieders kregen de poet? En voor wat voor soort zorg? 

Jeugdzorg is namelijk nogal een breed begrip. De behandeling van een tiener met anorexia wordt betaald uit dezelfde pot als de hulp aan een dyslectische basisschoolleerling die moet leren lezen. Een gespecialiseerde kinderpsychiater eet uit dezelfde ruif als een selfmade paardencoach die dagbesteding biedt aan getroubleerde kinderen.   

Van de 352 gemeenten vulden tot nu toe 33 gemeenten onze Excelsheets volledig in. De overige konden of wilden niet zeggen hoe zij hun jeugdzorgbudgetten verdelen. Een belangrijke oorzaak is dat veel gemeenten geen idee hebben hoeveel geld er naar welke aanbieder gaat en voor welke zorg. 

Het peloton adviesbureaus dat in opdracht van de overheid dezelfde vraag onderzocht, stuitte keer op keer op hetzelfde probleem. Elk rapport over de tekorten in de jeugdzorg vermeldt moeizame dataverzameling, gemeenten die niet mee willen doen en data van slechte kwaliteit. De conclusies gaan steevast gepaard met slagen om de arm, maar die halen zelden de media of de publieke debatten.

Ook het rapport van adviesbureau AEF kent deze tekortkomingen. Dat weerhield de gemeenten er niet van het te gebruiken als stok om het Rijk mee te slaan. 

AEF baseert zijn conclusie dat gemeenten structureel 1,7 miljard euro meer aan jeugdzorg uitgeven dan er binnenkomt op een diepte-analyse van data uit tien gemeenten en van negen aanbieders. 144 gemeenten – minder dan de helft van het totaal – vulden alleen een vragenlijst in. 

In het frame van de gemeentelijke lobby veranderde dat bedrag alras in 1,7 miljard tekort, daarbij het eigen aandeel in het ontstaan van dat gat negerend.

Terwijl Irene Niessen, partner bij Andersson Elffers Felix en eindverantwoordelijke voor het rapport, toch duidelijk was tegenover Follow the Money: ‘Op basis van ons rapport kan niet worden beweerd dat gemeenten te weinig geld krijgen van het Rijk.’ 

Het rapport spreekt niet van een hoofdschuldige en al helemaal niet van een miljardencheque. Niessen riep slechts op tot een debat. ‘Het is een maatschappelijk vraagstuk. Waar het op neerkomt: Voor welke problemen willen we als maatschappij betalen, en welke worden mensen zelf geacht op te lossen?’ 

Maar dat is een kwestie waarover je wethouders niet snel zult horen.

Gemeenten laten kosten zelf uit de hand lopen

Gemeenten zijn ook niet zo vocaal over de rapporten van hun eigen Rekenkamers. De Rekenkamer Metropool Amsterdam concludeerde bijvoorbeeld dat Amsterdam en Zaanstad de kosten voor een groot deel zelf uit de hand lieten lopen. 

Een nieuw inkoopstelsel moest de jeugdzorg in Amsterdam 25 miljoen euro goedkoper maken; in plaats daarvan stegen de kosten met 42,8 miljoen. Bij 17 van de 18 grote zorgaanbieders in de hoofdstad steeg de omzet. 

Toch beweerde de Amsterdamse wethouder van Financiën Victor Everhardt afgelopen zaterdag in Het Parool dat de uitkomst van de arbitragecommissie ‘het gelijk van gemeenten over het grote tekort in jeugdzorg bewijst’.

Onderzoek van Follow the Money liet zien dat ook in de regio Tilburg de omzetten van vooral kleine aanbieders rap stegen, mede dankzij de veel te hoge tarieven die ze mochten declareren. 

Hoeveel winst er gemaakt wordt, weet niemand – jaarrekeningen van eenmanszaken zijn niet openbaar en dus oncontroleerbaar

Sommige jeugdzorgaanbieders boeren zelfs zo goed dat ze sinds de decentralisatie in 2015 meer dan een miljoen euro dividend aan hun aandeelhouders konden uitkeren. 

Nog zo’n winnaar van de decentralisatie: de paardencoaches die door het inkoopmodel van 90 procent van de gemeenten (‘open house’) vrije toegang hadden tot de zorggelden. Niet alleen stijgt het aantal bedrijven dat deze vorm van (jeugd)zorg biedt, ook hun omzetten vliegen omhoog, waarbij de winsten tot in de tonnen kunnen oplopen. 

Hoeveel winst er precies gemaakt wordt, weet niemand. Zo zijn de jaarrekeningen van de vele eenmanszaken die jeugdhulp bieden niet openbaar en dus oncontroleerbaar.

Tegelijk hebben de instellingen voor de zwaarste vormen van jeugdzorg het juist moeilijk. De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) maakt zich ernstig zorgen om de lange wachtlijsten in de jeugd-GGZ en om de staat van de zwaardere jeugdhulp. 

Terecht, zo ontdekten wij. Zorgaanbieder Pluryn liet met de sluiting van De Hoenderloo Groep het organisatiebelang prevaleren boven dat van kwetsbare jongeren. En ook de Horizon Groep heeft in haar drift aanbestedingen te winnen, misstanden binnen in haar instellingen in de hand gewerkt.

Vol op het ‘dan maar niet’-orgel

Ondanks de slechte administratie weten wethouders vaak wel precies te vertellen hoeveel geld hun gemeente tekortkomt door jeugdzorg. 

Vaak gehoord: dat de zwembaden, de bibliotheken en de groenvoorziening door die tekorten het onderspit zouden delven – zoals Van Zanen ook weer zei bij Buitenhof. De burger kon zijn borst nat maken, de gemeentelijke belastingen zouden omhooggaan.

Bij de meeste gemeenten met tekorten heeft Follow the Money nog weinig hervormingen kunnen ontwaren. Weinig gemeenten scherpen de ingezette koers aan, terwijl zij grotendeels zelf aan zet zijn om te bepalen welke jeugdhulp ze uit de gezamenlijke pot betalen en voor welk tarief. Sterker: veel jaarrekeningen van bonafide zorgaanbieders – niet te verwarren met zorgcowboys – zien er jaar op jaar zonniger uit. 

Gemeenten die wel serieus aan de slag zijn gegaan met controles, bijvoorbeeld in Friesland, kunnen miljoenen aan te veel betaalde zorggelden terugvorderen. 

Maar nu de gemeenten met deze arbitrage-uitkomst de hand wederom niet in eigen boezem hoeven te steken, komt de rekening uiteindelijk gewoon bij de belastingbetaler terecht. 

Het arbitragerapport is vooralsnog niet gepubliceerd, maar zeker is wel dat het maatschappelijk debat over wat precies onder jeugdzorg valt – en hoe het budget wordt verdeeld – nog niet heeft plaatsgevonden.

Aan tafel bij Buitenhof was in ieder geval geen greintje introspectie te bekennen. Afkoersend op het einde van het gesprek ging Van Zanen nogmaals vol op het ‘dan maar niet’-orgel. 

Jeugdzorg weer ‘teruggeven’ aan het Rijk is immers hét drukmiddel van gemeenten. Zonder extra geld, besluit Huys, ‘zeggen de gemeenten in Nederland: dan gaan we het [jeugdzorg, red.] terugschuiven naar het Rijk’. 

‘Dat sowieso,’ antwoordde Van Zanen. ‘Want dat betekent dat wij niet als krachtige gemeenten kunnen bijdragen aan het herstel van Nederland. Dan doen we het maar niet, want we kunnen het niet financieren.’ 

Huys: ‘Klip en klaar, zoals altijd. Bedankt, meneer Van Zanen.’

Dit is een analyse van team jeugdzorg, dat naast de auteurs bestaat uit Lucien Hordijk, Judith Spanjers, Daan Appels en Tom Claessens.