‘Is er oppositie tegen de Bee Guidance? Dat bevreemdt me,’ zegt Fabio Sgolastra. Hij is entomoloog aan de universiteit van Bologna, en een van de opstellers van het bijenrichtsnoer dat op verzoek van de Europese voedseltoezichthouder EFSA werd geschreven. Sgolastra licht toe: ‘Destijds hebben alle Europese lidstaten ingestemd met het gewenste niveau van bescherming. Het uitgangspunt dat iedereen toen accepteerde, was dat maximaal 7 procent bijensterfte de veilige grens is.’ Het verbaast hem daarom hogelijk dat nu wordt gepleit voor het opschroeven van die grens, mogelijk zelfs tot 20 procent toegestane sterfte in een bijenkolonie. Een ander lid van de werkgroep is al even stellig: ‘Als de Bee Guidance nu wordt tegengewerkt, heeft dat niets te maken met de wetenschappelijke kwaliteit ervan.’

Mogelijk kan de Bee Guidance de Europese markt voor landbouwchemicaliën ontregelen, dat begrijpt Sgolastra ook wel. Maar, zegt hij: ‘We wanted to be on the safe side.’ Want de zorgen over het tempo waarin bijenpopulaties in Europa verdwijnen, zijn immens. De Bee Guidance moest die sterfte helpen keren, vooral door de schadelijkheid van pesticiden voor bijen veel beter te onderzoeken. ‘Het richtsnoer werd destijds gebaseerd op de best beschikbare wetenschappelijke kennis,’ zegt Sgolastra. ‘Ons werk laat zien dat de huidige Europese risicobeoordeling vol mazen zit. Zo worden chronische effecten, de giftigheid voor bijen op de lange termijn, totaal over het hoofd gezien.’

De Bee Guidance werd door Sgolastra en zijn collega’s in juli 2013 opgeleverd. Maar het richtsnoer is bijna zes jaar later nog altijd niet ingevoerd: in Brussel weigert een groep lidstaten het document te accepteren. De gesprekken daarover vinden plaats in een vertrouwelijk comité, waar ambtenaren van de landbouwministeries uit de lidstaten elkaar ontmoeten. Om de impasse te doorbreken heeft de Europese Commissie in januari 2019 de lidstaten achter gesloten deuren voorgesteld om de Bee Guidance sterk af te zwakken: het merendeel van de nieuwe bijentesten wordt voorlopig niet ingevoerd. FTM publiceerde op 6 april een uitgebreid artikel over de lobby die daaraan voorafging, waarin Nederland een onverwacht grote rol speelde.

‘We lezen nu pas wat er schuilgaat achter het verhullende taalgebruik van de minister en haar voorgangers’

Die reconstructie van FTM leidde tot opschudding in politiek Den Haag. Tot dan toe wisten zelfs goed geïnformeerde Kamerleden niet beter dan dat Nederland invoering van de Bee Guidance steunde. Zo had minister Carola Schouten (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) nog geen maand eerder aan de Tweede Kamer geschreven dat zij er bij de Europese Commissie op had ‘aangedrongen’ de Bee Guidance ‘zo spoedig mogelijk’ in te voeren. Over het voorstel van de Commissie om het richtsnoer af te zwakken, zei de minister nog ‘geen positie’ te hebben ingenomen.

‘We lezen nu pas wat er schuilgaat achter het verhullende taalgebruik van de minister en haar voorgangers,’ zei Esther Ouwehand (Partij voor de Dieren) daar later over. Tijdens een ingelast Kamerdebat op 10 april meldde Ouwehand dat de geloofwaardigheid van de minister op het spel stond; ze sloot een motie van wantrouwen niet uit. Minister Schouten besloot daarop de Kamer deels inzage te geven in het dossier. Op 18 april maakte ze vertrouwelijke correspondentie openbaar tussen ambtenaren van haar ministerie en die van het departement Volksgezondheid van de Europese Commissie, de afdeling waar in Brussel voorstellen over pesticiden worden voorbereid. Een maand later, op 21 mei, dwong de Kamer in een nieuw debat een koerswijziging af: Nederland moet de Bee Guidance steunen.

Anatomie van een succesvolle lobby

De openbaar gemaakte e-mails laten tot in detail zien hoe Nederland zich de afgelopen jaren verzet heeft tegen invoering van de Bee Guidance. Ambtenaren van het ministerie van Landbouw betonen zich bezorgd dat de nieuwe testmodellen voor de chemische industrie te duur en ingewikkeld zijn. Ook betwijfelt Nederland of er wel moet worden gekeken naar de risico’s van pesticiden voor wilde bijen: wellicht kunnen de testen zich beperken tot onderzoek naar honingbijen.

De belangrijkste zorg van Nederland is dat veel bestrijdingsmiddelen van de markt zullen verdwijnen, omdat de Bee Guidance te grote risico’s voor bijen aan het licht zal brengen. ‘De meeste aanvragen voor pesticiden zullen worden afgewezen,’ sombert een geanonimiseerde Nederlandse ambtenaar dan ook in een e-mail van 13 januari 2017. Bovendien is dat ‘mogelijk onnodig’: het gestelde niveau van bescherming en de daaruit afgeleide drempelwaarden zouden volgens de Nederlandse ambtenaren veel te streng zijn.

Die ‘drempelwaarden’ spelen een cruciale rol in de Bee Guidance. Het zijn alarmbellen die afgaan zodra een laboratoriumtest uitwijst dat een bepaald pesticide gevaar voor bijen kan opleveren. In dat geval moet het bewuste middel ook in een veldproef worden getest: bijen worden dan onder reële omstandigheden (op een behandelde landbouwakker) blootgesteld aan het middel. De bepaling van de drempelwaarden is daarom van groot belang: die zorgt voor de eerste schifting tussen veilige en mogelijk gevaarlijke gifstoffen. De drempelwaarden die in de Bee Guidance worden gebruikt, zijn gebaseerd op het Khoury-model. Maar in de zomer van 2016 bepleit Nederland in de voorheen vertrouwelijke correspondentie met de Commissie die drempelwaarden te wijzigen: ‘Wij verzoeken de Commissie [..] om de drempelwaarden te herzien op basis van het Beehave model,’ schrijft een Nederlandse ambtenaar.

De drempelwaarde zorgt voor de eerste schifting tussen veilige en mogelijk gevaarlijke gifstoffen

Beehave is een computerprogramma dat het leven van een bijenkolonie nabootst. Met het model kan het effect van allerlei ‘stressfactoren’ zoals parasieten en voedseltekorten op bijen worden onderzocht. Het programma berekent dan de overlevingskansen van de virtuele bijenkolonie. Het model wordt gebruikt door grote agrochemische bedrijven zoals Bayer en Syngenta, meldt de website van Beehave.

Maar de industrie is niet alleen afnemer: het Chinees-Zwitserse agrochemiebedrijf Syngenta was nauw betrokken bij de ontwikkeling van het computermodel. Beehave is via een publiek-privaat partnership gefinancierd door de Britse overheid en Syngenta, dat 10 procent van de kosten voor zijn rekening nam. Ook sleutelde een wetenschapper van Syngentamee aan de rekenmethode achter Beehave: Pernille Thorbek.

Met zowel Beehave als Khoury kan de zogeheten ‘achtergrondsterfte’ worden berekend, waarop vervolgens de drempelwaarden worden gebaseerd. Want ook zonder blootstelling aan pesticiden sterven bijen namelijk, bijvoorbeeld door ziekten of tekort aan voedsel. Een bepaald percentage sterfte in het laboratorium wordt daarom als acceptabel gezien. ‘Maar met Beehave wordt die sterfte veel hoger ingeschat,’ vertelt Noa Simon Delso; ze is bijenonderzoeker aan de universiteit van Leuven, en heeft als wetenschappelijk adviseur van de ngo Bee Life alle discussies rond de Bee Guidance op de voet gevolgd. Dat Beehave rekent met een hogere achtergrondsterfte heeft grote gevolgen, legt Delso uit: ‘Vergiftiging door pesticiden kan zo onzichtbaar worden in laboratoriumtesten: die valt weg tegen de sterfte die dan sowieso als normaal wordt beschouwd.’

Dat Beehave de achtergrondsterfte oprekt, is precies waarom pesticidenbedrijven invoering ervan bepleiten. De European Crop Protection Association (ECPA), de lobbyorganisatie van agrochemiegiganten als Bayer, Syngenta en BASF, schrijft dat met zoveel woorden in een brief van 17 juni 2017 aan de Europese Commissie. De ECPA betoogt daarin dat de in de Bee Guidance gebruikte 7 procent maximale bijensterfte ‘overdreven’ voorzichtig is. De acceptabele sterfte onder bijen kan blijkens Beehave stevig worden versoepeld, zo verzekert de lobbygroep: ‘Een afname van 20 procent in een kolonie is veilig.’ De brief vervolgt met de indringende waarschuwing dat ‘vrijwel alle’ insecticiden die momenteel in de Europese Unie zijn toegelaten, anders een ‘negatieve beoordeling’ zullen krijgen. Het zou om zeker 51 bestrijdingsmiddelen gaan. Ook ‘een groot aantal andere middelen’ dreigt dan van de markt te verdwijnen. ‘De industrie is de overtuiging toegedaan dat de risicobeoordeling [..] moet worden herzien,’ benadrukt de ECPA nog maar eens.

Waarom pleitte Nederland voor Beehave?

Wanneer FTM vraagt op grond waarvan Nederland voor Beehave pleitte, antwoordt een woordvoerder van minister Schouten dat dit computermodel destijds werd aangeraden door het Ctgb, de nationale waakhond die over de toelating van pesticiden gaat. Wanneer FTM vraagt dit advies te mogen inzien, komt er geen reactie.

Schoutens woordvoerder verwijst tevens naar het Europese voedselagentschap EFSA, dat Beehave in 2015 onder de loep nam. Die review is echter niet bepaald een aanbeveling: volgens de EFSA is Beehave ‘nog niet bruikbaar’ voor de risicobeoordeling van pesticiden, onder meer omdat het model een ‘zeer eenvoudige representatie van een landschap’ gebruikt en er geen pesticidemodule in zit. Wel stelt EFSA dat het model ‘als basis’ kan dienen voor een nieuw te ontwikkelen rekenmethode.

Het ministerie van Landbouw verzuimt te melden dat het zelf al eerder over Beehave werd benaderd door lobbyisten van de agrochemische industrie. Dat gebeurde al in 2014, blijkt uit een brief die FTM kon inzien: ‘Wij hebben uw ministerie [..] eerder gewezen op het recent ontwikkelde Beehave model inzake bijenkoloniegezondheid,’ schrijft Nefyto, de Nederlandse evenknie van de ECPA, op 24 juni 2014 aan toenmalig staatssecretaris Sharon Dijksma. ‘Verschillende Europese onderzoekscentra en andere lidstaten, waaronder Portugal, onderschrijven het gebruik van het Beehave model.’

Ook Nefyto waarschuwt met klem voor de gevolgen als de Bee Guidance ongewijzigd wordt ingevoerd en de drempelwaarden niet worden herzien, specifiek voor onze op export gerichte landbouw: ‘De continuïteit van teelten zal [..] onder druk komen te staan,’ schrijft de lobbygroep. ‘De land- en tuinbouw als belangrijke pijler onder onze economie zal ernstig worden geschaad.’

Brussel gaat om – of niet?

En zo vroeg Nederland, geheel in lijn met de wensen van de agrochemische industrie, in juni 2016 in Brussel om aanpassing van de Bee Guidance en wilde het voortaan de Beehave rekenmethode gebruiken. Hoewel het debat over het dossier zich in Brussel vrijwel geheel achter de schermen voltrekt, is inmiddels duidelijk dat steeds meer lidstaten herziening van de Bee Guidance willen.

Dit tot ergernis van de Europese Commissie zelf. Een woordvoerder heeft moeite haar irritatie te verbergen: ‘Natuurlijk zijn wij voor invoering van de Bee Guidance,’ deelt ze FTM telefonisch mee. ‘Maar helaas voor de bijen kan de Commissie haar wil niet aan de lidstaten opleggen.’ De frustratie in Brussel is groot: te vaak verschuilen de nationale regeringen zich bij impopulaire maatregelen achter ‘Europa’, vindt men. Zo bleek bijvoorbeeld dat bij de hernieuwde toelating van glyfosaat, de onkruidverdelger van de Amerikaanse biotech-reus Monsanto, zowel Frankrijk als Duitsland de eurocommissaris achter de schermen hadden verzocht het middel goed te keuren. Diezelfde regeringen hadden in eigen land echter geen goed woord over voor het landbouwgif. Opportunisme vinden ze dat in Brussel, en schadelijk voor het vertrouwen in de EU.

Het zijn de nationale regeringen, verzekert de woordvoerder, die hebben gevraagd om afzwakking van de Bee Guidance. Om die reden heeft de EC afgelopen januari in een vertrouwelijke vergadering een ‘implementatieplan’ voorgesteld waarin het merendeel van de testen in de Bee Guidance op een zijspooor wordt gezet. Ze gaan ‘ter herziening’ terug naar de EFSA. In het voorstel (waarover FTM beschikt) staat tevens dat de gebruikte drempelwaarden opnieuw door de EFSA zullen worden berekend.

‘Nederland is steeds voorstander geweest van gebruik van het Beehave-model boven het Khoury-model’

‘Dat kan leiden tot invoering van het Beehave-model, tot een aanpassing ervan, of mogelijk komt de EFSA uiteindelijk zelfs tot een nieuw model,’ laat de woordvoerder van minister Schouten FTM weten. De woordvoerder: ‘Nederland is (en is steeds) voorstander (geweest) van gebruik van het Beehave-model boven het Khoury-model.’ Ook heeft het ministerie al in november 2018 vertrouwelijk te kennen gegeven het ‘implementatieplan’ in grote lijnen te steunen, zoals FTM op 6 april onthulde. Dit terwijl de minister afgelopen maart de Tweede Kamer nog voorhield dat er geen stappen waren ondernomen en de Kamer te zijner tijd alle kans zou krijgen om haar positie te bepalen: ‘Nederland heeft nog geen positie aangezien er nog geen eindvoorstel officieel is voorgelegd aan de lidstaten’, schreef Schouten toen. ‘Zodra de EC een eindvoorstel aan lidstaten voorlegt zal ik mij hierover laten adviseren door het Ctgb en uw Kamer vervolgens informeren over mijn positie.’

Nederland gaat om – of toch niet?

Na de publicatie van FTM op 6 april werd minister Schouten teruggefloten door de Tweede Kamer: op 21 mei werd een motie aangenomen waarin de regering werd opgedragen de afzwakking die in het implementatieplan staat, niet langer te steunen. Saillant detail: ook coalitiepartner D66 steunde de motie. Nederland moest er nu bij de Commissie op aandringen dat alle testmethoden in Bee Guidance nog voor ‘eind 2019’ worden ingevoerd.

Maar vorige week volgde een opmerkelijke plotwending: minister Schouten liet de Kamer weten dat ze de motie niet wil uitvoeren. Volgens Schouten zijn de gesprekken in Brussel over afzwakking van de Bee Guidance – wat zijzelf liever omschrijft als ‘gefaseerde invoering’ – al te ver gevorderd om nog aan de rem te trekken. ‘De Europese Commissie zal waarschijnlijk in juli 2019 een voorstel voorleggen,’ schrijft Schouten. ‘Een Nederlandse stem tegen [..] zou ertoe kunnen leiden dat er geen meerderheid is voor het voorstel [..] en dat de Europese Commissie vervolgens weer opnieuw een traject moet starten voor een nieuw voorstel.’ Schouten wil derhalve in juli in Brussel instemmen met het implementatieplan, omdat het anders ‘een tot twee jaar’ zal duren eer de Europese lidstaten weer op één lijn zitten. ‘Daar is de bescherming van bijen en hommels niet bij gebaat.’

Esther Ouwehand (Partij voor de Dieren) vindt het ‘ernstig’ dat de Kamer nu voor een voldongen feit wordt gesteld, en overweegt een motie van wantrouwen tegen de minister: ‘Nederland heeft succesvol bijgedragen aan het uithollen van het bijenrichtsnoer,’ zegt ze tegen FTM. ‘De Tweede Kamer is daar zes jaar lang niet over geïnformeerd. Nu zegt de minister dat ze er niks meer aan kan doen, en dat de Kamer er maar mee moet instemmen omdat de bijen anders nog slechter af zijn.’

‘Er zijn bewindslieden om minder opgestapt’

Maar Schouten houdt voet bij stuk: zij vindt dat de Kamer wel goed is geïnformeerd. Inderdaad heeft ze op 14 maart een brief  aan de Kamer gestuurd waarin ze meedeelde dat er mogelijk een ‘gefaseerde invoering’ van de Bee Guidance ophanden was. Die brief laat cruciale details achterwege. Schouten schreef dat Nederland nog ‘geen positie’ had ingenomen. Nu blijkt echter ondubbelzinnig dat Nederland in Brussel toen al op detailniveau onderhandelde over deze ‘gefaseerde invoering’, die neerkomt op het schrappen van tientallen veiligheidstesten. Ook is de Tweede Kamer nooit meegedeeld dat Nederland zich al sinds 2013 verzet tegen invoering van de Bee Guidance. ‘Er zijn bewindslieden om minder opgestapt,’ zegt Ouwehand.

Terwijl de EC officieel niets heeft meegedeeld over de voortgang van de Bee Guidance, en de stemming van de lidstaten nog moet plaatsvinden, is inmiddels wel van alles in werking gezet. Bernard Url, hoofd van de Europese voedseltoezichthouder EFSA, heeft al opdracht gekregen de Bee Guidance te herschrijven. ‘Gezien de gevoeligheid van het onderwerp adviseren we alle relevante belangengroepen bij dit proces te betrekken,’ schreven ambtenaren van het departement Volksgezondheid van de EC op 11 maart. Er komt daarom een speciale werkgroep van ‘geregistreerde EFSA-stakeholders’, die input kunnen leveren bij de herziening van de Bee Guidance. Op die lijst van geregistreerde partijen staat onder meer de European Crop Protection Association, de belangenorganisatie van pesticidenfabrikanten.

Op 16 en 17 juli is in Brussel de volgende vergadering over het bijenrichtsnoer. Naar verwachting wordt dan gestemd over het lot van de Bee Guidance. Minister Schouten heeft de Kamer laten weten dat onze stem doorslaggevend kan zijn: ‘Een Nederlandse stem tegen een gefaseerde invoering zou ertoe kunnen leiden dat er geen meerderheid is voor het voorstel van de Europese Commissie.’ Schouten herhaalt het keer op keer: ‘Daar is de bescherming van bijen en hommels niet bij gebaat.’