© Katja Fred

Blokhuis wil alsnog aanvullende afspraken tegen overgewicht (en sluit suikertaks niet uit)

Na het zomerreces zal de Tweede Kamer de eerste voortgangsrapportage van het Nationaal Preventieakkoord bespreken. De ambities die in dat convenant zijn vastgelegd, worden vrijwel zeker niet gehaald. Staatssecretaris Paul Blokhuis (VWS) zint op aanvullende maatregelen. Een nieuwe strijd met de supermarkt- en frisdranklobby omtrent de suikertaks tekent zich af.

Dit stuk in 1 minuut
  • Dit is het vierde en laatste deel in een serie over het Nationaal Preventieakkoord, waarin de overheid – in overleg met belanghebbende partijen – tal van plannen en ambities heeft vastgelegd om alcoholgebruik, roken en overgewicht terug te dringen.

  • FTM heeft stukken rond de totstandkoming van het deelakkoord overgewicht via de Wet openbaarheid bestuur opgevraagd, en reconstrueerde de totstandkoming ervan.

  • Terwijl de supermarkten en frisdrankproducenten vasthouden aan de afspraken in het convenant, constateert de staatssecretaris dat de daarin afgesproken ambities ‘waarschijnlijk’ niet zullen worden gehaald; hij stelt dat ‘aanvullende afspraken’ nodig zijn.

  • FTM houdt de voornaamste bezwaren van de sector tegen een eventuele frisdranktaks tegen het licht, en legt die naast berekeningen van het ministerie van Financiën en cijfers van landen waar zo’n taks wel is ingevoerd.

Lees verder

Eind juni van dit jaar stuurde staatssecretaris Blokhuis de voortgangsrapportage van het Nationaal Preventieakkoord naar de Tweede Kamer. Daarin maakt het RIVM een eerste balans op van de resultaten die er nu – anderhalf jaar na ondertekening – bereikt zijn in de strijd tegen roken, alcohol en overgewicht. In de begeleidende brief aan de Kamer zegt Blokhuis ‘tevreden te zijn met de voortgang op de afspraken uit het Nationaal Preventieakkoord en betrokkenheid van alle partijen. Tegelijk ben ik me ervan bewust dat we de ambities met de afgesproken maatregelen waarschijnlijk niet halen, ook al voeren we alle afspraken in het Nationaal Preventieakkoord uit [..] Ik blijf me daarom inzetten voor aanvullende afspraken.’

Maar zal het Blokhuis lukken zulke afspraken te maken? De vorige aflevering van deze serie liet zien hoe Blokhuis op allerlei mogelijke manieren probeerde draagvlak te krijgen voor een frisdranktaks, maar daar niet in slaagde. De taks kwam niet in het akkoord en ook niet in de begeleidende brief die hij naar de Tweede Kamer stuurde.

Omdat Blokhuis meedeelt te zinnen op aanvullende afspraken, maakte ik een rondje langs de hoofdrolspelers om hen te vragen hoe zij daar tegenover staan. Zijn ze bereid mee te denken over aanvullende maatregelen? Mogen dat ook wettelijke maatregelen zijn, of stemmen ze alleen in met vrijwillige afspraken? Hoe denken zij nu over een frisdranktaks? Ook sprak ik met Eric van der Burg, indertijd voorzitter van de Tafel Overgewicht, en vroeg ik staatssecretaris Paul Blokhuis om een reactie.

‘Een taks werkt niet’

Het belangrijkste argument van de voedsellobby tegen een frisdranktaks is dat die niet zou werken. ‘Fiscale maatregelen zijn vaak administratief belastend voor ondernemers en daarom moet voor ons de effectiviteit vaststaan, en dat is niet zo bij leefstijlbelastingen,’ aldus het VNO-NCW in zijn reactie. De FNLI zegt dat er ‘(nog) geen overtuigende bewijzen zijn uit andere landen die laten zien de taksen een blijvend effect hebben en die vertaalbaar zijn naar de Nederlandse situatie’. CBL-directeur Marc Jansen sluit zich daarbij aan: ‘Wij vinden dat je het niet moet doen, want het werkt niet, tenzij je de prijsprikkels onnoemelijk hoog maakt.’
 


Ministerie van Financiën

"Uit modelleringsstudies blijkt dat een suikertaks leidt tot minder overgewicht en gerelateerde ziekten"

Deze uitspraken zijn opvallend in het licht van wat inmiddels bekend is over de effectiviteit van fiscale prikkels om ongezond gedrag te beïnvloeden. Een mooi actueel overzicht daarvan is te vinden in de deelstudie ‘Gezondheidsgerelateerde belastingen’ die het ministerie van Financiën afgelopen mei uitbracht, als onderdeel van het project Bouwstenen voor een beter belastingstelsel.

‘Gezonde voeding kan meer worden gestimuleerd. Bijvoorbeeld door de frisdrankbelasting te differentiëren naar suikergehalte’

De ambtenaren hebben hun huiswerk grondig gedaan en bespreken de effecten en uitvoerbaarheid van een reeks heffingen en accijnzen (op vlees, alcohol, frisdrank en processed foods) of juist van de vrijstelling daarvan (geen btw op groente of fruit). Aan veel heffingen zitten volgens de rekenmeesters allerlei haken en ogen, maar over de frisdrankbelasting zijn ze uitzonderlijk positief. ‘Wetenschappelijk onderzoek naar daadwerkelijk ingevoerde belastingen op suikerhoudende dranken laat zien dat een belasting van 10 procent gemiddeld leidt tot 10 procent minder consumptie,’ terwijl uit ‘modelleringsstudies blijkt dat een dergelijke belasting leidt tot minder overgewicht en gerelateerde ziekten en minder cariës (gaatjes), met als gevolg lagere zorg- en tandartskosten’.

De ambtenaren zijn vooral zo positief omdat deze effecten bereikt kunnen worden door een eenvoudige aanpassing van de bestaande verbruiksbelasting. Dat kan ‘door het introduceren van tariefstaffels, afhankelijk van het suikergehalte van de frisdrank’. Met andere woorden: de experts van Financiën scharen zich achter een frisdranktaks zoals die al in het Verenigd Koninkrijk bestaat. ‘Gezonde voeding kan meer worden gestimuleerd. Dit kan bijvoorbeeld vormgegeven worden door de frisdrankbelasting te differentiëren naar suikergehalte,’ aldus het samenvattende rapport, waarin de meest kansrijke belastingmaatregelen zijn opgesomd.

De ervaringen in het VK leren dat het wél werkt

Zelfwerkzaamheid door de industrie en fiscale prikkels werken elkaar niet tegen, maar ondersteunen elkaar juist, zo blijkt uit recent onderzoek van de Universiteit van Oxford. De onderzoekers zien een opvallende beweging naar minder suiker tussen het moment waarop de suikertaks in het Verenigd Koninkrijk werd aangekondigd (maart 2016) en het moment waarop die daadwerkelijk werd ingevoerd (april 2018). De verkoop van drankjes met meer dan 5 gram suiker per 100 ml liep met meer dan de helft terug: van 106 ml per persoon per dag in 2015 naar 50 ml in 2018. Tegelijkertijd nam de consumptie van suikerarme frisdrank, light-dranken en bronwaters met ruim een derde toe, tot 287 ml per persoon per dag.

Dat maakt het plausibel dat de fiscale maatregel de industrie aanspoorde om het suikergehalte van frisdranken te verlagen. Gemiddeld zit er in de frisdranken in het VK op dit moment dan ook nog maar 2,9 gram suiker per 100 ml, terwijl dat in Nederland op dit moment (voor de A-merken) 5,1 gram per 100 ml is.

De verschuivingen in het VK zijn vele malen groter dan wat de industrie in Nederland de afgelopen drie jaar wist te bereiken met haar eigen driesporenbeleid van inzetten op light, kleinere verpakkingen en suikerreductie. De vereniging Frisdranken, Waters, Sappen (FWS) – de lobbyclub van de A-merken – meldt voor de periode 2017-2019 een verschuiving van slechts 6 procent in de verkoop van frisdranken met meer dan 5 g/100 ml naar de categorie suikerarm, light en bronwaters.

De sector flatteert de cijfers

In haar reactie verwijst de FNLI dan ook liever naar de veel langere periode 2012-2019.  Over dit tijdsbestek daalde de inname van via frisdranken geconsumeerde suikers met 25 procent. Maar deze cijfers laten vooral zien dat het grootste gedeelte van de suikerreductie al bereikt was voordat het preventieakkoord gesloten werd, precies waarvoor de ambtenaren Blokhuis waarschuwden toen de voedselindustrie hem deze inspanning aanbood als ‘alternatief’ voor een suikertaks. 

Bovendien is de afname van de hoeveelheid via frisdrank geconsumeerde suikers niet zozeer een verdienste van de industrie, maar eenvoudigweg het resultaat van veranderd koopgedrag. Recente cijfers van  marktonderzoeker Nielsen laten zien dat de Nederlandse consument in 2019 via frisdranken in totaal 7,5 miljoen kilo minder suiker binnenkreeg. Nielsen schrijft dat volledig toe aan de ‘inspanningen van retailers en fabrikanten’. Maar wie goed naar de cijfers kijkt, ziet dat maar liefst 6 miljoen kilo suikerreductie het resultaat is van wat in marketingtermen ‘verandering suiker door trend product’ heet.

Nilelsen: ontwikkeling suiker in verkocht fris/water/sap

In gewoon Nederlands: mensen drinken minder frisdrank, sappen en nectars en meer bronwater en water met een smaakje. De suikerreductie die dat bewerkstelligt, is vele malen groter dan de suikerreductie door ‘herformulering’, oftewel de aanpassing van de receptuur. De cijfers van Nielsen laten opgeteld slechts een afname van een miljoen kilo zien door het veranderen van het suikergehalte van dranken of het uit de markt halen van bepaalde merken.

Kortom: vrijwillige maatregelen en taksen bijten elkaar niet, integendeel: ze versterken elkaar. Omdat bovendien de totale verkoop van dranken er niet door afneemt, vraag je je af waarom de industrie zich zo hardnekkig tegen deze maatregel keert.

‘Een taks mag niet’

Een tweede bezwaar dat de voedselindustrie aanvoert tegen een frisdranktaks, is dat die in strijd zou zijn met het Mededingingsrecht. ‘Hier geldt dat de Mededingingswet in de weg staat aan prijsregulering door middel van afspraken tussen supermarkten en foodservicebedrijven in het Preventieakkoord’, aldus het CBL in de brief die ze tijdens de onderhandelingen over het akkoord naar Staatssecretaris Blokhuis stuurden. ‘Als econoom had ik dat zo nooit opgeschreven,’ zegt CBL-directeur Marc Jansen daar nu desgevraagd over, ‘maar dit is wat onze juristen ons vertelden. Vraag ons niet om een handtekening te zetten om de marktwerking te beperken. Dat mogen wij gewoon niet doen van de ACM. Daar is de ACM ook volstrekt helder in.’ 

‘Wij weten niet precies waarop de conclusie van het CBL is gebaseerd,’ zegt de ACM-woordvoerder

Jasper Sluijs, docent mededingingsrecht aan de Universiteit Utrecht, denkt niet dat een fiscale maatregel onderschrijven de supermarktbranche in conflict met het mededingingsrecht zou hebben gebracht. ‘Je moet twee dingen onderscheiden. Als de branche zelf afspraken maakt die leiden tot een prijsverhoging, is er mogelijk een schending van het kartelverbod. Maar als de overheid zelfstandig een fiscale maatregel neemt, dan blijven de supermarkten in principe buiten schot, ook als ze hun handtekening onder een akkoord zetten waarin dit voornemen staat.’

De opvatting van Sluijs wordt gedeeld door de Autoriteit Consument en Markt. ‘Wij weten niet precies waarop de conclusie van het CBL is gebaseerd,’ aldus ACM-woordvoerder Murco Mijnlieff. ‘Mochten er wettelijke maatregelen, zoals fiscale maatregelen, worden ingevoerd die als neveneffect hebben dat de concurrentie wordt verstoord, dan is de mededingingswet niet meer van toepassing.’ Mijnlieff zegt het ‘jammer te vinden dat het CBL deze zaak niet aan ons heeft voorgelegd.’

‘Een taks hoort niet thuis in een convenant’

Nu duidelijk is dat de effectiviteits- en juridische argumenten tegen fiscale maatregelen weinig hout snijden, resteert de werkelijke reden waarom ondernemend Nederland zich zo keert tegen het opnemen van wettelijke maatregelen in een convenant. Voor het bedrijfsleven zijn convenanten een alternatief voor wetgeving, nooit een aanvulling daarop.

Voor het bedrijfsleven zijn convenanten een alternatief voor wetgeving, nooit een aanvulling daarop

‘Als je eerst afspreekt samen zaken uit te werken en daarna weer dreigt met eenzijdige maatregelen, heeft het voor ons geen zin om samen te werken. Terwijl je juist door samenwerking veel verder komt en ook sneller dan met wetgeving,’ aldus het VNO-NCW. De FNLI: ‘Het Preventieakkoord is een afspraak tussen overheid, bedrijfsleven en gezondheidsorganisaties waarbij door alle partijen het commitment is gegeven om zonder wettelijke of fiscale maatregelen de stappen te zetten die nodig zijn. Mochten er nu desondanks dergelijke maatregelen genomen worden, dan is dit in strijd met de fundamenten van het akkoord.’

Marc Jansen van het CBL is het meest uitgesproken: ‘Als wij belemmerd worden in het uitvoeren van de afspraken die we gemaakt hebben, doordat er wettelijke maatregelen doorheen kruisen die onze werkzaamheden op een lager pitje zetten, dan moeten we terug naar onze achterban en aan hen vragen: is dit nog steeds de afspraak die we ooit hadden? Als de conclusie is: “Nee, want de overheid gaat verder of wil andere maatregelen nemen,” kan het zijn dat wij zeggen: “Dan heeft dat voor ons dus een ontbindende werking.” Dat wil niet zeggen dat wij vervolgens helemaal niks meer doen en gaan tegenwerken, maar dat is wel de consequentie als de overheid maatregelen neemt die het preventieakkoord doorkruisen. Als de ander zich niet aan de spelregels houdt, ben je zelf vrij om je er ook niet langer aan te houden.’ 

Dossier: de #Lobbycratie

De lobbywereld is een zeer invloedrijke factor in ons politiek bestel, maar beschrijvingen ervan komen doorgaans niet verder dan het woord ‘schimmig’. Follow the Money wil daar verandering in brengen. We duiken in de achterkamertjes om te zien hoe de worst écht gedraaid wordt.

Lees verder Inklappen
Inschrijven

Deze opstelling van de voedsellobby hangt als een donkere wolk boven de aanvullende maatregelen die Blokhuis eventueel zou willen treffen. Want krijgen die maatregelen een wettelijk karakter, dan kan het zomaar zijn dat het bedrijfsleven het convenant opzegt en zich ook niet meer gebonden voelt aan andere gemaakte afspraken, zoals het Akkoord Verbetering Productsamenstelling. Juist dat was de boodschap van de FNLI in de ‘felicitatiebrief’ die zij Blokhuis stuurde op de dag dat het preventieakkoord werd getekend.

Het bedrijfsleven heeft Blokhuis daarom in de tang, want voor veel van de afspraken die via convenanten worden gemaakt, heeft de staatssecretaris geen wettelijk alternatief. Europese regelgeving staat het namelijk niet toe dat lidstaten zelf wettelijke maximumnormen opstellen over de hoeveelheden zout, vet en suiker die een product mag bevatten.

‘Linksom of rechtsom’

Wat vinden de andere hoofdrolspelers van de opstelling van het bedrijfsleven? Voor Tafelvoorzitter Eric van der Burg hangt dat helemaal af van de resultaten die er geboekt worden. ‘De voedingsproducenten hebben bij dit akkoord gezegd: wij gaan leveren. Als ze dat vervolgens ook echt doen, dan hebben ze er recht op dat er niet tot wettelijke maatregelen wordt overgegaan. Maar we hebben ze er wel degelijk aan herinnerd dat ze in het verleden vaak beloofd hebben te zullen leveren en dat vervolgens niet deden. Dus als ze dat nu niet doen, is het hun eigen schuld wanneer aanvullende maatregelen noodzakelijk zijn.’

Hij vervolgt: ‘Ik blijf het overigens gek vinden dat het bedrijfsleven zegt: “We willen leveren, maar we willen dat niet wettelijk vastgelegd hebben.” Het bedrijfsleven pleit toch altijd voor een level playing field? Nu, als 80 procent zich aan de afspraken houdt en 20 procent niet, dan wil je volgens mij juist regels hebben die ervoor zorgen dat ook die 20 procent zich eraan houdt. Alleen dan garandeer je  een level playing field.’

‘Prijsmaatregelen zijn onvermijdelijk als we het toenemende overgewicht in Nederland serieus willen aanpakken’

SGF-voorzitter Michael Rutgers is veel explicieter over de noodzaak van aanvullende maatregelen: ‘De ambities, de doelen en de maatregelen ten aanzien van sport en bewegen (zeg maar: “de calorieën eruit”) zijn wat ons betreft stukken beter dan de maatregelen omtrent “de calorieën erin”, het terrein van de voedingsindustrie en de supermarkten. Dat loopt niet goed en dat laten de prognoses van het RIVM ook zien. De koplopers binnen de industrie doen het beter, maar een grote groep heeft nauwelijks interesse. De FNLI en het CBL lopen zo hard als de langzaamste in hun achterban. Dat degradeert het preventieakkoord op overgewicht tot een “iets minder óngezond”-akkoord. Dat is doodzonde, letterlijk. Nederland, en met name onze jeugd, verdient iets beters dan dit. Prijsmaatregelen als een suikertaks zijn onvermijdelijk in de volgende kabinetsperiode. Tenminste, als we de bestrijding van het steeds toenemende overgewicht in Nederland serieus willen aanpakken. En dat willen wij hartgrondig. Zolang de industrie zelf niet harder ingrijpt of daartoe gedwongen wordt, is het dweilen met de kraan open.’

De keiharde lobby van het VNO-NCW

Een van de opvallende bevindingen uit de gewobde stukken is dat werkgeversorganisatie VNO-NCW direct mee-onderhandelde over specifieke maatregelen tegen overgewicht, terwijl de organisatie formeel geen deel uitmaakte van de Tafel Overgewicht. De organisatie zelf vindt dit ‘volstrekt logisch’: ‘Omdat we zowel aan de basis stonden van het akkoord, als in de klankbordgroep zaten, alsmede een coördinerende rol hadden richting onze leden, hebben we diverse malen contact gehad over de voortgang van het akkoord of sommige deelaspecten. Onze rol is daarbij glashelder, namelijk aangeven wat je via het draagvlak kunt regelen, hoe iets uitpakt in de praktijk van het bredere bedrijfsleven, etc.’

Staatssecretaris Paul Blokhuis heeft geen moeite met de handelwijze van VNO-NCW: ‘Waar partijen (in dit geval het bedrijfsleven) betrokken zijn bij of geraakt worden door beleid, ben ik vrijwel altijd bereid naar hun standpunten te luisteren.’

Deeltafelvoorzitter Eric van der Burg laat weten dat hij er niet van op de hoogte was dat het VNO-NCW buiten de Tafel om onderhandelde, maar zegt dit ‘niet verbazingwekkend’ te vinden. ‘Zo speel je het spel. Hans de Boer [de voorzitter van het VNO-NCW, red.] is iemand die zich duidelijk kan uitdrukken. Dat helpt wel om je zin te krijgen. Ik heb daar geen enkele moeite mee. Ik behoor weliswaar tot de gezondgewicht-fundamentalisten, maar tegelijkertijd kon ik wel genieten van de wijze waarop het bedrijfsleven het spel speelde.’ 

Ook SGF-voorzitter Michael Rutgers zegt er nooit over geïnformeerd te zijn dat het VNO-NCW buiten de Tafel om aan de onderhandelingen meedeed: ‘Het VNO-NCW lobbyt altijd. Dus we namen dit aan. We herkennen dat uit de lobby voor een rookvrije generatie, waar het VNO-NCW ook tegen ageert.’ 

Van der Burg roemt de onderhandelingsvaardigheden van FNLI-voorzitter Marian Geluk, CBL-directeur Marc Jansen en SGF-voorzitter Michael Rutgers. Die hebben het spel volgens hem alle drie heel goed gespeeld. Wat dat betreft heeft Van der Burg nog wel een advies voor de andere partijen die aan tafel zaten: ‘Zet wat minder inhoudsmensen en wat meer procesmensen aan tafel. Soms maakt het niet uit wat er in bijlage 12, punt C staat, dan haal je dat misschien binnen, maar haalt de tegenpartij een veel belangrijkere afspraak over het proces binnen.’

Lees verder Inklappen

Staatssecretaris Paul Blokhuis houdt de optie van een frisdranktaks open: ‘We hebben afspraken gemaakt die staan en echt iets betekenen voor de vermindering van de hoeveelheid suiker die we via frisdrank consumeren. Dat draagt bij aan de strijd tegen overgewicht in Nederland. We weten echter ook dat er meer nodig is om de stevige ambities in het akkoord Overgewicht voor 2040 te halen. Dat vraagt forse inzet van alle al bij het akkoord betrokken partijen, en meer!’

‘Ik kijk graag wat we met de akkoordpartijen kunnen bereiken. Mocht dat niet genoeg blijken, dan moeten we gas bij geven. Linksom of rechtsom. Fiscale maatregelen zijn wat mij betreft dan niet uitgesloten. Maar ik realiseer me ook dat de strijd tegen overgewicht heel complex en omvangrijk is. En dat er meer nodig is dan de effecten die je met wettelijke maatregelen wellicht kunt bereiken. We hebben vele maatregelen en vele partijen nodig.  Om die inhoudelijke reden hecht ik eraan om – als het even kan – zoveel mogelijk samen als partners in het preventieakkoord op te blijven trekken. 

Daarmee spreekt Blokhuis zich voor het eerst sinds de ondertekening van het preventieakkoord uit voor fiscale maatregelen, indien de vrijwillige afspraken onvoldoende opleveren. In het najaar, wanneer de voortgangsrapportage over het Nationaal Preventieakkoord wordt besproken, zal blijken of de Tweede Kamer zijn standpunt deelt.

Verantwoording

Om de totstandkoming van het preventieakkoord te reconstrueren, maakte ik gebruik van een grote hoeveelheid openbaar toegankelijke stukken en documenten, plus meer dan 200 documenten die het ministerie van VWS beschikbaar stelde na een wob-verzoek dat ik eind februari 2019 indiende en waarover eind april van dit jaar besloten werd. Het gaat hier om e-mails, conceptteksten, notulen van vergaderingen, nota’s voor staatssecretaris Blokhuis, interne notities, brieven van organisaties etc. Deze stukken zijn inmiddels voor iedereen beschikbaar en zijn hier te vinden.

Daarnaast voerde ik vier achtergrondgesprekken. Twee daarvan waren met mensen die meededen aan de onderhandelingen van de Tafel Overgewicht, de andere twee met mensen die tijdens de totstandkoming van het akkoord nauw contact hadden met diverse partijen die erover onderhandelden.

Tot slot benaderde ik alle hoofdrolspelers in de strijd om de frisdranktaks – met inbegrip van Tafelvoorzitter Eric van der Burg en staatssecretaris Paul Blokhuis – met het verzoek een aantal specifieke vragen te beantwoorden. De volledige antwoorden zijn in dit document bijeengebracht, met uitzondering van die van het CBL en Tafelvoorzitter Eric van der Burg, aangezien ik hun reacties via een telefonisch interview verkreeg. Tweede Kamerlid Hayke Veldman (VVD) reageerde niet op mijn herhaalde verzoeken om vragen te beantwoorden over de blokkade van de frisdranktaks door de VVD-fractie.

Lees verder Inklappen
Herman Lelieveldt
Auteur van ‘De Voedselparadox’. Onderzoekt voor FTM de machten en krachten die bepalen wat er op ons bord komt.
Gevolgd door 830 leden