Toen de Europese Commissie twee jaar geleden de discussie over de nieuwe Europese begroting opende met haar eigen voorstel, was de eerste reactie van premier Mark Rutte (VVD): dit wordt voor Nederland een te hoge rekening. Vanwege het vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie wilde Nederland de EU-begroting flink verlagen. Maar Rutte was voorzichtig positief over de voorgestelde verschuiving van gelden naar modernere uitdagingen. Het was een goed begin, maar dat kon nog 'aanzienlijk ambitieuzer', vond hij. 'Meer innovatie, minder traditie,' aldus Rutte in mei 2018.

Daar is op de EU-top die eerder deze week werd afgesloten, weinig van terecht gekomen. De uitkomst van de onderhandelingen is dat zo’n tweederde van de Europese meerjarenbegroting voor 2021-2027 naar dezelfde bestemmingen gaat die al decennia het gros van de EU-bestedingen uitmaken: landbouw en fondsen voor regionale ontwikkeling.

Het kabinet zou graag zien dat de EU boeren niet langer directe inkomenssteun gaf

Voorafgaand aan de top besprak Rutte de Nederlandse inzet in de Tweede Kamer. Hij leek zich er al min of meer bij te hebben neergelegd dat een groot deel van de EU-begroting opnieuw naar ‘ouderwetse’ prioriteiten zou gaan.

‘Het is natuurlijk waar – ik ben het eens met iedereen die dat zegt – dat de Europese begroting voor een heel groot deel nog het Europa weerspiegelt van de jaren zeventig en tachtig, met heel veel landbouwuitgaven en heel veel uitgaven aan cohesie, wat ik overigens minder ernstig vind,’ aldus Rutte. Hij legde kritische Kamerleden uit dat enkele grote lidstaten nu eenmaal veel waarde hechten aan die ‘traditionele’ posten. ‘Kijk naar een land als Frankrijk en zijn verslaafdheid aan het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Ja, dat is nou eenmaal zo,’ zei Rutte. Zijn kabinet zou graag zien dat de EU boeren niet langer directe inkomenssteun zou geven. ‘Dat willen we graag, alleen dat lukt niet.’

‘Niet aan toegekomen’

Op de EU-top, die vrijdag begon en dinsdagochtend vroeg eindigde, hebben Rutte en de andere EU-leiders nauwelijks besproken hoe de 1074 miljard euro uit de ‘gewone’ meerjarenbegroting moet worden besteed. Vrijwel alle aandacht ging naar het herstelfonds van 750 miljard euro: welk deel in de vorm van leningen voor lidstaten beschikbaar zal komen en welk deel in de vorm van subsidies.

Rutte spande zich vooral in om te voorkomen dat Nederland veel meer moest bijdragen aan de EU. Het pleidooi voor ‘modernisering’ van de EU-begroting verschoof naar de achtergrond, al is dat wel officieel kabinetsbeleid. ‘De Europese begroting dient te worden gemoderniseerd: meer gericht op innovatie, onderzoek, klimaat en duurzaamheid,’ schreven de vier coalitiepartijen VVD, CDA, D66 en ChristenUnie in 2017 in het regeerakkoord.

‘Ik zal mij ervoor inzetten om die modernisering waar dat kan nog aan te scherpen en in ieder geval te behouden,’ zei Rutte in februari

In februari, voorafgaand aan een eerdere EU-top over de meerjarenbegroting – toen was er nog geen sprake van een herstelfonds vanwege de economische crisis veroorzaakt door de pandemie – zei Rutte nog dat beide doelen haalbaar waren: hameren op een zo zuinig mogelijke begroting én meer geld naar ‘modernere’ bestedingen sluizen. ‘Ik zal mij ervoor inzetten om die modernisering waar dat kan nog aan te scherpen en in ieder geval te behouden,’ zei Rutte toen. Maar Nederland had het er tijdens de afgelopen top nauwelijks over, ontdekte Het Financieele Dagblad. De krant vroeg op maandag hoe het zat met het Nederlandse pleidooi voor modernisering. ‘Daar zijn we nog helemaal niet aan toegekomen,’ klonk het vanuit diplomatieke hoek.

Inkomenssteun voor boeren

De pot geld waaruit de EU het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) financiert, is wel kleiner geworden: van 428 miljard naar 356 miljard.De Nederlandse landbouwlobby LTO Nederland uitte dan ook zijn teleurstelling. Niettemin hebben de regeringsleiders de klap voor de boeren verzacht en gaat nog altijd ongeveer eenderde van de totale EU-meerjarenbegroting naar landbouw. Want hoewel het budget waaruit het GLB wordt betaald verlaagd is ten opzichte van de lopende begrotingsperiode (2014-2020), had de Europese Commissie een nog kleinere pot voorgesteld (336 miljard). 

Een belangrijk deel van de EU-begroting, 24 procent, is bestemd voor de jaarlijkse subsidies die boeren als ‘directe inkomenssteun’ krijgen. Die steun is niet afhankelijk van een inkomenstoets, maar wordt bepaald aan de hand van de omvang van hun landbouwgrond (de hectaresteun). Dat leidt ertoe dat bijvoorbeeld de Koninklijke Maatschap de Wilhelminapolder, in oppervlakte een van Nederlands grootste landbouwbedrijven, jaarlijks zo’n 350.000 euro aan inkomenssteun ontvangt.

In 2018 stelde de Commissie voor dat de pot directe inkomenssteun aan boerenbedrijven voor de hele EU niet meer mocht bedragen dan 254 miljard euro. In februari maakte voorzitter van de Europese Raad Charles Michel, die de onderhandelingen leidde, daar 256 miljard van. Uiteindelijk zal in de periode 2021-2027 bijna 259 miljard euro beschikbaar zijn voor directe inkomenssteun aan de landbouw.

De precieze verdeling per lidstaat moet nog worden berekend, maar op basis van dit totaalbedrag kunnen Nederlandse boeren de komende zeven jaar rekenen op ongeveer 5 miljard euro aan directe inkomenssteun.

Nivelleren van steun

In Nederland profiteert vooral de veehouderij van het hectaresysteem: jaarlijks ontvangt de sector ongeveer een half miljard aan EU-subsidies. De hectarebeloning werkt dan ook intensivering van de landbouw in de hand. ‘Er zijn ongelooflijk veel perverse prikkels die het huidige systeem in stand houden,’ zei Kamerlid Tjeerd de Groot (D66) daarover eerder dit jaar in een interview met Follow the Money.

Landbouwbedrijven die recht hadden op meer dan 60.000 euro directe inkomenssteun, zouden daarboven in tranches worden gekort

In andere landen zorgt het hectaresysteem er bovendien voor dat een groot deel van de subsidies terecht komt bij grote bedrijven – volgens de Europese Commissie ontvangt 20 procent van de bedrijven 80 procent van het geld. De Commissie stelde in 2018 een wijziging voor, met als doel dat een groter deel van de inkomenssteun zou terechtkomen bij kleine boerenfamiliebedrijven.

Het plan was om landbouwbedrijven die recht hadden op meer dan 60.000 euro directe inkomenssteun, in tranches te korten op bedragen daarboven. Op de EU-top werd echter besloten die grens te verhogen naar 100.000 euro en werd het systeem vrijwillig: lidstaten mogen zelf bepalen of ze meedoen aan deze vorm van nivelleren.

Een ander voorstel van de Commissie – onderwerp van aparte onderhandelingen tussen de landbouwministers – is de lidstaten meer vrijheid te geven in de uitvoering van het Europees landbouwbeleid. Landen zouden jaarlijks strategische plannen naar Brussel moeten sturen, waarin ze vertellen hoe met het EU-geld maatschappelijke doelen als duurzaamheid en verbeterde biodiversiteit bereikt zouden worden. Die plannen zijn ook cruciaal om de klimaatbijdrage van de landbouwsector te versterken, zoals beloofd in de Green Deal.

Hoe dat systeem van strategische plannen eruit zal zien en hoeveel macht de Commissie krijgt om plannen die tekort schieten terug te sturen, moet nog blijken. De onderhandelingen tussen de landbouwministers zijn dusdanig moeilijk gebleken dat de EU inmiddels heeft besloten deze hervorming op zijn vroegst op 1 januari 2023 in te laten gaan. Dat was voordat de lockdown-maatregelen de gesprekken nog verder vertraagden.

Dat betekent dat de eerste twee jaar van de zevenjarige EU-begroting het landbouwgeld op de ‘ouderwetse’ manier zal worden verdeeld – een manier die volgens de Europese Rekenkamer nauwelijks bijdraagt aan een verbeterde biodiversiteit– en lidstaten nog geen plannen hoeven te maken die vastleggen hoe de besteding zal leiden tot gezamenlijke doelen als het remmen van klimaatverandering, verbetering van water- en luchtkwaliteit en een beperking van antibioticagebruik.

Rondpompen

Een ander ‘oud’ type EU-pot zijn de steunregelingen voor de armere regio’s van de Unie. Dit is onderdeel van het zogenaamde cohesiebeleid, dat als doel heeft de nog altijd grote verschillen in levensstandaard te verkleinen.

Musea in Amsterdam en dierentuin Artis kregen subsidies uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling

Ook hier wilde de Commissie op bezuinigen, maar uiteindelijk blijft het beschikbare bedrag voor regionale ontwikkeling ongeveer gelijk. Van de meerjarenbegroting gaat zo’n 330 miljard naar het verkleinen van de regionale verschillen. Dat is weliswaar minder dan de 377 miljard euro uit de vorige begrotingsperiode, maar die bezuiniging wordt gecompenseerd met een bijdrage uit het coronaherstelfonds. Dit herstelfonds van 750 miljard euro bestaat voor een groot deel uit leningen en subsidies op basis van nationale plannen, maar 77,5 miljard euro ervan zal gaan naar bestaande EU-subsidieprogramma’s. De eerste jaren zal er een eenmalige ‘top-up’ van cohesiegeld zijn à 47,5 miljard euro.

Overigens komt er ook een kleine pot geld beschikbaar voor regionale ontwikkeling in rijke landen als Nederland. Dat geld gaat niet per se alleen naar de armste regio’s; het kan ook worden gebruikt voor ‘gewoon’ regionaal beleid. Zo kregen musea in Amsterdam en dierentuin Artis subsidies uit dit Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO).

Voor Rutte had dat niet gehoeven. ‘Ik heb [..] nooit begrepen waarom die cohesiemiddelen ook naar rijkere landen moeten, zoals ons land,’ zei hij voorafgaand aan de top in de Kamer. ‘Nu blijft het nog een beetje een kwestie van rondpompen, ook naar delen van Nederland en Duitsland, maar goed. Het is zo.’

De huidige begrotingsperiode was voor Nederland ongeveer een half miljard beschikbaar in dat EFRO. Weinig mensen weten dat Nederland ook van dergelijke subsidies profiteert. Volgens een peiling vorig jaar had 74 procent van de Nederlandse respondenten nog nooit van EFRO gehoord.

De komende zeven jaar is er opnieuw EFRO-geld voor landen als Nederland beschikbaar, maar wel minder dan in de vorige begroting: 27 miljard euro. Dat is een halvering ten opzichte van de 55 miljard in de huidige begroting.

Modernisering: defensie en migratie

Het is niet de eerste keer dat de EU, ondanks goede intenties over modernisering, uiteindelijk toch weer met een begroting komt die – in de woorden van Rutte – grotendeels ‘het Europa weerspiegelt van de jaren zeventig en tachtig’. 

‘De reflex bij lidstaten is om het traditionele beleid te ondersteunen, omdat ze daar precies kunnen zien wat ze eruit terugkrijgen’

Dagblad Trouw besprak dat vorige week met de Eurocommissaris voor Begroting Johannes Hahn. ‘Het is een bekend patroon, ik zag het ook gebeuren bij de vorige onderhandelingen, zeven jaar geleden,’ zei Hahn. ‘De reflex bij lidstaten is om het traditionele beleid te ondersteunen, omdat ze daar precies kunnen zien wat ze eruit terugkrijgen. Bij die andere, modernere onderdelen neemt de Europese Commissie pas later beslissingen over projecten, op basis van kwaliteit. Bij een roep om bezuinigingen is de neiging om die daar te leggen waar je vooraf niet kunt berekenen wat je ervoor terugkrijgt.’

Zijn baas, Commissievoorzitter Ursula von der Leyen, noemde de last-minute bezuinigingen op onderwerpen als gezondheid en migratie ‘betreurenswaardig’. Er zaten voor Von der Leyen echter voldoende positieve elementen in het compromis: nieuwe inkomsten voor de EU en de belofte dat 30 procent van de begroting en van het herstelfonds aan klimaatdoelstellingen moet worden besteed.

Bovendien is er wel iets van ‘modernisering’ te ontwaren in de nieuwe EU-begroting. Zo krijgt het onderzoeksprogramma Horizon Europe weliswaar niet de 120 miljard die het Europees Parlement had gewild, of zelfs de 89,4 miljard die de Commissie voorstelde. Maar het programma komt toch nog uit op 80,9 miljard euro.

Ook op andere terreinen breidt de EU uit. Er komt bijna 23 miljard voor migratiefondsen en grensbewaking en 13 miljard voor veiligheid en defensie. Onder het laatste onderdeel van de begroting valt ook een nieuw Europees Defensiefonds à 7 miljard euro.

Op donderdag 23 juli debatteert het Europees Parlement over de begroting. In een verklaring gaven Europarlementariërs al blijk van hun onvrede over het gebrek aan modernisering. In een uitgelekte conceptresolutie ‘betreurt’ het Parlement de bezuinigingen op ‘toekomstgerichte programma’s’, omdat dit een duurzaam en veerkrachtig herstel zal ‘ondermijnen’. Het Europees Parlement moet nog instemmen met de EU-begroting.