Tussen de weilanden buiten het Gelderse dorpje Azewijn ligt een zee van zonnepanelen. Hoewel dat iets heel anders is dan een boerderij, wil de de eigenaar toch graag het label ‘agrarisch’ op haar grond laten plakken. In 2016 komt de zaak voor de rechter.

'Eiseres heeft foto’s overgelegd waarop schapen zijn te zien onder de zonnepanelen,' constateert de rechtbank Gelderland. Het hek van een naburige boerderij gaat zo nu en dan open, waardoor er koeien en schapen loslopen op het gras onder het zonnepark. En dat overtuigt de rechter: er is sprake van landbouw.

Op het eerste gezicht geen veelzeggende uitspraak, maar de grazers van de buren drukken de jaarlijkse lasten van de zonneparkeigenaar flink: de WOZ-waarde van de grond waarop de panelen staan vermindert namelijk van 2,6 miljoen naar slechts 850 duizend euro. Daardoor daalt ook de onroerendezaakbelasting (OZB) met tweederde. Het weiland valt volgens de rechtbank onder de cultuurgrondvrijstelling – een belastingregeling die bepaalt dat landbouwgrond is vrijgesteld van OZB. 

Het is een prijzige regeling: zou boerengrond wél worden aangeslagen, dan zou er jaarlijks 631 miljoen euro extra OZB in de gemeentekassen belanden. Waar het hoort, vindt hoogleraar heffingen van lokale overheden Arjen Schep (Erasmus Universiteit), die de cultuurgrondvrijstelling in 2019 in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) onderzocht. ‘De argumenten waarmee de cultuurgrondvrijstelling decennia geleden in het leven werd geroepen, zijn vandaag de dag allang van tafel,’ zegt de hoogleraar. 

Toen de regeling in de jaren ’70 van kracht werd, droeg de agrarische sector veel geld af aan de waterschappen. Het merendeel van de waterschapsactiviteiten, denk aan het verstevigen van de dijken en het zuiveren van afvalwater, kwam voor rekening van boerenbedrijven. ‘Zo’n 70 tot 80 procent,’ schat Schep. 

Door boeren vrij te stellen van OZB moest worden voorkomen dat ze te zwaar belast werden. Maar de boerenbijdrage aan de waterschappen is sindsdien drastisch afgenomen.  In 1995 droeg de categorie ‘ongebouwd’, die voornamelijk bestaat uit agrarische bedrijven, nog 33 procent bij. In 2016 was dat verder gezakt naar 11 procent. 

‘Lasten zijn naar burger gegaan’

Inmiddels draaien ‘gewone burgers’ op voor 90 procent van de waterschapslasten, berekende onderzoeksinstituut COELO in 2014 opdracht van Nieuwsuur. Dat bedrag steeg tussen 2000 en 2014 met 650 miljoen euro. COELO sprak van een ‘lastenverschuiving’ van boer naar burger. 

Schep had in 2019 dan ook een helder advies aan BZK: afschaffen. ‘Het bestaan van de regeling dient al decennia geen doel meer en is in mijn ogen niks anders dan ongeoorloofde staatssteun,’ zegt de hoogleraar tegen Follow the Money. ‘De Europese Commissie, die toezicht houdt op staatssteun, ziet het door de vingers. Het is een politieke kwestie geworden die vooral gedreven wordt door een boerenlobby.’

OZB kan omlaag

Het afschaffen van de cultuurgrondvrijstelling kan goed nieuws zijn voor ‘gewone’ huishoudens en (niet-agrarische) ondernemers. Gemeenten zouden waarschijnlijk niet de volle 631 miljoen extra incasseren, maar hun OZB-tarieven verlagen.

Wanneer gemeenten alle extra inkomsten gebruiken om de tarieven te verlagen, kan de OZB gemiddeld met 9 procent omlaag, berekenden onderzoekers van de Rijksuniversiteit Groningen (RUG); in 22 plattelandsgemeenten zelfs met meer dan een kwart.

In de Noord-Hollandse gemeente Hollands Kroon is bijvoorbeeld precies de helft van de grond cultuurgrond. Afschaffen van de uitzondering zou dus betekenen dat de belasting over twee keer zoveel vierkante meters verdeeld kan worden. Omdat zo’n wijziging ook invloed heeft op de uitkering van de Rijksoverheid, kan de gemeente uiteindelijk de OZB voor alle inwoners en ondernemers met 20 procent verlagen. 

De vrijstelling zorgt bovendien voor ‘inefficiënt hoge prijzen’, meent hoogleraar economie van decentrale overheden Maarten Allers (Rijksuniversiteit Groningen), die de boerenkorting vorig jaar net als Schep in opdracht van BZK onderzocht. Ook hij pleit voor afschaffing. 

‘OZB verlaagt de waarde van grond, waardoor onbelaste cultuurgrond juist relatief veel waard is. Zonder goede beleidsinhoudelijke reden is dat niet efficiënt,’ zegt Allers. Hij noemt de subsidie ‘ondoelmatig besteed overheidsgeld’. 

Land- en tuinbouworganisatie LTO noemt het afschaffen van de vrijstelling ‘volstrekt onverantwoord’. Boeren moeten in dat geval duizenden euro’s meer OZB-belasting betalen, ‘zonder dat daar een prestatie van gemeenten tegenover staat’. 

Blinde vlek 

De conclusie die Schep en Allers trekken is niet nieuw: de Commissie-Christiaanse pleitte in 1983 al voor afschaffing van de cultuurgrondvrijstelling. De redenen die dertien jaar eerder waren genoemd om boeren niet met OZB te belasten, waren toen al komen te ‘vervallen’, aldus de commissie. ‘De vrijstelling strookte niet met de fiscale beginselen waarop de OZB zijn gebaseerd.’ In 1992 kwam Commissie-De Kam tot dezelfde conclusie. 

Toch trekt de verouderde boerenkorting na veertig jaar van kritiek nauwelijks aandacht in Den Haag: de cultuurgrondvrijstelling kwam de afgelopen tien jaar niet voor in Kamervragen, moties of amendementen. Die blinde vlek past bij bevindingen van de Algemene Rekenkamer in 2017: er is een wildgroei aan instrumenten zonder duidelijk doel, het parlement heeft onvoldoende zicht op het bestaan van die regelingen, en vaak is onduidelijk welke minister ervoor verantwoordelijk is. 

De cultuurgrondvrijstelling mag dan haar beste tijd gehad hebben, de fiscale mogelijkheden werden juist groter: via de rechter breidden aspirerende cultuurgrondeigenaren de regeling almaar uit. Want wat valt er precies onder ‘bedrijfsmatige landbouw?’ 

Belastingadviseur Franc Beekmans bevestigt dat hij steeds vaker vragen krijgt van mensen die niet betrokken zijn bij landbouw, maar wel de cultuurgrondvrijstelling willen. ‘Bijvoorbeeld welvarende particulieren die een stuk grond hebben gekocht en uit idealistische overwegingen een voedselbos willen aanleggen.’ 

Eieren verkopen

De adviseur ziet ook steeds meer ‘mix-plannen’ voorbijkomen. ‘Mensen hebben een stuk grond gekocht om zo’n voedselbos aan te leggen, maar willen dat het ook gaat dienen als buitenplaats voor de zorg,’ zegt hij. Dus rijst de vraag of er sprake is van landbouw of een zorginstelling. ‘“Ja, maar ik verkoop wel de eieren van de kippen die er rondlopen,” zeggen ze dan.’ 

Die grijstinten nodigen in veel gevallen uit tot ‘introductie van meer uitzonderingen,’ schrijft hoogleraar Schep in zijn rapport. Bijvoorbeeld toen een arrest van de Hoge Raad in 2014 de uitzondering uitbreidde naar paardenfokkerijen. Een fokker van Welsh pony’s op de Veluwe werd vrijgesteld van OZB omdat hij de pony’s ook gebruikte voor de begrazing van zijn weilanden en voor de handel. Volgens de raad was hij (ook) landbouwer. 

Allers vindt de wettelijke verruiming van de cultuurgrondvrijstelling zorgwekkend. De belastingkorting is inmiddels namelijk van toepassing op gevallen waar deze ‘nooit voor is bedoeld’, meent de hoogleraar. ‘Zoals zonneparken’. 

Minder fris

Toch komen niet alle fiscale dromen uit, blijkt uit een rapport van Jeroen Rheinfeld, bijzonder hoogleraar agrarisch recht (Rijksuniversiteit Groningen). Hij analyseerde rechtszaken over de cultuurgrondvrijstelling die tussen 2018 en 2021 dienden. 

Een van de ‘klapstukken’ speelde volgens Rheinfeld in 2018 bij de rechtbank Noord-Nederland. De eigenaar van een woning met boerengrond waarvan een deel al vrijgesteld was, wilde de WOZ nog verder omlaag, omdat ook andere delen van het terrein bedrijfsmatig gebruikt werden. 

Maar de eigenaar bleek niet bereid om mee te werken aan een inspectie van grond, waarna een gemeentelijk belastinginspecteur besloot om luchtfoto’s te maken met een drone. Op die beelden was te zien dat een deel van de grond in kwestie bij het woongedeelte hoorde en met een hek was gescheiden van de graslanden. Ook bleek er op dat stuk grond een waslijn te hangen. Dat er ‘hier en daar’ een schaap rondloopt, wijst niet op bedrijfsmatig gebruik, aldus de rechter. 

‘Een waslijn levert weliswaar frisse en droge was op, maar kan in fiscaal opzicht minder fris uitpakken,’ besluit Rheinfeld.