Nederlandse rivieren, meren, plassen en sloten zijn de vieste van Europa. Liefst 99 procent van het wateroppervlak is in slechte staat. Daarmee komt de biodiversiteit in gevaar en wordt de productie van drinkwater steeds lastiger en duurder. 

Voor maatregelen om de waterkwaliteit te verbeteren is tussen 2022 en 2027 naar schatting 1,5 miljard euro nodig. Maar zelfs dat haalt waarschijnlijk niet genoeg uit om te voldoen aan de Europese normen. 

Vergelijkingen met de stikstofcrisis worden al getrokken: burgers en belangengroepen kunnen vergunningen aanvechten die de waterkwaliteit bedreigen, zo waarschuwden ingenieurs van drie adviesbureaus vorig jaar.

Zo kan de rechter de overheid tot zwaardere maatregelen dwingen, en vanaf 2027 kan de Europese Commissie aan Nederland zelfs dwangsommen en boetes opleggen, oplopend tot zo’n 100 miljoen euro per jaar.

Bovenaan de lijst met kwalijke stoffen staan (kunst)mest en pesticiden

Microplastics, pfas en medicijnresten zijn slecht voor de waterkwaliteit, maar bovenaan de lijst met kwalijke stoffen staan (kunst)mest en pesticiden. In de afgelopen halve eeuw is daarom meermaals voorgesteld om boeren, via prijsprikkels, te stimuleren minder te vervuilen. Dat liep telkens op niets uit. 

De 21 verantwoordelijke waterschappen zijn de komende vier jaar zo’n 850 miljoen euro kwijt aan maatregelen om de waterkwaliteit te verbeteren en deden in 2020 voorstellen om de waterschapsbelastingen – zoals de verontreinigingsheffing – te hervormen. Minister Mark Harbers (Infrastructuur en Waterstaat, VVD) nam die grotendeels over en stuurt binnenkort een wetsvoorstel naar de Tweede Kamer.

Maar nu al is duidelijk dat dit wetsvoorstel boeren buiten schot houdt. Ze zijn erin geslaagd een prijsprikkel succesvol te belobbyen.

De zege van agrarische belangenorganisaties laat zien hoe sterk hun belangen in de waterschappen vertegenwoordigd zijn. Het is namelijk niet voor het eerst dat een voorstel voor een prijsprikkel werd afgeschoten.

Industrie betaalt

In 1970 was de Nederlandse waterkwaliteit op een dieptepunt, met de industrie als een van de belangrijkste veroorzakers. In dat jaar werd dan ook de eerste milieuheffing ingesteld: de verontreinigingsheffing die een prijs zette op elke gram vuil die het oppervlaktewater bereikt.

Die heffing, in combinatie met een vergunningensysteem voor grote vervuilers, werkt erg goed, zegt Herman Havekes, bijzonder hoogleraar publieke organisatie van het (decentrale) waterbeheer aan de Universiteit Utrecht. Bedrijven betalen vandaag de dag 50 tot 80 euro per ‘vervuilingseenheid’. Havekes: ‘Er waren destijds fabrieken die 30.000 vervuilingseenheden produceerden, dat kon al snel in de miljoenen lopen.’ 

‘Vriend en vijand zien de verontreinigingsheffing als een succesvolle milieu-instrument’

Een kwart eeuw na de invoering van de verontreinigingsheffing werd er 25 keer minder zwaar giftig kwik geloosd en vijftien keer minder cadmium. Binnen tien jaar nam ook de industriële lozing van fosfaat – een belangrijk bestanddeel van (kunst)mest – met ongeveer 60 procent af.

‘Vriend en vijand’ zien de heffing als ‘een van de meest succesvolle milieu-instrumenten’, zegt Havekes nu. 

Maar ‘overbemesting van het oppervlaktewater’ – lees: verontreiniging door boeren – bleek ‘weerbarstige materie,’ schreef hij al in 1995. En dat is nog steeds zo. 

Agrarische verontreigingsbronnen

De helft van alle oppervlaktewateren in Nederland – sloten, kanalen, rivieren en meren – was in 2018 vervuild met stikstof en fosfaat afkomstig van agrarische bedrijven, becijferde het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) in 2020. Ook is maar liefst 42 procent van de landbouwgrond verontreinigd, schreef minister Piet Adema (Landbouw, ChristenUnie) in januari in een Kamerbrief. 

De bron van de agrarische verontreiniging van het oppervlaktewater is ‘diffuus’: vervuilende stoffen uit (kunst)mest en pesticiden spoelen van stukken landbouwgrond, bewegen zich door de lucht of sijpelen langzaam door de bodem in het oppervlaktewater. Er zijn volgens het PBL momenteel ‘weinig sturingsmogelijkheden’ om die waterverontreiniging aan te pakken.

Terwijl daar al in 1990 een oplossing voor was bedacht.

Rijkswaterstaat suggereerde toen een ‘forfaitaire heffing’ op diffuse, agrarische verontreinigingsbronnen: een waterschapsbelasting die niet is gebaseerd op de precieze omvang van de verontreiniging maar op, bijvoorbeeld, het aantal hectaren land van een boer.

Politieke tegenwerking

Het idee van een forfaitaire heffing op agrarische verontreiniging belandde in een advies van een commissie die in opdracht van de toenmalige minister van Verkeer en Waterstaat, Hanja Maij-Weggen (CDA), onderzoek deed naar de financiering van het waterbeheer.

Maar tegenstand uit Maij-Weggens eigen partij zorgde ervoor dat de belastingmaatregel er niet kwam. 

Kamerlid Jacob Reitsma (CDA) zei destijds dat de agrarische sector al ‘forse milieumaatregelen’ nam op het gebied van bestrijdingsmiddelen en mest. Een forfaitaire heffing zou ‘te veel van het goede zijn’ en andere maatregelen ‘frustreren’. 

Ook toenmalig Kamerlid Jan te Veldhuis (VVD) vond dat ‘deze belangrijke sector voor Nederland enige tijd lucht en ruimte’ moest krijgen. De boeren hadden in de jaren ’90 hun handen al vol aan de ‘echt grote milieubocht’: het wegwerken van het mestoverschot, de voorloper van de stikstofcrisis. 

Minister Maij-Weggen schoof het probleem voor zich uit. In de volgende kabinetsperiode kon de landbouw ‘misschien’ een belastingbijdrage leveren.

Die bijdrage van de landbouw kwam er echter nooit en vandaag de dag zijn meststoffen en pesticiden uitgegroeid tot de belangrijkste bedreigingen voor de kwaliteit van het oppervlaktewater en – in combinatie met drogere zomers – ook van het drinkwater.

De Kaderrichtlijn Water van de Europese Unie – een wet waaraan ook Nederland zich heeft te houden – gaat uit van het principe dat ‘de vervuiler betaalt’: milieukosten moeten worden teruggewonnen bij de veroorzaker van de vervuiling. 

De conclusie was al eerder getrokken: voor ‘diffuse verontreiniging’ moet worden betaald

Maar al in 2014 concludeerde de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (Oeso) dat in Nederland juist één vervuilende sector niet betaalt: de agrarische. De Oeso noemde het ontbreken van een heffing op agrarische verontreiniging een ‘belangrijke oorzaak van onvoldoende waterkwaliteit’.

Het rapport van de Oeso vormde de aanleiding om het belastingstelsel onder de loep te nemen. De waterschappen stelden een commissie in (de Commissie Aanpassing Belastingstelsel, bestaande uit bestuurders en ambtenaren, geen van allen zelf boer) die in 2018 tot een conclusie kwam die al vele malen eerder getrokken was: agrarische verontreiniging moest worden belast. 

Het idee was toen dat boeren een heffing zouden betalen gebaseerd op de ‘minimaal veronderstelde vuillast’: één vervuilingseenheid per hectare per jaar. Voor het gemiddelde melkvee- of akkerbouwbedrijf een jaarlijkse kostenpost van zo’n 4000 euro.

Er volgde een inspraakronde waarvan onder andere de Land- en Tuinbouworganisatie (LTO), de Nederlandse Vakbond van Akkerbouwers en de Nederlandse Melkveehouders Vakbond (NMV) gebruikmaakten. 

Ze waren ‘massaal’ tegen. Zo’n heffing zou juist leiden tot meer verontreiniging omdat boeren die zouden zien als een ‘license to spill’; ze zou oneerlijk zijn omdat andere diffuse bronnen (‘wegverkeer, natuurbeheerders en volkstuinen’) niet werden belast; ze zou voor boeren tot ‘een te grote lastenverzwaring in één keer’ leiden; en ‘de goeden en de kwaden’ zouden over een kam worden geschoren. 

Volgens een door de agro-industrie gefinancierd rapport klopten de cijfers van de commissie niet

Dat laatste punt snapt Corine Hoeben ergens wel. Zij doet aan de Universiteit Groningen onderzoek naar waterschapsbelastingen en zegt dat het ‘juridisch heel complex is te bepalen waar de vervuiling precies vandaan komt’. Het was de commissie dan ook niet gelukt een heffing te bedenken die onderscheid maakt tussen meer of minder vervuilende agrariërs.

Maar belastingheffing is altijd maar tot op zekere hoogte eerlijk, zegt Hoeben. ‘Gemeenten gaan bijvoorbeeld voor de afvalstoffenheffing ook uit van een gemiddelde. Soms betaalt een eenpersoonshuishouden zelfs evenveel als een meerpersoonshuishouden.’ Zulke schattingen worden overigens ook gebruikt voor de berekening van de zuiveringsheffing voor huishoudens en kleine bedrijven.

Er kwam meer kritiek.

Onder anderen van Geesje Rotgers, tegenwoordig communicatiemedewerker van de branchevereniging van varkenshouders, en chemicus Jan Hanekamp.

Seintje uit het waterschap

Rotgers zegt tegen Follow the Money dat zij aanvankelijk niet op de hoogte was van het voorstel voor een heffing, maar dat ze ‘een seintje’ kreeg van een boerenbestuurder van een waterschap. Zij en Hanekamp schreven daarop een rapport waarin ze suggereerden dat de cijfers van de commissie niet klopten.

De landbouw zou volgens hen helemaal niet zo veel bijdragen aan de vervuiling van het oppervlaktewater. En met een foute berekening van de ‘veronderstelde minimale vuillast’ zouden de waterschappen boeren en tuinders onterecht geld uit de zak kloppen, noteerde het vakblad Nieuwe Oogst. 

Rotgers en Hanekamp baseerden hun kritiek op berekeningen van onderzoeker Piet Groenendijk van Wageningen University & Research, maar die zegt tegen Follow the Money dat zij de ‘cijfers door elkaar hebben gehaald’. Rotgers ontkent dat: ‘Volgens mij hebben we de cijfers uit zijn rapport correct overgenomen.’ 

Het voorstel om boeren een heffing te laten betalen, werd niettemin geschrapt. Met dank aan het rapport van Rotgers en Hanekamp, dat ze opstelden met geld van het Mesdag Zuivelfonds – op zijn beurt weer gefinancierd door de agrarische sector. De commissie schreef expliciet dat zij de boodschap van het duo ‘in haar afweging betrokken’ had.

LTO-bestuurder Trienke Elshof klopte zich op de borst: het was de ‘eigen lobby’ die ervoor had gezorgd dat de heffing van tafel ging. 

Hans Oosters, toenmalig voorzitter van de Unie van Waterschappen, toonde zich ook niet al te teleurgesteld. Hij zei in het vakblad Boerderij: ‘Na gesprekken met sectorpartijen bleek [de heffing] niet de meest eerlijke en effectieve maatregel’. Niet dat er een betere was, maar volgens Oosters was hij ‘terecht’ geschrapt. 

‘Urgente knelpunten’

Zelfs zonder een nieuwe belastingheffing voor boeren kreeg het hervormingsplan geen steun in de ledenvergadering van de waterschappen.

Vanwege meerdere ‘urgente knelpunten’ probeerden de waterschappen eind 2019 nog eens hun belastingsysteem te hervormen. Dit keer met een ‘stuurgroep’ van uitsluitend politieke bestuurders, en een afgebakende lijst van ‘niet controversiële’ opdrachten. Een heffing op agrarische verontreiniging stond niet op die lijst. Volgens een woordvoerder van de Unie van Waterschappen is er ook ‘niet inhoudelijk over gesproken’. 

Een van de deelnemers aan de stuurgroep, Ruud Maarschall, herinnert zich dat er wél over de heffing is gediscussieerd. Al meteen begon de lobby van buitenaf, zegt hij, van allerlei maatschappelijke organisaties en van de politieke partijen die mochten aanschuiven als ‘stakeholders’. 

Maar er was net zo goed weerstand van binnenuit. ‘Je merkte dat er kampen waren,’ zegt Maarschall. ‘Bij veel waterschappen zijn de boeren flink vertegenwoordigd.’

Veel politieke partijen vaardigen agrariërs af om zitting te nemen in de waterschapsbesturen: ongeveer een kwart van de leden van de fracties van het CDA en de VVD is boer. Van de fractieleden van regionale partijen is 59 procent boer.

Maarschall wijst erop dat boeren ook op een andere manier goed vertegenwoordigd zijn: meer dan een kwart van de waterschapzetels is niet verkiesbaar, maar ‘geborgd’. De meeste daarvan gaan automatisch naar vertegenwoordigers van de agrarische belangenclub LTO, een kleiner deel naar het bedrijfsleven en een nog kleiner deel naar natuurbeheerders.

Ook in de conceptwet van minister Harbers ontbreekt een prijsprikkel voor boeren

Van de 71 boeren met geborgde zetels zitten er momenteel ook achttien in de colleges van dijkgraaf en heemraden, het dagelijks bestuur van de waterschappen. Daardoor is ruim een kwart van de colleges bezet door agrariërs. Slechts drie van de 21 waterschappen hebben géén boer in het college.

Tegenwicht bieden is lastig, zegt Maarschall, zeker omdat de stuurgroep die in 2019 aan het werk ging unanimiteit na probeerde te streven. ‘Dat zou krachtiger zijn. De voorstellen van de waterschappen zouden dan ook eerder door de minister en de Tweede Kamer worden overgenomen.’ 

Juist door het streven naar unanimiteit kon het boerenblok volgens Maarschall een belastingheffing op agrarische verontreiniging gemakkelijk tegenhouden.

Gemiste kans

Bij het eindrapport schreef de Unie van Waterschappen eind 2020 aan minister Harbers dat het heffen van een belasting op diffuse verontreiniging ‘bijzonder belangrijk is’. Maar alweer: daar moet in een toekomstig ‘vervolgtraject’ nog maar eens naar worden gekeken.

In zijn conceptwetsvoorstel nam de minister volgens de waterschappen ‘vrijwel zonder uitzondering’ alle voorstellen over. Ze krijgen daardoor bij wet meer ruimte om bepaalde groepen meer of minder belasting te laten betalen. 

Maar een prijsprikkel voor agrarische vervuiling ontbreekt in Harbers’ concept, en de kans is klein dat hij zo’n prikkel alsnog introduceert. De boerenlobby heeft dat pijnpunt behendig weten te blokkeren. 

Belastingonderzoeker Corine Hoeben vindt het een gemiste kans: ‘Een prijsprikkel blijft altijd de beste manier om vervuiling te voorkomen. Natuurlijk komen boeren daartegen in het geweer. Die vinden het dan ontzettend oneerlijk, maar je moet je afvragen of dat belangrijker is dan de erbarmelijke waterkwaliteit.’