Was de persconferentie in Rotterdam van afgelopen donderdag een voetbalwedstrijd geweest, dan hadden de bezoekers kunnen scanderen: ‘Ruuuutte kent de uitslag al’.

Officieel was nog niet openbaar gemaakt dat de Europese Commissie het Nederlandse plan over de besteding van 4,7 miljard aan Europees geld zou goedkeuren. Maar de week van tevoren aangekondigde komst naar Rotterdam van Commissievoorzitter Ursula von der Leyen ‘in het teken van het Nederlandse Herstel- en Veerkrachtplan’, liet daar weinig twijfel over bestaan.

Minister-president Mark Rutte (VVD) versprak zich al in de eerste minuut van zijn toespraak door te verklaren ‘verheugd’ te zijn met de ‘positieve beoordeling’ en dat Von der Leyen het goede nieuws persoonlijk kwam brengen. Snel moest hij zichzelf verbeteren: ‘Althans, ik hoop dat u ons goed nieuws komt brengen.’

De eveneens aanwezige minister Sigrid Kaag (Financiën, D66) was iets rolvaster in het toneelspel en bracht mensen in de zaal aan het lachen door te zeggen dat het maar ‘een gerucht’ was. Von der Leyen liet Rutte en Kaag nog een minuut of vijf in spanning, maar toen kwam toch het goede nieuws: de Commissie is akkoord.

Het is vaste prik voor Von der Leyen, die sinds juni vorig jaar bijna elke lidstaat bezocht om persoonlijk te melden dat de Commissie diens nationale herstelplan heeft goedgekeurd. 

De pr-campagne staat in schril contrast tot het gebrek aan openheid van de Commissie

De bezoekjes leveren vrolijke beelden op. Van een lachende Commissievoorzitter die een regeringsleider een blauw-geel mapje met de goedkeuring overhandigt, innovatieve bedrijven (die van het geld uit Europa profiteren) bezoekt, en selfies maakt met burgers. In Rotterdam stapte ze aan boord van een elektrisch binnenvaartschip met verwisselbare accu’s.

De pr-campagne staat in schril contrast tot het gebrek aan openheid van de Commissie jegens Follow the Money en het Europees onderzoekscollectief #RecoveryFiles, die onderzoek doen naar de werking en besteding van het coronaherstelfonds, de zogeheten Herstel- en Veerkrachtfaciliteit. 

Lidstaten besloten tot de oprichting van dat fonds in de zomer van 2020, om de economische schade van de coronapandemie op te vangen. De Europese Commissie financiert het fonds – bestaande uit maximaal 338 miljard euro aan subsidies en maximaal 385,8 miljard euro aan goedkope leningen – met leningen van de kapitaalmarkten. Inmiddels is al ruim honderd miljard euro overgemaakt naar de lidstaten.

Het unieke is dat uitbetaling van geld afhankelijk is van het behalen van mijlpalen. Die voorwaarde is er mede door Nederland ingekomen: de subsidies moesten wel gepaard gaan met in strategische plannen vastgelegde hervormingen. De Commissie beoordeelt die plannen, op een manier die de Europese Rekenkamer vorige week omschreef als ‘over het algemeen adequaat’. De Rekenkamer adviseerde de Commissie wel om haar beoordelingsprocedures en ‘versnipperde’ documentatiespoor te verbeteren.

Hoewel de Commissie herhaaldelijk heeft erkend dat er ‘transparantie nodig is om democratische legitimiteit en toezicht te waarborgen’, doet zij zowel inhoudelijk als procesmatig het tegenovergestelde van wat ze belooft. 

In februari schreef Follow the Money al hoe ons team van Europese journalisten inzage vroeg in gespreksverslagen tussen lidstaten en de Commissie over hun herstelplannen en de Brusselse beoordeling van die plannen. We kregen bar weinig.

Follow the Money en een aantal collega-journalisten gingen tegen de besluiten in beroep. We liepen opnieuw tegen een Brusselse muur van verzet aan. De behandeling van de verzoeken schetst volgens transparantie-experts een zorgelijk beeld van hoe de Commissie tegen democratie aankijkt. 

Zo noemt de Finse hoogleraar Europees recht Päivi Leino-Sandberg de argumenten waarmee de Commissie onderbouwt waarom ze informatie over gesprekken tussen Nederlandse en Brusselse ambtenaren moet geheimhouden ‘verontrustend’. 

Emily O’Reilly, de Europese ombudsvrouw, benadrukt dat burgers moeten kunnen controleren of het geld uit het herstelfonds goed en duurzaam wordt besteed. ‘Mijn eerste observatie is dat het voor mensen moeilijk blijft om een overzicht te krijgen van de onderhandelingen die hebben plaatsgevonden tussen de Commissie en de hoofdsteden over waarin het geld zal worden geïnvesteerd,’ zegt ze tegen Follow the Money.

Bovendien heeft de Commissie de verzoeken duidelijk getraineerd, zegt Maarten Hillebrandt, universitair docent publiek management aan de Universiteit Utrecht en eveneens kenner van de EU-regels over toegang tot documenten. ‘Je wordt niet serieus genomen als verzoeker.’

Wachten op antwoord

Om met dat laatste te beginnen: journalisten gelieerd aan het RecoveryFiles-project dienden zes beroepsverzoeken in bij de Commissie. Geen daarvan behandelde ze binnen de vereiste tijd van vijftien werkdagen, en ook niet binnen de eenmalig toegestane verlenging van nog eens vijftien werkdagen. 

Langer dan zes weken mag het dus eigenlijk niet duren, maar in het meest extreme geval duurde het bijna een jaar. De Franse journalist Jean Comte van platform Contexte moest 226 werkdagen wachten op een antwoord op zijn beroepsverzoek, dat betrekking had op het Franse herstelplan. Staffan Dahllöf, een Zweedse freelancejournalist met standplaats Kopenhagen, hoefde het ‘kortst’ te wachten. Hij deed twee verzoeken, over de beoordeling van de Commissie van het Deense en van het Zweedse herstelplan. De Commissie beantwoordde zijn beroepsverzoeken na respectievelijk 77 en 84 werkdagen.

Het duurde zo lang dat de meeste journalisten een klacht indienden bij de Europese Ombudsman, die vervolgens de Commissie aanspoorde om snel een besluit te nemen. Of dat een verschil maakte, is niet met zekerheid te zeggen. Wel staat vast dat Matej Zwitter van onderzoeksplatform Oštro, die geen klacht indiende bij de Europese Ombudsman, nog altijd wacht op een reactie – inmiddels 179 werkdagen.

Ombudsvrouw O’Reilly heeft naar aanleiding van de verschillende klachten Commissievoorzitter Von der Leyen gevraagd welke maatregelen de Commissie heeft genomen om de behandeling van Wob-verzoeken te verbeteren. De Commissie reageerde op 1 juli met de mededeling dat de Commissie extra personeel heeft ingezet om verzoeken efficiënter te behandelen, overigens zonder het aantal mensen te kwantificeren. Volgens een Commissie-ambtenaar die sprak op voorwaarde van anonimiteit gaat het om twee extra mensen. Ze had tot dan toe 110 verzoeken binnen gekregen met betrekking tot het herstelfonds (ter vergelijking: in 2020 ontving de Commissie zo’n 8000 verzoeken in totaal). 

Volgens O’Reilly laat het aantal ingediende verzoeken goed zien dat het publiek wil weten hoe de fondsen zullen worden besteed. ‘Het is bemoedigend dat de Commissie meer middelen heeft vrijgemaakt om de verzoeken te behandelen. Het is echter te vroeg om te zeggen of deze veranderingen een significant effect hebben.’

Deze praktijk klinkt de Nederlandse onderzoeker Maarten Hillebrandt bekend in de oren. ‘Die tijdslimieten worden schromelijk overschreden.’ Hillebrandt heeft zelf ook wel eens een klacht ingediend bij de Ombudsman omdat de Commissie niet op tijd op zijn documentenverzoek reageerde. ‘Ik kreeg gelijk en de Commissie beloofde haar leven te beteren, maar bij een vergelijkbaar verzoek gebeurde precies hetzelfde.’ Boetes hoeft Brussel niet te vrezen. Hillebrandt: ‘Ze komen ermee weg en er is geen sanctiemogelijkheid om dat tegen te gaan. Publiciteit helpt kennelijk ook niet zoveel, want het is vaak genoeg door journalisten aan de orde gesteld. De embarrassment factor speelt kennelijk geen rol. Het is heel ergerlijk.’

Het gevaar van ‘inmenging’

Dan de inhoud.

Follow the Money verzocht om alle documenten die betrekking hadden op gesprekken tussen Nederlandse en Brusselse ambtenaren over het Nederlands herstelplan. De Commissie maakte na het beroep 23 documenten openbaar die het eerder niet wilde vrijgeven, maar weigerde ons nog altijd toegang tot 129 documenten. Bovendien waren de vrijgegeven stukken grotendeels onbeduidende e-mails waarin werd verwezen naar bijlagen met feedback op Nederlandse voorstellen. De bijlagen waar die daadwerkelijke feedback in stond, heeft de Commissie echter niet vrijgegeven. 

Anders dan bij de eerste reactie uit januari, toen de Commissie met een nauwelijks onderbouwde brief van twee kantjes toegang weigerde, neemt ze nu uitgebreid de ruimte – 26 pagina’s – om uit te leggen waarom de documenten geheim moeten blijven. Follow the Money legde de nieuwe brief voor aan transparantie-experts Leino-Sandberg en Hillebrandt.

Een belangrijk argument voor de Commissie is dat openbaarmaking ‘een negatieve invloed kan hebben op het economisch beleid van Nederland’. Maar waarom, dat wordt niet goed uitgelegd, vindt Hillebrandt. ‘Ik kan niet meekomen in de redenering en het blijft voor mij bijzonder abstract. Ik snap het gewoon niet zo goed.’ Ook Leino-Sandberg begrijpt ‘helemaal niets’ van dat argument. ‘Wat is de schade precies? Als de Nederlandse regering iets voorstelt dat de Commissie afwijst, kan dat natuurlijk gênant zijn. Maar schadelijk? Het slaat absoluut nergens op.’

Een ander argument van de Commissie is dat openbaarmaking ambtenaren van de Commissie en de Rijksoverheid zou ‘ontmoedigen om zonder inmenging vrije en open discussies te houden over het nationale plan’. Leino-Sandberg: ‘Die zin maakt me razend. Want wat is inmenging? Inmenging, dat ben jij, dat ben ik, dat is het Nederlands parlement dat vragen stelt over wat de Nederlandse regering van plan is aan de Commissie voor te stellen als nieuwe wetgeving.’

Veel van de mijlpalen die in de herstelplannen zijn beloofd, betreffen het invoeren van nieuwe nationale wetten. Zo heeft Nederland in het herstelplan beloofd om de vliegbelasting te verhogen voor reizigers die vertrekken vanaf een luchthaven in Nederland. De Telegraaf meldde vorige week dat dit een verhoging van ruim twintig euro per ticket betekent. Die verhoging van de vliegbelasting stond ook al in het coalitieakkoord, maar door de maatregel op te nemen in het herstelplan wordt eventueel terugkrabbelen voor de coalitiepartijen moeilijker. Brussel kan de invoering van de wet afdwingen door te dreigen geld niet uit te betalen als Nederland zijn beloofde mijlpaal niet haalt. Zo verschuift de macht van het parlement naar de uitvoerende tak van de overheid.

De Finse hoogleraar Leino-Sandberg ziet hierin een gevaar van uitholling van de parlementaire democratie. ‘Het debat over wat er wordt gefinancierd en welke hervormingen aan Brussel worden beloofd, zou in het nationale parlement moeten worden gevoerd, in plaats van in geheime discussies tussen de uitvoerende machten. Ik vind het angstaanjagend. Maar tegelijk ben ik verbijsterd dat parlementen regeringen hiermee weg laten komen.’ 

Kaag vs Von der Leyen

Follow the Money beschreef begin dit jaar in een reconstructie de manier waarop de Nederlandse ambtenarij al in januari 2021 zonder de Tweede Kamer te betrekken met de Europese Commissie sprak over ‘mogelijke hervormingen’ voor in het Nederlands herstelplan. Dit terwijl Rutte III juist had besloten dat een nieuwe coalitie na de verkiezingen van maart 2021 zou besluiten over de inhoud van het herstelplan.

Die publicatie leidde tot onrust onder enkele Kamerfracties, die van minister Kaag (Financiën) wilden weten of de ‘informele’ gesprekken met de Commissie onderdeel waren van het beoordelingsproces. Nee hoor, schreef de minister in februari 2022, die gesprekken waren ‘geen onderdeel van het beoordelingsproces’ – de Commissie gaf gewoon ‘toelichting bij de technische vereisten’.

Maar als Kaag gelijk had, dan klopte het argument van de Commissie niet meer. Brussel had namelijk in januari beargumenteerd dat openbaarmaking van documenten over die gesprekken het besluitvormingsproces zou ondermijnen. In ons beroep citeerden we dan ook uit die brief van Kaag: hoe kan het besluitvormingsproces worden ondermijnd door openbaarmaking van gespreksverslagen die daar geen onderdeel van zijn?

In het beroepsbesluit blijft de Commissie echter bij haar standpunt dat het besluitvormingsproces niet pas is begonnen op het moment dat een plan formeel is ingediend, maar in de maanden daarvoor tijdens de ‘intensieve dialoog’ tussen de Commissie en Nederland over conceptstukken. ‘In deze fase heeft de Europese Commissie Nederland concreet geadviseerd over de opzet, inhoud en doelstellingen van het plan.’

Natuurlijk werkt dat zo, zegt Leino-Sandberg. Daarom kan de Commissie de plannen ook binnen een termijn van twee maanden beoordelen, omdat de inhoud al lang en breed in het voortraject zijn besproken. De stelling van Kaag was dan ook ‘complete onzin’ volgens Leino-Sandberg. ‘Daar heb je nu bewijs van.’

Het ministerie van Financiën houdt in een reactie aan Follow the Money echter vast aan het onderscheid tussen de ‘informele’ fase en de periode na de formele indiening van het plan. Er is inderdaad ‘voor de formele indiening veelvuldig (informeel) overlegd over onder andere de structuur, inhoud en doelen van het Nederlandse plan’, maar ‘de officiële besluitvorming over het plan is pas gestart na formele indiening op 8 juli’. Als verder bewijs daarvan verwijst het ministerie naar een tweet van Von der Leyen, waarin zij op die datum schreef: ‘We gaan nu starten met onze beoordeling.’

Overigens heeft de Commissie een rekkelijke interpretatie van het begrip besluitvormingsproces. In een besluit over documenten met betrekking tot het Franse herstelplan, dat de Commissie al in juni 2021 goedkeurde, beargumenteert ze dat dit proces pas is afgerond wanneer alle mijlpalen en doelen uit het plan zijn gehaald. Met andere woorden, de documenten zouden niet gepubliceerd kunnen worden voor 31 december 2026. De Commissie heeft in grote lijnen dezelfde argumenten in haar reactie op de andere journalisten. Een uitzondering daarop is de reactie op het verzoek van #RecoveryFiles-journalist Hans-Martin Tillack (Die Welt), over de gesprekken tussen Brussel en Berlijn.

Ook Tillack kreeg een groot deel van de documenten niet, maar de 26 documenten die hij wel kreeg, bevatten substantiële nieuwe informatie. Duitsland wilde onder de regering-Merkel het vernieuwen van dieselvrachtwagens subsidiëren uit het herstelfonds en een belastingverlaging invoeren voor hybride auto’s. De Commissie vond echter niet goed onderbouwd of deze maatregelen wel een positieve invloed zouden hebben op de CO2-reductie. In een e-mail schreef een Commissieambtenaar dat Brussel ‘ernstige zorgen’ heeft of die maatregelen wel voldoen aan de eis om geen significante schade aan het milieu te brengen. In een volgende versie van het plan heeft Berlijn de maatregelen geschrapt.

Waarom de Commissie deze documenten wel vrijgaf, maar andere – afkomstig van andere lidstaten – niet, is gissen. Mogelijk speelt een rol dat de Commissie de lidstaten vraagt om hun mening wanneer documenten van hen afkomstig zijn. Duitsland, dat sinds eind 2021 een andere regering heeft, gaf de Commissie expliciet toestemming om documenten openbaar te maken. 

De ervaring biedt in elk geval weinig vertrouwen dat het burgers gemakkelijk zal worden gemaakt om te controleren hoe het geld wordt besteed en of landen hun beloofde hervormingen uitvoeren. ‘Publieke controle is essentieel om ervoor te zorgen dat mijlpalen worden bereikt en dat beloofde hervormingen ook echt worden uitgevoerd,’ zegt ombudsvrouw O'Reilly. ‘Hoewel de Commissie het belang van toezicht op de EU-fondsen duidelijk erkent, ontbreken concrete details over hoe zij dit zal doen.’

Het wordt bijvoorbeeld spannend of na de verkiezingen in Italië eind september een nieuwe regering zich nog wel aan de afspraken met Brussel zal houden. Follow the Money zet zich de komende maanden en jaren met het onderzoekscollectief #RecoveryFiles dan ook in om de geldstromen in kaart te brengen, de hervormingen te volgen en misstanden aan de kaak te stellen.

In een eerder artikel lieten we al zien dat er geen openbaar register zal zijn waarin burgers kunnen zien welke bedrijven en organisaties geld ontvangen uit de Recovery & Resilience Facility. Begunstigden zijn echter wel verplicht om dat kenbaar te maken met de mededeling ‘funded by the European Union – NextGenerationEU’. Ben je dit ergens tegengekomen, tip ons dan!