Appingedam is een kleine gemeente aan de noordoostrand van de provincie Groningen. Volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek is de regio sinds begin jaren negentig een van de gebieden van Nederland waar de krimp zich het hevigst voordoet. Het stadscentrum kampt met leegstand en het gemeentebestuur vreest verpaupering nu steeds meer banen verdwijnen en jongeren wegtrekken. De gemeenteraad heeft daarom in het bestemmingsplan vastgelegd dat detailhandel alleen nog in het centrum is toegestaan. Door de winkelactiviteit te concentreren, hoopt de gemeente de leefbaarheid op peil te houden en de leegloop een halt toe te roepen.

Een paar honderd meter ten oosten van het stadscentrum ligt winkelgebied Woonplein. Daar kunnen inwoners van Appingedam terecht voor bouwmaterialen, inbouwkeukens of een hamburger: Gamma, Kwantum en McDonald’s. Eén van de panden op het terrein is in handen van vastgoedontwikkelaar Visser uit Hoogezand-Sappemeer. Hij wilde het pand verhuren aan schoenen-discounter Bristol. Maar Appingedam greep in en weigerde op grond van het lokale bestemmingsplan toestemming te verlenen. Schoenverkoop valt namelijk onder detailhandel en die is buiten het stadscentrum niet toegestaan.

Het Woonplein in Appingedam

Visser liet het er niet bij zitten: hij diende een klacht in bij de Raad van State. Het Appingedamse bestemmingsplan is volgens Visser in strijd met de vrijheid van vestiging, die in december 2006 is vastgelegd in de EU-Dienstenrichtlijn. Sinds die richtlijn van kracht is, zijn in de hele Europese Unie marktbelemmeringen voor dienstverleningsbedrijven versoepeld, vergunningsaanvragen vereenvoudigd en aanbestedingsprocedures internationaal opengesteld. Ook moet nationaal en lokaal beleid sindsdien in overeenstemming zijn met de handelsregels zoals vastgelegd in die EU-Dienstenrichtlijn. Dat is niet per definitie onwenselijk, zegt wethouder Annalies Usmany. Al dertien jaar is ze lid van het vierkoppige gemeentebestuur van Appingedam. Ze kiest haar woorden zorgvuldig en trefzeker: ‘Wij zijn natuurlijk maar een kleine gemeente in het noorden van Groningen. Als je beleid maakt, moet je echter procedures volgen. Voldoen aan de Europese Dienstenrichtlijn is daar één van. Dat er goede regelgeving bestaat, is alleen maar prettig.’

De Raad van State verwees Vissers klacht naar het Europese Hof van Justitie in Luxemburg. Dat oordeelde begin 2018 dat detailhandel inderdaad een dienst is en het verbieden van een schoenenwinkel alleen onder strenge voorwaarden is toegestaan. Enkele maanden later stelde de Raad van State tussentijds vast dat het bestemmingsplan in Appingedam daarom niet aan de Europese regels voldoet. Wat dat in de praktijk betekent is nog niet duidelijk, zegt Usmany: ‘Na de tussenuitspraak wachten we het definitieve oordeel van de Raad van State in mei af. Tot die tijd acht ik het niet passend om commentaar te geven en laten we het recht zijn beloop.’

Banenpotentieel

Die EU-Dienstenrichtlijn waarop Visser zich beriep, is een geesteskind van voormalig Europees Commissaris Frits Bolkestein. Via de ‘Bolkestein-richtlijn’ wilde de VVD-coryfee een efficiënt geïntegreerde Europese dienstenmarkt scheppen. Wereldwijd wordt immers zeventig procent van alle geld verdiend met het verlenen van een of andere dienst. Denk aan internet- en communicatiediensten, gezondheidszorg, transport, financiële dienstverlening, juridische ondersteuning, kinderopvang, begraafplaatsonderhoud of toerisme. Binnen de EU valt ongeveer 45 procent van alle economische activiteit onder deze paraplu – en sinds december 2006 dus onder de Dienstenrichtlijn. Door deze richtlijn kunnen Nederlandse tandartsen nu een praktijk beginnen in Roemenië, Duitse baggerbedrijven inschrijven op Spaanse aanbestedingen en Belgische makelaars panden kopen op de Berlijnse huizenmarkt.

In de nieuwe Dienstenrichtlijn wil de Commissie daarom een elektronisch notificatiesysteem optuigen waarmee beleid moet worden voorgelegd

Desondanks lopen bedrijven nog vaak tegen lastige regelgeving op, die bovendien van land tot land sterk kan verschillen. In januari 2017 presenteerde de Europese Commissie (EC) daarom een nieuwe Dienstenrichtlijn. Ze stelt daarin voor de beroepseisen voor beschermde beroepen (zoals apothekers of architecten) internationaal te stroomlijnen en wil door betere naleving van de regels bereiken dat bedrijven met een ‘hoog groei- en banenpotentieel’ nog makkelijker in andere EU-lidstaat aan de slag kunnen.

Om dat te verwezenlijken, wil de Commissie de zogenaamde notificatieplicht uitbreiden. Sinds december 2006 moeten nationale, provinciale en zelfs gemeentelijke overheden de EC inlichten over voorgenomen beleid dat het vrije verkeer van diensten zou kunnen aantasten. Die regel is volgens Brussel echter te vrijblijvend. In de nieuwe Dienstenrichtlijn wil de Commissie daarom een elektronisch notificatiesysteem optuigen dat lidstaten, waterschappen, provincies en gemeenten verplicht moeten gebruiken om beleid voor te leggen. Ambtenaren van de EC hebben vervolgens drie maanden de tijd om wetsvoorstellen en bestemmingsplannen samen met belanghebbenden door te lichten, vertelt een woordvoerder van de Commissie. Lokale overheden moeten dan wachten met het implementeren van beleid totdat ze feedback hebben gekregen uit Brussel: ‘Het probleem is dat veel lagere overheden in Europa laks zijn met het doorgeven van hun beleidsvoornemens. Met dit nieuwe voorstel willen we de naleving van Europese dienstenregels simpelweg beter maken.’

Alarmbellen

In de hele EU deed het voorstel voor de nieuwe Dienstenrichtlijn alarmbellen afgaan. Appingedam is niet de enige gemeente waar lokaal en Europees beleid elkaar bijten. Amsterdam probeert bijvoorbeeld, net als veel andere grote Europese steden, onderhuur via Airbnb binnen de perken te houden om de lokale woningmarkt te beschermen. Die maatregelen zijn lastig te realiseren als Airbnb straks in Brussel commentaar mag komen leveren, zegt Femke Roosma, fractievoorzitter van GroenLinks Amsterdam: ‘Als deze richtlijn er komt, kunnen wij de kwaliteit van leven in onze eigen stad niet meer garanderen. Het gaat om meer dan Airbnb: ook de maatregelen van het Amsterdamse gemeentebestuur om het aantal toeristenwinkels in het centrum terug te brengen, waren er nooit gekomen als we de Europese Commissie eerst om toestemming hadden moeten vragen.’

Ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) noemt het Commissievoorstel ‘onaanvaardbaar’

De Amsterdamse gemeenteraad heeft daarom in september 2018 unaniem een SP-motie aangenomen waarin het voorstel van de Europese Commissie wordt verworpen als een ‘bedreiging voor de lokale democratie’. Burgemeester Femke Halsema stuurde op 10 januari een brief aan de president van de Europese Raad in Brussel, waarin ze namens de burgemeesters van Berlijn, Madrid, Barcelona, Boedapest en Riga stelling neemt tegen de nieuwe Dienstenrichtlijn. Niet veel later stuurde een coalitie van honderdzestig Nederlandse, Belgische, Franse, Duitse, Spaanse, Britse en Deense burgemeesters, lokale partijen, advocaten en milieuorganisaties een brief aan Europees Commissaris Elżbieta Bieńkowska (Interne Markt) om hun zorgen te uiten over de nieuwe richtlijn. Ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) noemt het Commissievoorstel ‘onaanvaardbaar’.

Het overal opborrelende verzet wordt in het hoofdkwartier van de Europese Commissie aan de Brusselse Wetstraat met verbazing gadegeslagen. ‘De logica achter ons voorstel is dat we belanghebbenden meer mogelijkheden willen bieden om zorgen te uiten als wetgeving inconsistent is met Europese regels. Dat draagt bij aan een goed zakenklimaat en juridische zekerheid,’ zegt de woordvoerder. ‘Nergens staat letterlijk in het nieuwe voorstel dat de Europese Commissie nu opeens nationale wetten wil goedkeuren. Al kan het in sommige gevallen natuurlijk zo zijn dat, als er na uitgebreide consultatie nog steeds zorgen bestaan, we lagere overheden zullen verzoeken om bepaalde wetgeving in te trekken.’

Internationale afspraken

Mondiaal opererende dienstverlenende bedrijven willen al langer nieuwe handelsregels voor hun sector, binnen Europa en daarbuiten. In 2012 gingen daarom gesprekken van start over wat nu het Trade in Services Agreement (TiSA) heet: het eerste echte wereldwijde verdrag voor de dienstensector. Het idee voor TiSA werd geopperd tijdens een mondiale bedrijvenconferentie in Hong Kong in 2011. Een groep van multinationale topbedrijven en zakelijke lobbyclubs (de Global Services Coalition: GSC) pleitten destijds in een invloedrijke verklaring onomwonden voor een mondiaal dienstenverdrag als middel bij uitstek om de wereldwijde dienstenmarkt te liberaliseren.

Die GSC is opgebouwd uit continentale zakenorganisaties zoals de Amerikaanse Coalition of Service Industries (met leden als Amazon, JP Morgan Chase en Walmart), het Braziliaanse Brasscom (alweer Amazon, Microsoft, plus onder meer Huawei en het Spaanse telefoniebedrijf Telefónica) en de Britse financiële lobby TheCityUK. Het gezamenlijke Europese belang wordt binnen de GSC dan weer vertegenwoordigd door het European Services Forum (ESF) – een club van 27 directeuren van onder meer Vodafone, KPMG, persbureau Thomson-Reuters en zakenbank Goldman Sachs.

Business Europe

Ook de president van de belangrijke Europese lobby-associatie Business Europe is lid van het ESF. Business Europe bestaat op zijn beurt weer uit nationale bedrijvenorganisaties, zoals het Nederlandse VNO-NCW en het Belgische FEB-VBO. Business Europe grijpt elke kans aan om Brussel duidelijk te maken dat handelsbelemmeringen binnen en buiten Europa afbouwen van strategisch Europees belang is. De EU is immers de grootste dienstenexporteur ter wereld. Toen de TiSA-onderhandelingen eind 2016 na 22 onderhandelingsrondes muurvast kwamen te zitten, stuurde de GSC namens Business Europe en al haar leden (zo’n beetje alle grote dienstenbedrijven ter wereld dus) een brandbrief aan alle onderhandelaars. Ze drongen er op aan de gemaakte ‘progressie in de verdragstekst en de door de deelnemende landen toegezegde markttoegang’ vast te leggen – ook al kwam er geen verdrag.

...een uitstekende manier om lidstaten te verplichten hun wetten ‘uit te leggen en verantwoorden’

Een maand later presenteerde de EC haar eigen plan om de dienstenregels in de Unie te vernieuwen via de nieuwe Dienstenrichtlijn. Bij dat proces was Business Europe toen al jarenlang nauw betrokken, zo blijkt uit notulen en e-mails die het Brusselse onderzoeksbureau Corporate Europe Observatory (CEO) via een wob-verzoek opdiepte.

Een woordvoerder van Business Europe mailt Follow the Money dat er ‘geen nieuws te melden’ is over de nieuwe richtlijn. Hij stuurt een beleidsdocument mee waarin de lobbyclub de Europese Commissie uitdrukkelijk vraagt actie te ondernemen tegen de ‘stroom van nieuwe nationale reguleringen’ en benadrukt dat een nieuwe EU-Dienstenrichtlijn een uitstekende manier zou zijn om lidstaten te verplichten hun wetten ‘uit te leggen en verantwoorden’.

Verzet

Helaas voor de Europese Commissie beperkt het verzet tegen de nieuwe dienstenregels zich niet tot een handvol burgemeesters en actiegroepen: ook EU-lidstaten komen inmiddels in het geweer. De nieuwe Dienstenrichtlijn wordt op dit moment besproken in de zogenaamde trialoogonderhandelingen tussen de Europese Commissie, het Europees Parlement en de ministers in de Europese Raad.

Nederland is in principe voorstander van de nieuwe dienstenregels, net als Luxemburg, Denemarken en de Oost-Europese landen. Maar Spanje, Frankrijk en Duitsland weigeren de Commissie meer zeggenschap te geven over hun nationale en lokale wetgeving, bevestigen verschillende bronnen in Brussel. Zolang de lidstaten nog onderhandelen zijn er geen officiële documenten in te zien.

Volgens de Bondsdag is het voorstel in strijd met ‘de grondbeginselen van evenredigheid’

Bondsdag-lid Franziska Brantner (Bündnis90/Die Grünen) bevestigt dat de Duitse regering weigert akkoord te gaan met de EU-Dienstenrichtlijn zoals die nu op tafel ligt. Volgens de Bondsdag is het voorstel in strijd met ‘de grondbeginselen van evenredigheid’ en bestaat er twijfel of ‘de nieuwe richtlijn wel verenigbaar is met de democratische principes’. En hoewel het Europees Parlement zich in eerste instantie uitsprak voor de nieuwe richtlijn, wordt ook daar nu pas op de plaats gemaakt. ‘De trialoogonderhandelingen over dit onderwerp blijken lastiger dan verwacht,’ verklaarde de sociaaldemocratische vicevoorzitter Sergio Gutiérrez Prieto van het parlementaire Comité voor Interne Markt. ‘Er hebben tot nog toe drie sessies plaatsgevonden, de vierde is afgeblazen. Zowel in het Parlement als in de Raad ontbreekt op dit moment een meerderheid voor een Dienstenrichtlijn waarin een verplichting tot notificatie zit. Maar de Commissie weigert op dat vlak elk compromis.’

Het vastlopen van de nieuwe Dienstenrichtlijn frustreert zowel de Europese Commissie als het bedrijfsleven, eens temeer daar mega-verdragen als TTIP (Transatlantic Trade & Investment Partnership) en TiSA eerder al mislukten. Medewerkers van Business Europe kondigden in 2017 daarom bij de EC aan dat zij zelf gaan lobbyen in het Europees Parlement en bij nationale overheden, om zo alsnog voldoende steun te verzamelen voor de nieuwe Dienstenrichtlijn. ‘Een overeenkomst was binnen bereik,’ verzucht de woordvoerder van de Europese Commissie. ‘In plaats daarvan hebben enkele lidstaten ervoor gekozen het huidige voorstel te misbruiken om de macht van de Commissie in te perken. Een EU-Dienstenrichtlijn helpt om het zakenklimaat te verbeteren, brengt juridische zekerheid en kan lange juridische procedures voorkomen. Een stap achteruit kunnen wij wat dit betreft niet accepteren.’

Bestemmingsplannen

De Appingedamse gemeenteraad moet nu een onderzoek instellen om beter te onderbouwen waarom vastgoedontwikkelaar Visser zijn pand niet aan schoenen-discounter Bristol zou mogen verhuren. Voordat de gemeente een beslissing mag nemen, moet zij eerst aantonen dat een verbod op detailhandel buiten het centrum de beste manier is om leegstand in het centrum tegen te gaan. Anders valt het bestemmingsplan niet binnen de strenge uitzonderingsvoorwaarden van de huidige EU-Dienstenrichtlijn, en is het niet rechtsgeldig.

Elders spelen soortgelijke kwesties. De gemeente Groningen wil een Action-filiaal buiten het stadscentrum niet toelaten, omdat concurrentie met winkels in de stadskern kan leiden tot aantasting van het leefklimaat in de stad. Pandeigenaar Kennemerland Beheer zegt zich volgens RTV Noord ‘gesterkt’ te voelen door de eis van het Europese Hof van Justitie aan het adres van Appingedam. In Zuid-Holland staan Schiedam en Den Haag tegenover het provinciebestuur vanwege de vestiging van sportzaak Decathlon.

In de eerste maanden van 2019 heeft de VNG al diverse verzoeken gekregen om haar lobby tegen de nieuwe EU-Dienstenrichtlijn vooral voort te zetten. ‘De VNG heeft vanaf het begin gelobbyd om dat voorstel aangepast te krijgen,’ zegt een woordvoerder van de VNG. ‘Wij hebben meerdere signalen ontvangen van gemeenten die vraagtekens zetten bij deze richtlijn. Ook hebben we in dit proces steeds gezamenlijk opgetrokken met de gemeente Amsterdam. Volgens de tussenuitspraak van de Raad van State in de zaak-Visser moeten er goede redenen aangevoerd worden voor beleid over leefbaarheid en leegstand. Gemeenten moeten hun besluitvorming goed kunnen motiveren. Door de ontstane impasse in de Europese onderhandelingen heeft de notificatieplicht voor bestemmingsplannen echter een open einde gekregen.’