Vlak voor de Russische inval in Oekraïne publiceert TenneT, de beheerder van het hoogspanningsnet in Nederland en delen van Duitsland, een opvallend persbericht. Terwijl het oog van de wereld is gefixeerd op de Russische troepenopbouw, maakt TenneT bekend met Chinese staatsbedrijven een contract te zijn aangegaan voor de bouw van een transformatorplatform in het Duitse deel van de Noordzee.

Zo’n platform is het stopcontact waarin de stroomkabels van windparken samenkomen, en waarin de opgewekte elektriciteit door transformatoren wordt omgezet en doorgeleid naar het elektriciteitsnet op land. De publieke aanbesteding van de bouw van het platform blijkt te zijn toegekend aan een consortium van buitenlandse ondernemingen, waaronder Chinese staatsbedrijven. Die nemen de belangrijkste technologie voor hun rekening.

Afhankelijk maken

In Nederland waarschuwen de veiligheidsdiensten AIVD, MIVD en NCTV al jaren voor de offensieve cyber-agenda van China en voor afhankelijkheid van het land: ‘China kan zijn invloed aanwenden door het dreigen met economische en diplomatieke “maatregelen” als Nederland besluiten neemt die China onwelgevallig zijn,’ schrijven ze in februari 2021 in hun ‘Dreigingsbeeld statelijke actoren’. 

China maakt er geen geheim van de wereldwijde elektriciteitsnetwerken met elkaar te willen verbinden

China maakt er bovendien geen geheim van de wereldwijde elektriciteitsnetwerken met elkaar te willen verbinden. Zo benadrukt de Chinese klimaatgezant Xie Zhenhua in juni op een bijeenkomst in Beijing dat China, Europa en Amerika meer moeten samenwerken om de ‘groene energietransitie, de strijd tegen klimaatverandering en economisch herstel’ tot een succes te brengen. 

‘Die strategie heeft ten doel Europa afhankelijk te maken van Chinese leveranciers,’ zegt Nicolas Mazzucchi, expert in cyberveiligheid en energie bij een Franse denktank. ‘Dat doet China door innovatieve technologieën aan te bieden, en door het leveren van materialen en grondstoffen voor de verbindingen.’

Toch mogen Chinese bedrijven van TenneT – voor 100 procent in handen van de Nederlandse staat – ‘gewoon’ in de Duitse Noordzee een stopcontact aanleggen dat ruim 1 miljoen huishoudens van stroom moet voorzien. Het essentiële onderdeel, de geavanceerde transformator, wordt gemaakt in de Chinese havenstad Qingdao. 

‘Not done’

Het nieuws doet in Duitsland geen stof opwaaien. Maar Nederlandse parlementariërs zetten vraagtekens bij de betrokkenheid van C-EPRI en GEIRI, twee dochterondernemingen van het grootste elektrische nutsbedrijf ter wereld, de State Grid Corporation of China. 

Derk Jan Eppink en Joost Eerdmans (JA21) zijn benieuwd waarom de Nederlandse overheid, als enige aandeelhouder van TenneT, akkoord ging met de opdracht. ‘Ziet u niet de evidente risico’s?’ vragen ze meteen al in februari aan de ministers van Klimaat en Financiën.

‘Ik krijg hier echt rillingen van op mijn rug, Chinese partijen moeten onze kritische infrastructuur niet produceren’

Voor de bouw van platforms in het Nederlandse deel van de Noordzee heeft TenneT eveneens een publieke aanbesteding in gang gezet. Eerdmans en Eppink willen daarom van minister Rob Jetten weten wat hij gaat doen om te voorkomen dat dergelijke projecten in Chinese handen vallen.

Dat is een scenario dat koste wat kost moet worden voorkomen, zegt Lucia van Geuns, energie-expert bij het Den Haag Centrum voor Strategische Studies (HCSS). ‘Ik krijg hier echt rillingen van op mijn rug. Als we iets niet moeten doen is dat Chinese partijen onze kritische infrastructuur mede gaan produceren. Het is heel belangrijk om zeker bij deze vitale technologie niet met Russische en Chinese partijen te werken, en zo niet verdere afhankelijkheden te creëren. Dat is politiek not done.’

Op afstand te saboteren

René Peters, expert op het gebied van offshore energie bij het onderzoeksinstituut TNO, benadrukt dat voor de aanleg van transformatorplatforms complexe technologieën nodig zijn. ‘Dit gaat niet om standaard staal- en laswerk. Als je hiervoor afhankelijk wordt van China, en je weet niet wat er in zo’n stopcontact verwerkt wordt, heeft China bij een conflict mogelijk toegang tot die installatie.’ 

De Chinese bedrijven blijven namelijk eigenaar van de kerntechnologie van het transformatorsysteem. Bovendien staan de stopcontacten 24/7 in verbinding met het internet, waardoor de werking op afstand is te besturen en te saboteren. Peters: ‘Dan is de vraag: moet je je afhankelijk maken van dit soort landen?’

Volgens een woordvoerder van netbeheerder TenneT mogen alle bedrijven deelnemen aan publieke aanbestedingen, als ze maar aan de voorwaarden voldoen. ‘Wij kunnen niet zomaar partijen uitsluiten. Dat is een politieke keuze.’ 

Dit zegt ook Elisabetta Manunza, hoogleraar Europees en internationaal aanbestedingsrecht aan de Universiteit Utrecht: ‘Lidstaten mogen zelf regulering aannemen om bepaalde landen en bedrijven uit te sluiten van publieke aanbestedingen, maar op dat proces is centrale coördinatie nodig. Niet alleen in de energiesector, maar in alle sectoren die “vitaal” zijn voor onze samenleving en economie.’ 

Onduidelijke screening

In Nederland is het ministerie van Economische Zaken en Klimaat verantwoordelijk voor die ‘politieke keuze’. Dit ministerie publiceert op 21 juni de antwoorden op de Kamervragen van Eerdmans en Eppink. Enkele dagen daarna melden Nu.nl en Het Financieele Dagblad dat minister Jetten daarin onthult dat Economische Zaken vorig jaar een ‘interventie’ deed in het aanbestedingsproces voor twee grote transformatorplatforms in het Nederlandse deel van de Noordzee. 

Uit een veiligheidscheck zouden toch ‘potentiële veiligheidsrisico’s’ zijn gebleken. Daarop moest TenneT geïnteresseerde Chinese bedrijven vertellen dat zij niet meer mochten deelnemen. Eén van hen was in eerste instantie wel door de veiligheidsbeoordeling gekomen, maar moest na een tweede screening alsnog worden uitgesloten, vertelt een woordvoerder van het ministerie aan Follow The Money. 

‘Zo’n tweede check is alleen gebruikelijk als een inlichtingendienst iets in de smiezen heeft’ 

Waarom een tweede check nodig was, wil hij niet zeggen. Wel dat zo’n tweede ronde alleen gebruikelijk is wanneer ‘een AIVD of een andere inlichtingendienst iets in de smiezen heeft’ en ‘niet wil dat een bepaalde partij meedingt met de aanbesteding’. 

Hoe het ministerie tot zijn interventie kwam en welke overwegingen een rol speelden, blijft onduidelijk. Vragen over de veiligheidschecks bij aanbestedingen laat EZK na meermaals aandringen onbeantwoord. Daardoor valt niet te achterhalen bij welk type dreigingen het ministerie in actie komt, en welke instanties het daarbij betrekt. 

Uit Jettens beantwoording wordt ook niet duidelijk hoe ministeries de gevoeligheid vaststellen van onderdelen van het stroomnet. Dat is belangrijk, omdat die classificatie uiteindelijk bepaalt welk type veiligheidsanalyse moet worden toegepast. Ook is niet helder welk ministerie coördinerend optreedt in aanbestedingsprocessen waarbij de staatsveiligheid in het geding is. Hoogleraar Manunza benadrukte dat zo’n centrale aansturing essentieel is.

JA21 vindt de antwoorden van Jetten ‘zorgelijk’ en ‘ontwijkend’. ‘Het getuigt niet van enig besef van de risico’s die gepaard gaan met een dergelijke gunning aan Chinese bedrijven.’ 

Aanpak ‘niet dekkend genoeg’ 

Volgens het ministerie hebben de ministers van Economische Zaken, Financiën en Justitie in 2021 ‘in algemene zin’ gesproken over ‘de mogelijke risico’s rondom leveranciers van buiten Europa’. TenneT werkte toen al ruim een jaar samen met drie Chinese staatsbedrijven, die het had uitgenodigd om deel te nemen aan een internationaal ‘innovatieconsortium’. Samen met drie westerse bedrijven ontwikkelden ze daarin een technologiestandaard voor transformatoren op zee.

Die nieuwe transformatoren worden uitgevoerd met de ‘2 gigawatt-technologie’, die nog nergens ter wereld wordt toegepast. Volgens TenneT wordt ze de ‘gamechanger’ die ervoor gaat zorgen dat de kosten en milieueffecten van windenergie beheersbaar blijven. Moest TenneT daar in 2020 Chinese staatsbedrijven voor uitnodigen? ‘Toen was de geopolitieke situatie nog een stuk anders,’ zegt een woordvoerder. 

‘We moeten de veiligheidsprocedures beter borgen en zorgen dat niet iedereen dezelfde fout maakt’

Lokke Moerel, hoogleraar global ict law aan de Universiteit van Tilburg en lid van de Cyber Security Raad, vindt dat het ministerie specifieker en proactiever moet nadenken over de risico’s bij aanbestedingen door de publieke sector en bij bedrijven in de vitale sectoren. ‘EZK is dat niet gewend. Met de discussie rond 5G waren we te laat, de deals waren al gesloten. Ook met de aanbesteding van toezichtscamera’s bij de gemeenten waren we te laat. We moeten de veiligheidsprocedures beter borgen en zorgen dat niet iedereen dezelfde fout maakt.’

Moerel erkent dat het ministerie inmiddels de ‘risico’s op het netvlies’ krijgt, maar ze benadrukt dat de maatregel die Jetten voorstelt in de Wet veiligheidstoets investeringen, fusies en overnames ‘nog niet dekkend’ is. Zo komt er een check bij overname van ‘vitale’ ondernemingen door buitenlandse partijen, of wanneer die een ‘strategisch belang’ verkrijgen. Zijn die risico’s te groot, dan kan het kabinet een transactie verbieden. Maar in het geval van TenneT gaat het om buitenlandse partijen bij aanbestedingen.

Aanpassing Elektriciteitswet

Toen Jetten eind juni bekendmaakte Chinese partijen te verbannen van vitale delen van het stroomnet op de Noordzee, zei hij de Elektriciteitswet te zullen aanpassen. TenneT krijgt dan meer mogelijkheden om zelf risicovolle bedrijven van aanbestedingen te weren. Maar voor het zover is, moet het ministerie eerst duidelijk maken welke onderdelen van het maritieme elektriciteitsnet vitaal of essentieel zijn voor de nationale veiligheid, schreef Jetten op 10 juni in een kabinetsbrief aan de offshore windsector. 

Met andere woorden: de aanbesteding voor de aanleg van de eerste platforms met 2GW-technologie vond plaats toen de infrastructuur nog niet was aangemerkt als ‘vitaal’, en dus ook niet als zodanig kon worden beschermd. 

‘Risk based-denken is inmiddels goed ontwikkeld, maar in de politiek bijna niet-bestaand’

Met de huidige Elektriciteitswet kan de netbeheerder blijkbaar onvoldoende zelf optreden, concludeert hoogleraar Moerel. ‘TenneT moet nu afwachten of Economische Zaken ingrijpt in het belang van de nationale veiligheid’. Of het bedrijf moet ‘zelf anticiperen’ en het ministerie vragen een veiligheidsanalyse uit te voeren. ‘In het huidige tijdsgewricht had het wel voor de hand gelegen dat TenneT dit zelf had gedaan,’ zegt Moerel.

‘Alleen een wet maken helpt dan ook niet,’ waarschuwt Michiel Steltman, voorzitter van Stichting Digitale Infrastructuur Nederland. ‘Je moet inzicht krijgen in ketens van leveranciers. En je moet mensen die werken met digitale veiligheid en kritieke technologie laten controleren door mensen die daar verstand van hebben. In de luchtvaart en chemie is dat gebruikelijk en gebeuren er weinig ongelukken. In de digitale wereld moet dat ook gebeuren. Risk based-denken is inmiddels goed ontwikkeld, maar in de politiek bijna niet-bestaand.’

Hogere prijzen

TenneT verwacht de komende jaren vijftien tot twintig transformatorplatforms in de Noordzee te installeren, een investering van 30 miljard euro. Volgens de netbeheerder zijn er wereldwijd maar ‘een handvol’ leveranciers met de benodigde expertise. Dat aantal lijkt door het uitsluiten van Chinese bedrijven zo goed als gehalveerd.

TenneT zegt dat die verbanning de concurrentie, en dus de uiteindelijke prijs, niet ten goede komt: ‘Je hebt nu minder te kiezen, maar de veiligheid staat bovenaan.’ Het is volgens een woordvoerder niet realistisch dat één leverancier alle platforms neerzet, er zullen meer bouwers nodig zijn. 

Wind op zee is momenteel de goedkoopste stroombron, maar wanneer de transformatoren in Europa gebouwd moeten worden, stijgt de prijs. Chinese staatsbedrijven worden flink gesubsidieerd en arbeid is er veel goedkoper dan in het Westen. Daardoor kunnen Chinese aanbieders soms wel 60 procent onder de Europese vraagprijs zitten, bleek deze maand uit een enquête onder elektrotechnische en kabelbedrijven in opdracht van Het Financieele Dagblad. 

Valt China echt uit te sluiten?

Voor de hand liggende partijen voor de aanleg van de platforms zijn Siemens, General Electric en ABB – de drie overblijvende bedrijven in het consortium dat de nieuwe 2GW-standaard ontwikkelde. Al is het de vraag of je met deze drie China buiten de deur houdt. Ze zijn er al jaren actief en hebben er forse belangen en joint ventures. 

De Zweeds-Zwitserse multinational ABB heeft in China 27 bedrijven voor de ontwikkeling en productie van onder meer materialen voor het transport van elektriciteit. Het Amerikaanse GE werkt er sinds 1979 samen met tal van Chinese staatsbedrijven en levert onder andere apparatuur voor kernenergie- en kolencentrales. In 2002 begon GE met China een joint venture voor de bouw van transformatorplatforms. 

Als de samenwerking tegenvalt, kan TenneT die na acht jaar beëindigen, maar de technologie blijft in handen van de leveranciers

Siemens werkt naar eigen zeggen met Chinese overheden, vooraanstaande bedrijven, universiteiten en wetenschappelijke instituten om ‘samen toekomstgerichte innovaties te ontwikkelen om zo een win-winsituaties voor alle partijen te bereiken’.

Het is niet uitgesloten dat Siemens, GE en ABB onderdelen van hun transformatoren in China laten maken. Als dat gebeurt, kan de Chinese overheid die bedrijven op grond van de Nationale Veiligheidswet van 2017 dwingen om belangrijke gegevens en data te overhandigen.

Volgens TenneT is het eindoordeel bij de selectie van platformbouwers aan het ministerie van Economische Zaken en Klimaat. ‘TenneT doet de eerste analyse en uiteindelijk kan het ministerie goedkeuring geven of de aanbesteding tegenhouden.’ Hoe het ministerie van plan is dit te doen, blijft ongewis. 

De winnaars van de aanbesteding krijgen een contract voor maximaal acht jaar. Als de samenwerking tegenvalt, kan TenneT die daarna beëindigen. Maar de technologie blijft in handen van de leveranciers, waardoor – in het ergste geval – een groot deel van het transformatorplatform opnieuw moet worden ontwikkeld. 

In Duitsland kan het contract dat TenneT aanging met Chinese staatsbedrijven niet meer worden teruggedraaid. Uit een artikel in het weekblad Der Spiegel blijkt dat de Duitsers pas in mei volgend jaar – nog een half jaar later dan Nederland – denken uitsluitsel te geven over welke infrastructuur op zee moet gelden als ‘vitaal’ voor de staatsveiligheid.

Met dank aan Siem Eikelenboom.