Een gerechtsdeurwaarder is een ambtenaar in openbare dienst, benoemd door de Kroon. De deurwaarder heeft bijzondere wettelijke bevoegdheden om namens de schuldeiser schulden te innen na een vonnis van de rechter of een dwangbevel. Zo mag een deurwaarder beslag leggen op bijvoorbeeld bankrekening, loon, uitkering, huis of inboedel. Ook mag een deurwaarder overgaan tot executoriale verkoop van bijvoorbeeld huisraad. Dit zijn ‘ambtshandelingen’. De kosten voor deze ambtshandelingen brengt de deurwaarder in rekening bij de schuldenaar; de hoogte daarvan is wettelijk vastgesteld. In 2001 is marktwerking geïntroduceerd, waardoor vrije tariefafspraken tussen opdrachtgever en deurwaarder mogelijk zijn.

Een deurwaarder dient vanwege zijn bijzondere positie onafhankelijk te zijn. Hij moet niet alleen de belangen dienen van zijn opdrachtgever, maar ook die van de schuldenaar. Een deurwaarder die zijn werk op een maatschappelijk verantwoorde manier wil uitvoeren, past waar mogelijk maatwerk toe. Dat betekent bijvoorbeeld een betalingsregeling treffen, in plaats van loonbeslag leggen.

Als de deurwaarder de schuldenaar maant om tijdig te betalen of een betalingsregeling treft met de schuldenaar (een ‘minnelijke oplossing’), staat daar geen vergoeding tegenover. Er is immers alleen een tarief voor de ambtshandeling (zoals beslag leggen), niet voor het niet (volledig) uitvoeren of voorkomen van een ambtshandeling. De gerechtsdeurwaarder kan daarom na een vonnis alleen kosten in rekening brengen door beslag te leggen. 

Een onafhankelijke en onpartijdige beoordeling van de situatie kan tot de conclusie leiden dat het leggen van beslag niet zinvol is, of dat de schuldenaar alsnog bereid blijkt mee te werken aan een oplossing. In zulke gevallen is het niet nodig een beslaglegging, die al in gang is gezet, door te zetten. Theoretisch kan de gerechtsdeurwaarder in zo’n situatie de kosten bij zijn opdrachtgever in rekening brengen, maar in de praktijk lijken dergelijke afspraken onder druk van de marktwerking zelden of nooit tot stand te komen, stelt de commissie.

Daarom adviseert de commissie een aparte vergoeding in te stellen voor de werkzaamheden om na een vonnis alsnog tot een minnelijke oplossing te komen, dan wel volledige uitvoering van ambtshandelingen te voorkomen. De commissie acht het redelijk dat de gerechtsdeurwaarder in dat geval ten laste van de schuldenaar de helft ontvangt van het tarief van de ambtshandeling die niet geheel tot uitvoering komt. Daarmee is voor de schuldenaar na een vonnis niet alles verloren: tot aan het moment dat beslag wordt gelegd behoudt hij de mogelijkheid om een deel van de kosten van beslag af te wenden.

Het Pro Facto-onderzoek is onvoldoende onderbouwd om conclusies aan te verbinden, zo lezen we in uw rapport. Daarom valt de Commissie terug op een rapport van Cebeon. Maar dat rapport is niet geschikt om een aanpassing van de tarieven op te baseren, zo zei de minister al destijds. Wat is de reden dat de Commissie is teruggevallen op een rapport dat ongeschikt werd geacht voor de tariefaanpassing die de Commissie thans voorstelt?

‘De kanttekeningen die destijds werden gemaakt bij het Cebeon-rapport waren terecht. Cebeon onderzocht bovendien slechts enkele van de meer dan 20 ambtshandelingen. Uiteindelijk bleken in het voorjaar van 2019 die cijfers echter nog het meest bruikbaar.

De commissie heeft vervolgens besloten door middel van een herijking van de indexeringssystematiek – waarvan de noodzaak destijds door de minister ook expliciet is onderkend – in combinatie met de gegevens van 2001 en aangevuld met de meer actuele gegevens van Cebeon, een voorstel te formuleren voor aanpassing van de tarieven. De voltallige commissie heeft deze alternatieve benaderingswijze onderschreven.’

Heeft de afweging plaatsgevonden om op basis van de beschikbare onderzoeken geen voorstel te doen en om nieuw onderzoek te gelasten? Zo nee, waarom niet?

‘Uiteraard is dit besproken, maar een nieuw onderzoek zou de instellingstermijn van de commissie ruim gaan overschrijden. Gegeven de instellingstermijn van de commissie was dat geen optie. Het is eventueel aan het kabinet te bepalen of het opportuun is een nader onderzoek te verrichten naar de kostprijs van ambtshandelingen van gerechtsdeurwaarders.’

Pro Facto heeft in een enquête aan deurwaarders gevraagd of prestatiecontracten hebben geleid tot ‘onheuse bejegening van schuldenaren’ of ‘onwenselijk gedrag in algemene zin’. Niet verrassend hebben de deurwaarders geantwoord dat zulks niet het geval is. Pro Facto noteert dat dit resultaat veroorzaakt kan zijn door ‘strategisch antwoordgedrag’. Bij ‘gebrek aan kwantitatieve gegevens’ zegt de Commissie niet te kunnen bepalen of er sprake is van meer dan incidentele gevallen van onheuse bejegening. Vervolgens stelt de Commissie dat je op incidenten geen beleid kan maken. Maar door aan te bevelen om het huidige stelsel van marktwerking grotendeels intact te laten, lijkt de Commissie te miskennen dat er daarmee wel degelijk beleid gemaakt wordt. Concludeert de Commissie nu wel of niet dat er slechts sprake is van incidenten?

‘De commissie heeft onderkend dat er incidenten zijn in de praktijk van een onheuse of onredelijke bejegening van schuldenaren. Dat blijkt bijv ook uit de praktijk van het tuchtrecht. Er zijn enkele uitspraken van (tucht)rechters die wijzen op incidenten. Bovendien zijn er klachten van schuldenaars cq. organisaties die hen vertegenwoordigen, maar die moeilijk te controleren of te kwantificeren zijn. Er valt daarbij dus ook niet vast te stellen of er sprake is van inherente gebreken van het systeem. Er waren voor de commissie dus geen argumenten voor meer ingrijpende voorstellen dan de voorstellen die de commissie heeft geformuleerd.’

De Commissie erkent zelf dat het Pro Facto-onderzoek onbruikbaar is en noemt het risico dat de deurwaarders in de enquête hun straatje hebben schoongeveegd. Wat gaf de doorslag om desondanks beleid te maken door aan te bevelen het stelsel grotendeels in tact te laten?

‘De uitkomst van het het onderzoek van PF biedt onvoldoende onderbouwing voor de commissie om ingrijpende maatregelen te treffen ten aanzien van de marktwerking.

Om incidenten te voorkomen adviseert de commissie wel om een grotere verantwoordelijkheid bij de schuldeisers neer te leggen. Daarom adviseert de commissie om de schuldeiser op te laten draaien voor de kosten als de schuldenaar geen verhaal biedt. Overigens is er ook nog de corrigerende werking van het tuchtrecht.

Het onderzoeksrapport van PF biedt zoals hiervoor aangegeven echter onvoldoende aanknopingspunten om de marktwerking als zodanig ter discussie te stellen.’

Pro Facto stelt weliswaar geen grote problemen te hebben vastgesteld bij de benadering van schuldenaren door deurwaarders, maar stelt ook dat ‘het beeld sterk afwijkt van signalen uit het debat dat breed maatschappelijk wordt gevoerd, binnen de sector, maar ook door organisaties die zich bezighouden met het schuldenarenperspectief. Die signalen wijzen op een zorgelijke situatie waarin deurwaarderskantoren zich, gevangen tussen toenemende aandacht voor maatschappelijk verantwoord incasseren en bijbehorende eisen en opdrachtgevers die door grote marktmacht zeer strakke prijsafspraken bedingen, gedwongen voelen om meer dan strikt noodzakelijk omzet te behalen uit ambtshandelingen en de rekening bij de schuldenaar te leggen.’ Deze passage heeft het rapport niet gehaald. Beschouwt u dat als een omissie? Zo nee, kunt u dat toelichten?

‘Dat is geen omissie, maar illustreert wel het dilemma van de commissie.

De commissie heeft moeten vaststellen dat de signalen uit het maatschappelijk debat, en waarvan de commissie op de hoogte was, niet konden worden bevestigd in de uitkomst van het wetenschappelijk onderzoek door Pro Facto. Op die uitkomsten moet de commissie zich baseren.’ 

De Commissie heeft ook eigen onderzoek verricht naar prestatiecontracten. Er blijkt een positief verband te bestaan tussen prestatiedruk en ambtelijk omzet en derdenbeslagen – precies hetgeen gesprekspartners zoals de LOSR hebben aangekaart en de kern vormt van het probleem van marktwerking voor schuldenaren. Toenemende schulden ontstaan immers niet door beslag op roerende zaken of ontruimingen, maar door de kosten van derdenbeslagen. Toch concludeert de Commissie dat er ‘geen evident negatieve effecten’ kunnen worden gevonden van prestatiecontracten. Een prikkel tot het leggen van meer beslagen om de omzet te verhogen is kennelijk geen negatief effect. Kunt u daarvoor de beweegredenen geven?

‘Het onderzoek van de commissie heeft aangetoond dat er een positief verband is tussen prestatiecontracten en ambtelijke omzet, verdiensten, het aantal exploten, derdenbeslagen onder bank en derdenbeslagen periodieken. Er is geen verband gevonden met het aantal dagvaardingen, beslagen roerende en onroerende zaken en ontruimingen.

Dit geeft derhalve een gemengd beeld. Een groter aandeel prestatiecontracten op totale ontvangsten van deurwaarders lijkt samen te hangen met meer ambtelijke omzet, maar ook met meer verdiensten. Juist deze verdiensten bestaan onder andere uit dienstverlening in de minnelijke sfeer. Het lijkt erop dat prestatiecontracten gerechtsdeurwaarders aanzetten tot meer actief handelen, zowel in de ambtelijke als in de niet-ambtelijke fase. Het geeft daarmee geen verstoord beeld in één van deze richtingen, en ook niet in de richting van de diep ingrijpende maatregelen als beslagen (on)roerende zaken en ontruimingen.’

De Commissie citeert uit het onbruikbaar geachte Pro Facto-rapport dat de deurwaarderskantoren die gebruik maken van prestatiecontracten eerder winst maken, en dat die contracten dus niet nadelig zijn voor die kantoren. Pro Facto schrijft evenwel dat het ‘denkbaar is dat een verliesgevende ambtelijke praktijk bij deurwaarderskantoren in stand wordt gehouden door niet-ambtelijke activiteiten waar wel winst uit wordt gehaald. De door de casestudy-kantoren aangeleverde gegevens waren van onvoldoende kwaliteit om hier uitspraken over te doen.’ Ook schrijft Pro Facto: ‘Men erkent wel dat de bedrijfsvoering door deze prijsafspraken en verhoogde eisen aan dienstverlening onder druk is komen te staan.’ Ergo: het is niet vast te stellen of er een positief verband is tussen prestatiecontracten en winstgevendheid; een aantal kantoren zegt zelf dat de contracten de bedrijfsvoering onder druk hebben gezet. Deze passages staan niet in het rapport. 1. Ligt daar een afweging aan ten grondslag? Zo ja, welke? 2. Kan de Commissie op basis van het Pro Facto-rapport concluderen dat er een positief verband is tussen tussen prestatiecontracten en winstgevendheid?

1. ‘De afweging van de commissie was hierbij dat deze passages uit het PF-rapport aannames betreffen. Het doel van het onderzoek was een betrouwbaar beeld te verkrijgen op basis van voldoende betrouwbare kwantitatieve gegevens. Aannames van de onderzoekers – hoe plausibel deze ook zijn – bieden geen grondslag voor aanbevelingen van de commissie. Het is de Commissie opgevallen dat kantoren die vooral of uitsluitend de BTAG-tarieven hanteren minder rendeerden dan kantoren die met andersoortige contracten werkten, m.a.w. dat vaste tarieven niet noodzakelijkerwijs de oplossing vormen. Het hanteren van BTAG-tarieven is bovendien geen garantie tegen onnodig inzetten van ambtshandelingen.’
2. ‘Uit het eigen onderzoek is gebleken dat er geen verband bestaat tussen het aandeel prestatiecontracten in de totale ontvangsten en het bedrijfsresultaat van kantoren.’

De Commissie schrijft dat bijzondere contractvormen ‘niet nadelig’ voor de kantoren zelf zijn. Maar op basis van het onderzoek weten we niet welk verband bestaat tussen prestatiecontracten en de omzet uit enerzijds de ambtelijke en anderzijds de niet-ambtelijke praktijk, zoals de Commissie erkent. We weten alleen dat er een positief verband is tussen prestatiecontracten en de globale omzet. Wat zegt dat nou precies? Het laat heel goed de mogelijkheid open dat (grote) kantoren als gevolg van prestatiecontracten verlies lijden op de ambtelijke praktijk, maar winst maken op de niet-ambtelijke praktijk om redenen die niets met die prestatiecontracten te maken hebben. En ook al is er een hogere omzet dan zegt dat niets over winstgevendheid, erkent ook de Commissie. Meer omzet kan immers gepaard gaan met grotere verliezen. Waarom dan toch benadrukken dat de prestatiecontracten 'niet nadelig' zijn?

‘De commissie heeft geconcludeerd dat er geen bewijs kan worden gevonden dat prestatiecontracten structureel nadelig uitpakken voor gerechtsdeurwaarders. M.a.w. het zijn niet de prestatiecontracten als zodanig die per definitie nadelig uitpakken. Het laat inderdaad heel goed de mogelijkheid open dat (grote) kantoren als gevolg van prestatiecontracten verlies lijden op de ambtelijke praktijk, maar winst maken op de niet-ambtelijke praktijk om redenen die niets met die prestatiecontracten te maken hebben. Het omgekeerde is evengoed mogelijk, zo wijzen de gegevens uit. Met andere woorden: het zijn in de praktijk ook bijkomende factoren die die medebepalend zijn in hoeverre bepaalde contractvormen nadelig (of voordelig) uitpakken. Dat laat onverlet dat bepaalde contractvormen in combinatie met de overige omstandigheden nadelig kunnen uitpakken voor zowel gerechtsdeurwaarders als voor mensen met schulden. De Commissie is zich daarbij ook zeer wel bewust geweest van signalen, zoals die van GGN, over dilemma’s binnen de markt van gerechtsdeurwaarders als het gaat om het aangaan van (vormen van) prestatiecontracten. In haar rapport doet de commissie daarom voorstellen die beogen de meest scherpe kanten van prestatiecontracten weg te halen (paragraaf 4.3), minnelijke oplossingen te stimuleren (par. 5.2) en minvermogende schuldenaren te beschermen (par. 5.3). Tegen die achtergrond oordeelde de commissie dan ook dat een zekere correctie op de marktwerking op zijn plaats is en adviseerde dat bij of krachtens de wet de mogelijkheid moet worden uitgesloten dat gerechtsdeurwaarders en opdrachtgevers overeenkomsten sluiten die erop zijn gericht dat een opdrachtgever kan verdienen aan het laten verrichten van ambtshandelingen. In verband daarmee heeft de commissie in het belang van mensen met schulden en van gerechtsdeurwaarders ook geadviseerd om het treffen van minnelijke regelingen beter te belonen.’

De Commissie stelt dat een ingrijpende verandering van het systeem alleen voorgesteld kan worden als daar zwaarwegende argumenten voor zijn gebaseerd op aantoonbare feiten. Het Pro Facto-onderzoek biedt die feiten niet, omdat het onderzoek is gedwarsboomd door de ondervraagde deurwaarders, althans er zijn te weinig gegevens aangeleverd. 1. Is de Commissie van mening dat voor niet-ingrijpen in het systeem - dat op zichzelf ingrijpend beleid kan zijn - ook zwaarwegende argumenten nodig? Zo nee, waarom niet? 2. Zo ja, wat zijn de zwaarwegende argumenten voor de Commissie om niet in te grijpen in de marktwerking? 3. Vormt het Pro Facto-onderzoek dat ook volgens de Commissie tot niets kan concluderen, een zwaarwegend argument om niet tot ingrijpende verandering te komen?

‘Nee. Er zijn zwaarwegended argumenten nodig om wél in te grijpen. Het onderzoek van PF heeft geen structurele misstanden aan het licht gebracht. De regel is: in dubio abstine, bij twijfel niet inhalen.’