Het blijft hannesen met de juridische basis van coronamaatregelen. Tot nu toe werkte het kabinet met noodverordeningen op grond van de Wet publieke gezondheid en de Wet veiligheidsregio’s. Met deze constructies kan het kabinet echter geen grondrechten als het huisrecht en de vrijheid van godsdienst beperken. Bovendien kennen de noodmaatregelen een groot democratisch tekort: geen volksvertegenwoordiger praat mee over de inhoud ervan en voor de vaststelling van de maatregelen valt ook niemand politiek verantwoordelijk te houden. 

Er moest wat gebeuren, vond ook de Raad van State. Maar de eerste poging daartoe bracht ons van de regen in de drup. Het zogenoemde ‘Ontwerp Tijdelijke maatregelen Covid-19’ was dusdanig slecht dat de Raad van State adviseerde het niet zo naar de Kamer te sturen. Hugo de Jonge moest, als verantwoordelijke minister, terug naar de tekentafel voor een nieuw ontwerp.

Het nieuwe, aangepaste wetsvoorstel van 13 juli – de tweede poging – zou een echte verbetering worden van het Ontwerp van een aantal weken geleden, beloofde de Minister van VWS voor een aantal camera’s, het zou rekening houden met de kritiek op het eerdere ontwerp.

Maar van verbeteringen is niet veel terug te zien.

Tweede Kamer buitenspel

Het grote probleem van dit nieuwe voorstel is dat het een zogenaamde machtigingswet is; een wet die een minister de volledige ruimte geeft om – met eigen, haast zelfstandig vastgestelde regelingen – aan het gedrag van burgers vergaande beperkingen op te leggen. Beperkingen waarover het parlement inhoudelijk niet kan meepraten, en die ook niet geamendeerd kunnen worden – een grondwettelijk recht bij belangrijke, vrijheidsbeperkende maatregelen.

De Jonge doet voorkomen alsof de Kamers met dit wetsvoorstel bevoegdheid krijgen om mee te praten over de inhoud van ministeriële regels, maar niets is minder waar. Ze krijgen helemaal niks – de grondwettelijke bevoegdheid tot amendement wordt ze via een machtigingsconstructie onthouden. Hoewel de coronawet in huidige vorm voorstelt om een ontwerpregeling toe te sturen aan het parlement, betekent dat nog niet dat het parlement ook een kans krijgt om zinvol, inhoudelijk mee te praten over de aard en inhoud van de beperkingen. 

Dit wetsvoorstel geeft de Kamers een reeks sigaren uit eigen doos

Moties zijn het enige middel dat rest, maar die had de Kamer al tot haar beschikking. Zelfs al zou de Kamer een motie aannemen met de strekking dat het ontwerp van een coronamaatregel niet zou moeten doorgaan, of zou moeten worden aangepast, dan hoeft de minister zich daar niets van aan te trekken. Dit wetsvoorstel zegt dat hij zijn maatregel tóch kan doorzetten – een week na toezending aan de Kamers kan hij in werking treden: rechtsgeldig, verbindend, en er kunnen boetes worden uitgedeeld. 

Dat dit een volledig ineffectief middel is om de inhoud van regels bij te sturen, weten ze bij het ministerie van VWS waarschijnlijk ook wel. Dit wetsvoorstel geeft de Kamers niet meer dan ‘inkomende post’; met een reeks sigaren uit eigen doos. Het ontneemt hen het grondwettelijke amendementsrecht, en de tijd en rust om over de inhoud van heel ingrijpende maatregelen ordentelijk en inhoudelijk te debatteren.

Kapitein van Nederland 

Het voorstel bevat veel te vergaande machtigingen voor ministeriële regelingen, die niet stroken met de constitutionele regels voor democratisch, rechtsstatelijk wetgeven. Regels die we in 150 jaar met elkaar hebben ingericht, die volgen uit jurisprudentie van de Hoge Raad, en die ook voor de Rijksdienst bindend zijn (via de zogenaamde ‘Aanwijzingen voor de regelgeving’). De regels voor het wetgeven kennen als uitgangspunt het primaat van de wetgever. Anders gezegd: het uitgangspunt dat het parlement bij het vaststellen van wetten en regels het laatste woord heeft. 

Het voorstel voor de coronawet staat op veel punten haaks op dit beginsel. Het komt, net als het eerdere ontwerp, neer op een vorm van decretenbestuur. Het verhoudt zich daarmee slecht tot onze democratische, rechtsstatelijke uitgangspunten, regels en waarden.

Daarnaast is de coronawet ingericht volgens een strikt bestuurlijke logica. Hij geeft de ministers wel heel erg veel ruimte om de voorzitters van de veiligheidsregio’s en de burgemeesters aan te sturen. Ministers krijgen allerlei aanwijzings- en bevelsbevoegdheden om burgemeesters, organisaties en instellingen van alles op te dragen. Dat gaat voorbij aan de normale verhoudingen: lokale bestuurders zijn geen trekpoppen van Den Haag. En dat moeten ze ook niet worden via deze Covid-19-wet.

De wet slaat op deze punten door en gaat veel verder dan nodig is. De minister van VWS wordt zowat in zijn eentje kapitein van Nederland. Voor een duur van drie maanden, die bij virusuitbraken overigens steeds met drie maanden kan worden verlengd. Het is de regering die beslist of en wanneer dit hele draconische noodstelsel in werking treedt (en voor hoelang). Zelfs na zes maanden kan zij een nieuwe periode van noodbestuur verordenen, die weer drie maanden kan duren – en weer met verlengingsmogelijkheid. De regering heeft voor verlenging geen instemming of goedkeuring van het parlement nodig – dus de verplichting om een voornemen tot verlenging aan te Kamers te sturen, haalt niet veel uit.

Cosmetische aanpassing

De Raad van State was terecht kritisch in zijn advies over het eerdere ontwerp. Daar is in dit voorstel (te) weinig mee gedaan. De wezenlijke kritiekpunten – té veel ruimte voor ministeriële regelingen, onduidelijkheden over ‘veilige afstand’, draconische boetes met strafbladaantekening – werden onvoldoende geadresseerd. 

De nu voorgestelde wet is vooral een cosmetische aanpassing met verhullende termen. Een artikel over de mogelijkheid tot sluiting van publieke plaatsen (art. 58h), bijvoorbeeld, heeft ineens als titel ‘Openstelling van publieke plaatsen’. 

De justitiële aantekening van een opgelegde coronaboete – zeg maar: het ‘strafblad’ – blijft gehandhaafd

Dit eufemistische taalgebruik kan echter niet verbloemen dat in de voorgestelde wet de maatregelen toch verdergaan dan nu, onder het stelsel van de noodverordeningen. Zo kan de minister de boetes op overtredingen nog veel verder verhogen (zie punt 6 in het kader hieronder: ‘last onder dwangsom’). En de justitiële aantekening van een opgelegde coronaboete – zeg maar: het ‘strafblad’ – blijft gehandhaafd, in weerwil van wat de Raad van State daarover zei. 

Een van de weinige veranderingen in het nieuwe voorstel is dat de instanties die een Verklaring omtrent gedrag (VOG) moeten afgeven, rekening kunnen houden met het karakter van de coronaboetes. En dat zij de mogelijkheid krijgen om over hun hart te strijken door alsnog een VOG af te geven – ook al is er een aantekening van het overtreden van coronaregels. Verplicht tot die mantel der liefde zijn ze niet, en mensen in overheidsberoepen in handhaving en toezicht krijgen geen VOG als ze een coronaboete en zo’n justitiële aantekening kregen.

Het huidige voorstel Tijdelijke wet maatregelen Covid-19 is nog lang niet goed en buitenproportioneel. Is het ministeriële regelgeweld wel echt nodig? De eerste golf is opgevangen met een stelsel dat weliswaar niet helemaal goed functioneerde, maar waarvan toch niemand kan volhouden dat er te weinig bevoegdheden waren om in te grijpen. Waarom hebben de ministers dan nu, na het hoogtepunt van de onverwachte crisis, ineens meer en vooral ingrijpender mogelijkheden en bevoegdheden nodig? De noodzaak hiertoe lijkt te ontbreken. 

Het voorstel is contraproductief in een land vol assertieve burgers die graag meepraten over regels die hun vrijheden beperken

Dit wetsvoorstel bevat tenminste toch nog één verbetering ten opzichte van de vorige versie: de minister – of enig ander – heeft geen bevoegdheden om gedrag te regelen binnen woningen. Dat is voortaan de eigen verantwoordelijkheid van de burger. Klinkt geruststellend, maar is het dat ook? Circa 80 procent van alle besmettingen vindt binnen plaats, in de familie- of kennissenkring. Waarom dan al dit ministeriële wapengeweld in de vorm van decreten, voor gedrag buiten woningen dat er in wezen niet zoveel toe doet? 

Luchthavens, zeehavens en grenzen kunnen al worden gesloten op basis van de huidige wetgeving – daar heb je dit Covid-voorstel niet voor nodig. Daarom gaat het veel te ver en is het ook contraproductief in een vrij land vol verantwoordelijke, assertieve burgers die – juist in dit soort gevallen – graag via hun volksvertegenwoordigers meepraten over regels die hun vrijheden beperken.

Faustiaans dilemma

Hoe het beter zou kunnen? Heel eenvoudig. De Tweede Kamer zou in deze Covid-19-machtigingswet een bekrachtigingsrecht moeten krijgen. Ministeriële regelingen, waarvan het ontwerp wordt toegestuurd aan de Kamers, moeten voordat ze in werking kunnen treden worden goedgekeurd/bekrachtigd door de Tweede Kamer (de Eerste Kamer lijkt me iets minder voor de hand liggen). Zo’n bekrachtigingsrecht is al jaren onderdeel van de Gemeentewet. Burgemeesters die, bijvoorbeeld, met een noodverordening wanordelijkheden willen voorkomen, doen dat op grond van artikel 176 van die wet. Dat werkt prima. 

Laat het laatste woord bij de volksvertegenwoordiging, en prent de burgemeester in dat hij zich goed met de gemeenteraad moet verstaan alvorens dit soort ingrijpende beslissingen te nemen. Dat is dé oplossing die het midden houdt tussen gewenste slagvaardigheid en democratisch besturen. 

Niemand betwijfelt het nut of de noodzaak om met noodmaatregelen snel op te kunnen treden tegen epidemieën, maar dit wetsvoorstel gaat té ver en plaatst ons voor een Faustiaans dilemma. En dat moeten we niet willen: onze democratische, rechtsstatelijke ziel is niet, is nooit, te koop.