Protest tegen vrijheidsbeperkende coronaregels van de overheid, Amsterdam, 5 juli 2020
© ANP/Evert Elzinga

Coronacrisis

De redactie van FTM volgt de coronacrisis op de voet. Welke oplossingen dienen welke belangen? Lees meer

Het virus SARS-CoV-2, beter bekend als het coronavirus, dook eind 2019 op in de Chinese provincie Hubei. In een paar weken tijd veroorzaakte het virus daar een epidemie, waarna het zich over de rest van de wereld verspreidde.

Begin maart 2020 verklaarde de World Health Organisation de ziekte tot een pandemie. Wereldwijd gingen landen 'op slot';  beurzen maakten een enorme duikvlucht. Al met al is met het coronavirus een crisis van historische proporties ontstaan.

De uitwerking van de coronamaatregelen op de wereldeconomie is, net als het virus zelf, nog grotendeels onbekend. Wat we al wel kunnen vaststellen: een nieuwe economische crisis is begonnen. Die zal overal pijn opleveren, en de maatregelen die we nu nemen zullen bepalen hoe de economie van de toekomst eruit zal zien. 

Nieuwe vragen doemen op: welke oplossing dient welke belangen; welke vragen raken ondergesneeuwd; hoe verdelen we de schaarse middelen, en hoe houden we essentiële diensten en structuren overeind? 

122 Artikelen

Coronawet maakt Hugo de Jonge kapitein van Nederland

De nieuwe tijdelijke coronawet van minister De Jonge zou een verbeterde versie zijn van het concept dat eerder veel kritiek kreeg. Maar hij is nog lang niet aan de maat, schrijft Wim Voermans, hoogleraar staatsrecht aan de Universiteit Leiden. De wet geeft de minister van Volksgezondheid vrijwel ongecontroleerde bevoegdheden en zet de Tweede Kamer buitenspel. Tijdelijk is hij ook niet: de wet kan naar goeddunken van het kabinet alsmaar worden verlengd.

Het blijft hannesen met de juridische basis van coronamaatregelen. Tot nu toe werkte het kabinet met noodverordeningen op grond van de Wet publieke gezondheid en de Wet veiligheidsregio’s. Met deze constructies kan het kabinet echter geen grondrechten als het huisrecht en de vrijheid van godsdienst beperken. Bovendien kennen de noodmaatregelen een groot democratisch tekort: geen volksvertegenwoordiger praat mee over de inhoud ervan en voor de vaststelling van de maatregelen valt ook niemand politiek verantwoordelijk te houden. 

Er moest wat gebeuren, vond ook de Raad van State. Maar de eerste poging daartoe bracht ons van de regen in de drup. Het zogenoemde ‘Ontwerp Tijdelijke maatregelen Covid-19’ was dusdanig slecht dat de Raad van State adviseerde het niet zo naar de Kamer te sturenHugo de Jonge moest, als verantwoordelijke minister, terug naar de tekentafel voor een nieuw ontwerp.

Het nieuwe, aangepaste wetsvoorstel van 13 juli – de tweede poging – zou een echte verbetering worden van het Ontwerp van een aantal weken geleden, beloofde de Minister van VWS voor een aantal camera’s, het zou rekening houden met de kritiek op het eerdere ontwerp.

Maar van verbeteringen is niet veel terug te zien.

Tweede Kamer buitenspel

Het grote probleem van dit nieuwe voorstel is dat het een zogenaamde machtigingswet is; een wet die een minister de volledige ruimte geeft om – met eigen, haast zelfstandig vastgestelde regelingen – aan het gedrag van burgers vergaande beperkingen op te leggen. Beperkingen waarover het parlement inhoudelijk niet kan meepraten, en die ook niet geamendeerd kunnen worden – een grondwettelijk recht bij belangrijke, vrijheidsbeperkende maatregelen.

De Jonge doet voorkomen alsof de Kamers met dit wetsvoorstel bevoegdheid krijgen om mee te praten over de inhoud van ministeriële regels, maar niets is minder waar. Ze krijgen helemaal niks – de grondwettelijke bevoegdheid tot amendement wordt ze via een machtigingsconstructie onthouden. Hoewel de coronawet in huidige vorm voorstelt om een ontwerpregeling toe te sturen aan het parlement, betekent dat nog niet dat het parlement ook een kans krijgt om zinvol, inhoudelijk mee te praten over de aard en inhoud van de beperkingen. 

Dit wetsvoorstel geeft de Kamers een reeks sigaren uit eigen doos

Moties zijn het enige middel dat rest, maar die had de Kamer al tot haar beschikking. Zelfs al zou de Kamer een motie aannemen met de strekking dat het ontwerp van een coronamaatregel niet zou moeten doorgaan, of zou moeten worden aangepast, dan hoeft de minister zich daar niets van aan te trekken. Dit wetsvoorstel zegt dat hij zijn maatregel tóch kan doorzetten – een week na toezending aan de Kamers kan hij in werking treden: rechtsgeldig, verbindend, en er kunnen boetes worden uitgedeeld. 

Dat dit een volledig ineffectief middel is om de inhoud van regels bij te sturen, weten ze bij het ministerie van VWS waarschijnlijk ook wel. Dit wetsvoorstel geeft de Kamers niet meer dan ‘inkomende post’; met een reeks sigaren uit eigen doos. Het ontneemt hen het grondwettelijke amendementsrecht, en de tijd en rust om over de inhoud van heel ingrijpende maatregelen ordentelijk en inhoudelijk te debatteren.

Kapitein van Nederland 

Het voorstel bevat veel te vergaande machtigingen voor ministeriële regelingen, die niet stroken met de constitutionele regels voor democratisch, rechtsstatelijk wetgeven. Regels die we in 150 jaar met elkaar hebben ingericht, die volgen uit jurisprudentie van de Hoge Raad, en die ook voor de Rijksdienst bindend zijn (via de zogenaamde ‘Aanwijzingen voor de regelgeving’). De regels voor het wetgeven kennen als uitgangspunt het primaat van de wetgever. Anders gezegd: het uitgangspunt dat het parlement bij het vaststellen van wetten en regels het laatste woord heeft

Het voorstel voor de coronawet staat op veel punten haaks op dit beginsel. Het komt, net als het eerdere ontwerp, neer op een vorm van decretenbestuur. Het verhoudt zich daarmee slecht tot onze democratische, rechtsstatelijke uitgangspunten, regels en waarden.

Dossier: Coronacrisis

De maatregelen om de verspreiding van het coronavirus in te dammen zijn ongekend; de uitwerking ervan nog grotendeels onbekend. Welke oplossingen dienen welke belangen?

Lees verder Inklappen
Inschrijven

Daarnaast is de coronawet ingericht volgens een strikt bestuurlijke logica. Hij geeft de ministers wel heel erg veel ruimte om de voorzitters van de veiligheidsregio’s en de burgemeesters aan te sturen. Ministers krijgen allerlei aanwijzings- en bevelsbevoegdheden om burgemeesters, organisaties en instellingen van alles op te dragen. Dat gaat voorbij aan de normale verhoudingen: lokale bestuurders zijn geen trekpoppen van Den Haag. En dat moeten ze ook niet worden via deze Covid-19-wet.

De wet slaat op deze punten door en gaat veel verder dan nodig is. De minister van VWS wordt zowat in zijn eentje kapitein van Nederland. Voor een duur van drie maanden, die bij virusuitbraken overigens steeds met drie maanden kan worden verlengd. Het is de regering die beslist of en wanneer dit hele draconische noodstelsel in werking treedt (en voor hoelang). Zelfs na zes maanden kan zij een nieuwe periode van noodbestuur verordenen, die weer drie maanden kan duren – en weer met verlengingsmogelijkheid. De regering heeft voor verlenging geen instemming of goedkeuring van het parlement nodig – dus de verplichting om een voornemen tot verlenging aan te Kamers te sturen, haalt niet veel uit.

Cosmetische aanpassing

De Raad van State was terecht kritisch in zijn advies over het eerdere ontwerp. Daar is in dit voorstel (te) weinig mee gedaan. De wezenlijke kritiekpunten – té veel ruimte voor ministeriële regelingen, onduidelijkheden over ‘veilige afstand’, draconische boetes met strafbladaantekening – werden onvoldoende geadresseerd. 

De nu voorgestelde wet is vooral een cosmetische aanpassing met verhullende termen. Een artikel over de mogelijkheid tot sluiting van publieke plaatsen (art. 58h), bijvoorbeeld, heeft ineens als titel ‘Openstelling van publieke plaatsen’. 

De justitiële aantekening van een opgelegde coronaboete – zeg maar: het ‘strafblad’ – blijft gehandhaafd

Dit eufemistische taalgebruik kan echter niet verbloemen dat in de voorgestelde wet de maatregelen toch verdergaan dan nu, onder het stelsel van de noodverordeningen. Zo kan de minister de boetes op overtredingen nog veel verder verhogen (zie punt 6 in het kader hieronder: ‘last onder dwangsom’). En de justitiële aantekening van een opgelegde coronaboete – zeg maar: het ‘strafblad’ – blijft gehandhaafd, in weerwil van wat de Raad van State daarover zei. 

Een van de weinige veranderingen in het nieuwe voorstel is dat de instanties die een Verklaring omtrent gedrag (VOG) moeten afgeven, rekening kunnen houden met het karakter van de coronaboetes. En dat zij de mogelijkheid krijgen om over hun hart te strijken door alsnog een VOG af te geven – ook al is er een aantekening van het overtreden van coronaregels. Verplicht tot die mantel der liefde zijn ze niet, en mensen in overheidsberoepen in handhaving en toezicht krijgen geen VOG als ze een coronaboete en zo’n justitiële aantekening kregen.

Het huidige voorstel Tijdelijke wet maatregelen Covid-19 is nog lang niet goed en buitenproportioneel. Is het ministeriële regelgeweld wel echt nodig? De eerste golf is opgevangen met een stelsel dat weliswaar niet helemaal goed functioneerde, maar waarvan toch niemand kan volhouden dat er te weinig bevoegdheden waren om in te grijpen. Waarom hebben de ministers dan nu, na het hoogtepunt van de onverwachte crisis, ineens meer en vooral ingrijpender mogelijkheden en bevoegdheden nodig? De noodzaak hiertoe lijkt te ontbreken. 

Het voorstel is contraproductief in een land vol assertieve burgers die graag meepraten over regels die hun vrijheden beperken

Dit wetsvoorstel bevat tenminste toch nog één verbetering ten opzichte van de vorige versie: de minister – of enig ander – heeft geen bevoegdheden om gedrag te regelen binnen woningen. Dat is voortaan de eigen verantwoordelijkheid van de burger. Klinkt geruststellend, maar is het dat ook? Circa 80 procent van alle besmettingen vindt binnen plaats, in de familie- of kennissenkring. Waarom dan al dit ministeriële wapengeweld in de vorm van decreten, voor gedrag buiten woningen dat er in wezen niet zoveel toe doet? 

Luchthavens, zeehavens en grenzen kunnen al worden gesloten op basis van de huidige wetgeving – daar heb je dit Covid-voorstel niet voor nodig. Daarom gaat het veel te ver en is het ook contraproductief in een vrij land vol verantwoordelijke, assertieve burgers die – juist in dit soort gevallen – graag via hun volksvertegenwoordigers meepraten over regels die hun vrijheden beperken.

Faustiaans dilemma

Hoe het beter zou kunnen? Heel eenvoudig. De Tweede Kamer zou in deze Covid-19-machtigingswet een bekrachtigingsrecht moeten krijgen. Ministeriële regelingen, waarvan het ontwerp wordt toegestuurd aan de Kamers, moeten voordat ze in werking kunnen treden worden goedgekeurd/bekrachtigd door de Tweede Kamer (de Eerste Kamer lijkt me iets minder voor de hand liggen). Zo’n bekrachtigingsrecht is al jaren onderdeel van de Gemeentewet. Burgemeesters die, bijvoorbeeld, met een noodverordening wanordelijkheden willen voorkomen, doen dat op grond van artikel 176 van die wet. Dat werkt prima. 

Laat het laatste woord bij de volksvertegenwoordiging, en prent de burgemeester in dat hij zich goed met de gemeenteraad moet verstaan alvorens dit soort ingrijpende beslissingen te nemen. Dat is dé oplossing die het midden houdt tussen gewenste slagvaardigheid en democratisch besturen

Niemand betwijfelt het nut of de noodzaak om met noodmaatregelen snel op te kunnen treden tegen epidemieën, maar dit wetsvoorstel gaat té ver en plaatst ons voor een Faustiaans dilemma. En dat moeten we niet willen: onze democratische, rechtsstatelijke ziel is niet, is nooit, te koop.

Democratisch tekort van de noodmaatregelen is in wetsvoorstel structureel gemaakt

Het nieuwe wetsvoorstel leidt tot een machtigingswet die de minister ruim baan geeft, het parlement zijn zeggingsmacht ontneemt, en van de burgemeester een zetbaas van Den Haag maakt. Hieronder een korte toelichting aan de hand van de voorgestelde wetsartikelen. 

‘Decretenbestuur’ 

1. De minister bepaalt zelf (samen met de ministerraad waarschijnlijk) wanneer dit hoofdstuk van toepassing is (slechts toegepast voor zover die toepassing noodzakelijk is en evenredig aan het doel) – dit alles te bepalen door….de minister – zie artikel 58b van de wet.

2. De minister regelt bijna alles zelf (in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad, samen met de minister die het aangaat) – het is een machtigingswet.

3. Het probleem van decretenbestuur op basis van een machtigingswet is dat het parlement de zeggingsmacht over de inhoud van regels uit handen geeft. Het heeft ook niks meer te zeggen over de werkingsduur van noodmaatregelen; alles kan per ministeriële regeling. Dat is in strijd met de eigen huisregels van de overheid over wetgeven – de Aanwijzingen voor de regelgeving (Awr 2.24). In het ‘Nader rapport’ wordt daarmee een spelletje gespeeld. De Raad van State zou hebben gezegd dat regelen via ministeriële regels is toegestaan (p. 8), maar dat is niet wat de Raad heeft gezegd. De Raad zegt dat het beperken van bepaalde grondrechten - in bepaalde gevallen - ook kan via ministeriële regels. Maar de Raad is juist heel kritisch op het gebruik van ministeriële regels (p. 9 e.v. van het advies van 17 juni 2020) en vindt het voorstel op dit punt – in de beleefde, diplomatieke termen die de Raad altijd bezigt – ‘niet optimaal’.

4. Het betrekken van het parlement bij de ministeriële regelingen, zoals het huidige wetsvoorstel nu voorziet (art. 58c, tweede lid), verhelpt het euvel van de te kleine betrokkenheid van het parlement niet. Het toesturen van het ontwerp aan de Kamers (‘voorhangen’) een week van tevoren is een wassen neus (en ook een overvaltechniek) omdat:

  • de Tweede Kamer zo’n ontwerp niet mag amenderen (een grondwettelijk recht van de Tweede Kamer bij gewone wetsvoorstellen);
  • de Raad van State er niet over wordt gehoord;
  • het lastig is voor de Kamer om over zo’n toegestuurd ontwerp inhoudelijk goed te vergaderen. (Van voorbereiding zal het immers niet komen. De manier waarop de Kamer zijn vergaderingen agendeert, geeft in dit soort situaties de oppositie weinig kans om buiten de normale vergaderorde ontwerp-ministeriële regelingen te bespreken – die moeten worden behandeld, zoals dat met ingekomen post gebeurt).
  • wat de Kamer er ook van vindt, de regels worden vastgesteld en treden een week na de toezending in werking.

5. In een ministeriële regeling mogen nooit zaken worden vastgelegd die de vrijheden van burgers ingrijpend beperken. Volksvertegenwoordigers moeten hierover altijd inhoudelijk mee kunnen praten (en amenderen). Dat zegt ook de Grondwet. In dit Covid-voorstel mogen ministers wel degelijk zelfstandig zaken regelen die over wezenlijke zaken gaan. In ons stelsel mag een ministeriële regeling alleen administratieve details, of zeer tijdelijke, spoedeisende zaken van gering gewicht regelen (artikel 2.24 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, die uitwerking geeft aan jurisprudentie van de Hoge Raad van de afgelopen 150 jaar). Het huidige wetsvoorstel gaat daaraan voorbij, want daarin kan een minister via een ministeriële regeling onder meer:

  • Plaatsen aanwijzen waar groepsvorming niet is toegestaan (dat gaf nu al veel onduidelijkheid), minister bepaalt hoeveel personen (art. 58f).
  • Publieke plaatsen sluiten (art. 58 h – heet ‘openstelling publieke plaatsen’).
  • Evenementen verbieden (art. 58i).
  • Aanwijzingen en ministeriële regels opleggen voor zorgaanbieders en zorglocaties (art. 58o).
  • Het openbaar/personenvervoer beperken (art. 58p).
  • Onderwijsinstellingen sluiten (art. 58q).
  • Kinderopvanglocaties sluiten (art. 58r).
  • Regels stellen over zorginstellingen (art. 58o).
  • Personenvervoer beperken (art. 58p).
  • Burgemeesters opdragen informatie te verstrekken (art. 58t).
  • Overige regels (dat is een hele grote categorie) stellen over verplichte beschermingsmiddelen, uitoefening van beroepen, voor publiek toegankelijke ‘voorzieningen’ (art. 58j).

Dat strijdt met ons uitgangspunt van democratisch regelgeven – het primaat van de wetgever – dat erop neerkomt dat het parlement bij vrijheidsbeperkende of belangrijke regels het laatste woord heeft.

6. Het wetsvoorstel gaat verder dan nodig is, en bevat ook verslechteringen ten opzichte van het huidige stelsel van noodverordeningen. De minister kan bijvoorbeeld veel hogere boetes (last onder dwangsom) opleggen (art. 58u). Nu is de techniek dat wie een noodverordening overtreedt daarvoor een strafrechtelijke boete kan krijgen en de strafblad aantekening blijft, al kun je – met een coronaboete op zak – straks wellicht nog een VOG (Verklaring omtrent gedrag) krijgen. Of dat nu zo’n vooruitgang is wanneer de aantekening blijft, is de vraag.

7. Art. 58s is misschien wel het meest zorgwekkend: hierin staat de vangnetbepaling. Als zich een omstandigheid voordoet waarin de maatregelen volgens deze wet niet toereikend zijn (naar het oordeel van de minister), dan kan de minister alsnog alle maatregelen treffen die hij noodzakelijk acht. Dat is werkelijk een carte blanche. Wel moet de minister dit soort maatregelen publiceren in de Staatscourant (dat is geen verandering ten opzichte van de huidige regels) en werken aan een wettelijke regeling (eigenlijk een nieuwe spoedwet) die dan binnen twee weken als voorstel wordt voorgelegd aan de Kamers. Dit is wel een erg open einde. Als het voorstel geen wet wordt (omdat de Eerste en Tweede Kamer het niet aannemen), krijgt de minister een week tijd om de eigen regeling in te trekken. Maar die heeft dan de hele tijd wel gegolden, en ook de tussentijds opgelegde boetes moeten worden betaald. Ook kan de regering de behandeling van zo’n wetsvoorstel traineren, althans langer laten duren dan nodig is. Al die tijd gelden dan de maatregelen.

8. En daar komt dan nog het tweede lid van art. 58s bij: als het een minister niet lukt om een ontwerp tijdig naar de Kamer te sturen dan kan hij de regeling toch gewoon vaststellen en in werking laten treden (en laten uitvoeren door de voorzitters van de veiligheidsregio’s).

'Bestuurscentrische' wet

9. Alles draait in deze wet om de ministers, de ministerraad, de voorzitters van veiligheidsregio’s en de burgemeesters – en daarmee werd het democratische tekort van de ingrijpende Covid-maatregelen het uitgangspunt van de structuur. Waarom kan een parlement of gemeenteraad niet meedenken?

10. De minister kan samen met, of apart van, de burgemeester allerlei bevelen geven (bij besloten plaatsen bijvoorbeeld 58i, vierde lid), de minister kan burgemeesters ook aansturen, als waren zij ambtenaren op zijn departement. Dat is geen goed idee in een decentrale eenheidsstaat. Burgemeesters – aan de leiband van de minister – krijgen ook allerlei nieuwe taken en verantwoordelijkheden. Ze moeten bijvoorbeeld gaan handhaven in de openbare ruimte (art. 58 m). Hoe verhoudt zich dat tot de veiligheidsregio’s? Lastig. Burgemeesters mogen ontheffingen verlenen, bevelen geven – allemaal onder directie van de minister. Kunnen ze dit aan? Burgemeesters inschakelen als zetbazen van Den Haag brengt ze in allerlei lastige posities.

Lees verder Inklappen
Wim Voermans
Wim Voermans
Hoogleraar staatsrecht aan de Universiteit Leiden.
Gevolgd door 53 leden