De bouw van sociale woningen zit al zes jaar in het slop. In 2013 werden er nog bijna 30.000 gebouwd. Na de invoering van de verhuurderheffing, een belasting die de woningcorporaties nu jaarlijks circa 1,7 miljard euro kost, trapten ze direct hard op de rem. Niet nieuwbouw werd hun hoogste prioriteit, maar het betalen van die heffing. Sindsdien komen er jaarlijks gemiddeld nog maar zo’n 15.000 nieuwe woningen bij. Het gevolg is een regelrecht drama aan de onderkant van de woningmarkt.

Dat drama – te weinig sociale woningen en dus veel te lange wachttijden – zorgt ervoor dat er in de Tweede Kamer inmiddels genoeg draagvlak is voor het weer afschaffen van de verhuurderheffing. Ook coalitieleden D66, CDA en ChristenUnie zeggen er in een volgende regeringsperiode vanaf te willen.

PvdA-fractieleider Lodewijk Asscher, als vicepremier in het tweede kabinet-Rutte medeverantwoordelijk voor invoering van de heffing, nam er op 25 oktober in het tv-programma Buitenhof alsnog afstand van. Hij stelde dat het ooit ging om een crisismaatregel: die had moeten worden afgeschaft toen de recessie voorbij was. Achteraf gaf hij Adri Duivesteijn gelijk, die zich als Eerste Kamerlid fel tegen de heffing had verzet. ‘Duivesteijn is een visionair op het gebied van huisvesting.’ 

Onderhand lijkt iedereen in de politiek, op de VVD na, dus wel ‘om’. Iedereen? Eén belangrijke organisatie op het Haagse speelveld blijft stug volhouden dat de verhuurderheffing prima is: het Centraal Planbureau (CPB). Het stelt dat het afschaffen ervan allerlei ‘verstoringen’ op de woningmarkt vergroot en daarmee de doelmatigheid van de sector belemmert. Het CPB beweert dat zijn analyse vrij is van politieke voorkeuren en dat die conclusie eenvoudigweg volgt uit zijn eigen geavanceerde rekenmodel voor de woningmarkt. 

Op 1 oktober onderstreept het CPB die visie nog eens. In zijn rapport over de Baangerelateerde Investeringskorting (BIK) berekent het CPB of een tijdelijke verlaging van de verhuurderheffing met 87 procent, banen en extra woningen oplevert. Dat blijkt nauwelijks het geval. Wat de corporaties meer bouwen, bouwen andere huisvestingspartijen minder. Het kabinet liet het idee om de verhuurderheffing tijdelijk te schrappen daarom varen. 

Piepkleine vrije sector

Het CPB is een belangrijke organisatie. Het maakt ramingen en analyses voor beleidsmakers en politici, de regering leunt er stevig op. Het heeft als taak om te berekenen hoe haalbaar en verstandig beleidsplannen zijn. Neem het rekenmodel voor de woningmarkt, waarvan de eerste versie stamt uit 2010. Het CPB becijfert hiermee in welke mate politieke keuzes de doelmatigheid van bouw en verhuur beïnvloeden.

Uit het CPB-rekenmodel komt één ding duidelijk naar voren: subsidies op wonen komen de welvaart niet ten goede

Op verzoek van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, onderging dat model in 2015 een aanpassing om beter onderscheid te kunnen maken tussen sociale huur en commerciële huur. De officiële verklaring was dat de vrije-huursector sinds 2010 was gegroeid van 3 tot 5 procent van de totale woningmarkt. Maar de aanpassing zal ook te maken hebben gehad met de doelstelling van Stef Blok (VVD), destijds minister van Wonen, om ‘scheefhuurders’ te laten doorstromen naar de vrije sector. Daardoor was die piepkleine sector opeens politiek relevant geworden. 

Uit het rekenmodel komt één ding duidelijk naar voren: subsidies op wonen komen de welvaart uiteindelijk niet ten goede. Nu zijn subsidies heel gebruikelijk. Denk aan de hypotheekrenteaftrek. En de vrije-huursector wordt in steden vaak gesubsidieerd met goedkope grond, in ruil voor terughoudendheid bij huurverhogingen.

De corporatiesector bestaat bij de gratie van subsidies: goedkopere bouwgrond en goedkopere, door de staat gegarandeerde leningen, en huurtoeslag voor bewoners. Volgens het CPB-model zijn al die subsidies verstorende elementen. Zo drijft de aftrek van de hypotheekrente de totale hypotheekschuld op. En het gesubsidieerd verhuren van sociale woningen onder de marktprijs belemmert de doorstroming van scheefhuurders naar de vrije sector. 

Daartegenover staat de verhuurderheffing. Die kan worden gezien als een soort antisubsidie. De heffing is een aan de WOZ-waarde gekoppelde belasting op sociale-huurwoningen. Ze ligt al sinds de invoering onder vuur, want het jaarlijks onttrekken van 1,7 miljard euro aan de corporatiesector heeft nogal wat gevolgen. De corporaties werden gedwongen hun huren te verhogen en een deel van hun bezit te verkopen. Er bleef minder geld over voor verduurzaming, onderhoud, renovatie en nieuwbouw. Als gevolg van de heffing zijn naar schatting 100.000 nieuwe sociale woningen níet gebouwd. Die effecten worden door de corporatiesector en de meeste politieke partijen als zeer onwenselijk beschouwd.

De verhuurderheffing kan worden gezien als een soort antisubsidie

Het CPB redeneert een volstrekt andere richting op. Bij afschaffing van de verhuurderheffing houden de corporaties geld over. Dat zou hen in staat stellen de huren te verlagen. Maar, zegt het CPB, als de prijs per vierkante meter in de corporatiesector daalt, wordt het gat met de vrije sector nog groter en hebben nóg minder mensen zin om door te stromen. 

Het CPB adviseert daarom een huurtoeslag-nieuwe-stijl: niet meer te koppelen aan de huurprijs van een woning, maar volledig aan het inkomen van de huurder. Iedere huurder betaalt dan de markthuur. De ‘scheefhuurder’ krijgt natuurlijk geen toeslag, de alleenstaande moeder met twee kinderen en een inkomen van 1800 euro per maand juist wel, want de markthuur is voor haar te hoog. Hiermee verdwijnt, volgens het CPB, de neiging om onnodig lang in een sociale woning te blijven hangen.

Daarnaast meent het CPB dat afschaffing van de verhuurderheffing niets doet voor de schaarste aan woningen. Aannemers kunnen per jaar maar een beperkt aantal huizen bouwen. Die productiecapaciteit uitbreiden, is een langdurig proces. Tijdens de laatste recessie verloor de bouw zo’n 100.000 vakmensen en die komen niet meer terug. Als de corporatiesector opeens veel meer zou bouwen, gaat dat ten koste van de productie van koopwoningen en van huurwoningen voor de vrije sector. Ook in die segmenten kampt de woningmarkt met serieuze tekorten. 

Daar komt bij dat bouwlocaties schaars zijn. In Nederland is gekozen voor ‘verdichting’: bouwen binnen de bebouwde kom waar doorgaans weinig vrije ruimte beschikbaar is. Zonder extra bouwlocaties is de productie van woningen niet op te voeren, zegt het CPB. 

Twee botsende visies

De politiek zit nu met twee botsende visies op de verhuurderheffing. 

Begin juli publiceerden het onderzoeksbureau ABF Research en het Waarborgfonds Sociale Woningbouw Bestedingsruimte en opgaven voor Woningcorporaties. Follow the Money schreef een artikel over dit belangrijke rapport, waarin staat dat de corporaties tot en met 2035 116 miljard euro moeten investeren om 378.000 woningen te bouwen en bestaande woningen te verduurzamen. Dat kan alleen als de verhuurderheffing wordt geschrapt.

Martin van Rijn, sinds 1 september de nieuwe voorzitter van Aedes en de facto hoofdlobbyist van de woningcorporaties, vindt het goed dat het CPB kijkt naar de gevolgen van afschaffing van de verhuurdersheffing. ‘Maar ik vind de manier van redeneren vooral heel theoretisch. Je kunt natuurlijk zeggen dat de heffing de huren in de corporatiesector heeft opgedreven en dat zo de marktverstoring afneemt, maar daarmee ga je totaal voorbij aan de enorme problematiek rond de betaalbaarheid.’

Van Rijn wijst erop dat de corporatiesector de opdracht heeft een betaalbare woning te bieden aan mensen met een laag inkomen. Hogere huren omwille van het terugdringen van verstoring van de markt zijn daarmee niet te rijmen. Volgens hem miskent het CPB dat heel weinig mensen kúnnen overstappen naar de vrije sector. Sociale huur loopt tot 737 euro, en in de stedelijke gebieden huur je zelden een woning onder de 900 euro per maand. Dat gat is meestal te groot voor een overstap.

Meer regie overheid

Ook de redenering dat een stijgende productie in de corporatiesector ten koste gaat van andere segmenten, is volgens Van Rijn totaal onzinnig: ‘We werken juist nauw samen met ontwikkelaars. Die krijgen de opdracht om ook een bepaald percentage sociale woningen in te plannen, en die kloppen dan aan bij een corporatie.’

Van Rijn: ‘Er moet juist druk komen om de bouwcapaciteit op te voeren. We moeten niet redeneren dat de schaarse capaciteit eerlijk moet worden verdeeld. Dan gebeurt er niets. De corporatiesector wil snel toe naar 25.000 nieuwe woningen per jaar. De wachtlijsten zijn nu veel te lang. Het is onacceptabel dat mensen jaren op een woning moeten wachten.’

Van Rijn geeft toe dat er problemen zijn met bouwlocaties. ‘Binnenstedelijk bouwen blijft verstandig, maar dat is niet genoeg als we de enorme tekorten willen oplossen. Er moet weer regie van de centrale overheid komen, er moeten locaties worden aangewezen.’

Corporatiesector-expert Johan Conijn heeft vooral bedenkingen bij het rekenmodel van het CPB: ‘Verlaging van de verhuurderheffing levert geen extra vraag op en dus ook geen aanbod. Zo simpel ligt het in dat model’. Hij wijst erop dat het model in 2012 al liet zien dat de verhuurderheffing corporaties ertoe zou aanzetten de huren te verhogen en dat er meer gebouwd zou worden. ‘We zitten nu echter met een betaalbaarheidsprobleem en de bouwproductie is gehalveerd.’

Het CPB-model houdt volgens Conijn geen rekening met hoe corporaties, beleggers en overheden reageren op knelpunten. Dat er bijvoorbeeld voor meer bouwlocaties gezorgd kan worden, zit niet in het model. Daarom is het niet geschikt voor de huidige situatie, vindt Conijn. 

Peter Boelhouwer, hoogleraar housing systems aan de TU Delft, zegt dat het model te veel accent legt op marktwerking. ‘Ik zie het als een typische CPB-analyse die uitgaat van marktwerking als hoogste goed. Gelukkig kantelt die visie de laatste jaren, ook in de politiek, en staat volkshuisvesting weer meer centraal.’ 

Boelhouwer stelt dat het organiseren van huisvesting voor mensen met lage inkomens per definitie marktverstorend is, en dat de groep die niet zelfredzaam is op de woningmarkt alleen maar groter wordt.

Hameren op doorstroming naar de vrije sector is daarom niet realistisch. ‘Die preoccupatie is exemplarisch voor het gedachtengoed van het CPB. In werkelijkheid is de groep die zou kunnen doorstromen zeer klein en ook krimpend. De sociale-huursector wordt in toenemende mate bewoond door huishoudens zonder baan en met een bescheiden inkomen.’ Bovendien zijn de huurprijzen in de particuliere huursector zo hoog dat doorstroming voor de meeste zogeheten scheefhuurders geen reëel alternatief is.

Boelhouwer zegt zich goed voor te kunnen stellen ‘dat steeds meer politieke partijen aan de linkerflank problemen hebben met het CPB’.

Helft heffing in een fonds

De politiek besluit uiteindelijk wat er gebeurt. De VVD heeft de verhuurderheffing in twee kabinetten-Rutte overeind weten te houden, maar dat zal de volgende keer lastiger zijn. Jessica van Eijs, woordvoerder Wonen van D66, zegt de helft van de opbrengsten van de verhuurderheffing te willen storten in een corporatiefonds, dat daarmee meer nieuwbouw en verduurzaming kan financieren. 

Daniël Koerhuis van de VVD blijft voorstander van de heffing. In zijn visie is geld niet het probleem maar het gebrek aan bouwlocaties: ‘Daar helpt een verlaging van verhuurderheffing helemaal niks bij.’

Verlaging of afschaffing van de verhuurdersheffing heeft dus vooral zin als er meer bouwlocaties komen en als de productiecapaciteit van de bouwsector omhooggaat. Daarin heeft het CPB gelijk, maar dat is ook het enige. Er staat tegenover dat de corporatiesector – eenmaal verlost van de heffing – de rol van anticyclische investeerder weer op zich kan nemen. Waardoor de bouw ook in zwaar weer enigszins overeind kan blijven. 

Het beschikbaar stellen van meer bouwgrond is te regelen door de politiek, voor het uitbreiden van de bouwcapaciteit is vooral tijd nodig. PvdA-leider Asscher zei in Buitenhof dat hij in de komende tien jaar een miljoen woningen wil bouwen. Dat vergt hoe dan ook een forse uitbreiding van de bouwcapaciteit. Het groene idee dat we alleen bouwen binnen de bebouwde kom moet dan overboord.