In een stoffige archiefkast, ergens op het ministerie van Binnenlandse Zaken, liggen rapporten van bijna tien jaar oud die de politiek waarschuwden voor een woningtekort in 2020. ‘Het woningtekort zal in 2020 zijn verdubbeld naar 300.000 woningen,’ schreef onderzoeker Léon Groenemeijer van ABF Research in 2013. Het was crisis. 

Vooral de achterblijvende bouwproductie droeg volgens Groenemeijer bij aan het groeiende tekort. ‘Als onderzoeker hoop je dat je rapportje gelezen wordt,’ zegt hij nu tegen Cobouw en FTM. ‘Voor het woningtekort was op dat moment eigenlijk geen aandacht.’

Nederland was ‘uitgebouwd’ kwam Rijksbouwmeester Frits van Dongen in 2013 bij Nieuwsuur vertellen. Zijn opvolger Floris Alkemade had bij hetzelfde actualiteitenprogramma drie jaar later dezelfde boodschap. ‘We moeten kijken naar de gebouwen die we hebben en niet weer een aantal weilanden volbouwen.’ Voor gemeenten het sein om bouwplannen te schrappen en vertrekkende planologen niet te vervangen.

‘Als onderzoeker hoop je dat je rapportje gelezen wordt’

In 2014 werden er in Nederland 45.000 nieuwbouwwoningen gebouwd, een naoorlogs dieptepunt. Het volgende jaar riep een ander onderzoeksbureau, het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB), in een rapport dat Nederland tot 2040 een miljoen extra woningen moet realiseren. Het was de eerste keer dat dit handzaam ronde getal op de woningbouwopgave werd geplakt, maar op dat moment werd er nog geen ruchtbaarheid aan gegeven. 

Urgentie

De huizenprijzen waren in 2017 nog niet tot alarmerende hoogte gestegen. Voor een huis werd volgens het Kadaster gemiddeld 263.000 euro betaald. Intussen is dat 410.000 euro. Maar dat er flink gebouwd moest worden, sijpelde steeds meer door naar de beslissers en belanghebbenden van de woningmarkt. Begin 2017 kreeg Brink Groep, een bouwadviesbureau voor bedrijven en Rijksoverheid, de opdracht om de bouwkansen in stedelijk gebied in kaart te brengen. Een consortium van gemeenten, projectontwikkelaars verzameld in vereniging Neprom, en BNG Bank wilden van Brink Groep onder andere weten hoeveel mensen in de stad willen wonen.

Weer was het ABF Research dat zorgvuldig uitgekiende prognoses, opgedeeld in een scala aan scenario’s, voor de woningbehoefte leverde. Maar de adviseurs van Brink Groep vonden de brei aan cijfers te ingewikkeld. Hun rapport over de potenties van binnen en buiten de stad bouwen moest wel aanslaan bij politiek en media. Het adviesbureau sloeg de ABF-scenario’s plat en kwam met een even heldere als urgente boodschap: voor 2030 zouden er 1 miljoen woningen gebouwd moeten worden. ‘Dat getal bekt lekker,’ herinnert Groenemeijer zich de keuze. De onderzoeker staat er niet achter. ‘Die slogan voor 1 miljoen woningen hebben wij niet bedacht.’

De adviseurs van Brink Groep vonden de brei aan cijfers te ingewikkeld

Brink Groep heeft er wel een flinke rimpel in de vijver mee veroorzaakt. Joost van der Werf, partner bij het adviesbureau, werkte aan het rapport en blikt trots terug op het wereldkundig maken van die ‘1 miljoen’. ‘Dat getal heeft de urgentie duidelijk gemaakt dat we echt veel woningen moeten bouwen.’

Projectontwikkelaars echoden de Brink Groep na en binnen een jaar zong het getal rond in de politiek. Zo overhandigde Neprom aan D66-minister Kajsa Ollongren (Binnenlandse Zaken) in april 2018 een rapport met in chocoladeletters op een van de eerste pagina’s ‘Voor 2030 bijna één miljoen nieuwe woningen’. Met de groeten van bouwbedrijven en beleggers. Ook de kersverse Tweede Kamerleden Daniël Koerhuis (VVD) en Eric Ronnes (CDA) wisten aandacht voor de problemen op de woningmarkt te krijgen. Koerhuis, die de kreet ‘bouwen bouwen bouwen’ al sinds 2017 cultiveert, haalde de één miljoen woningen regelmatig aan – bijvoorbeeld tijdens bezoeken aan bouwbedrijven en in debatten.

Nationale Woonagenda

Tussen 2008 en 2018 kwamen er volgens berekeningen van ABF 120.000 meer huishoudens bij dan woningen. ‘Het woningtekort is in die periode uit de klauwen gelopen,’ zegt Groenemeijer. Terwijl de problemen op de woningmarkt steeds vaker het nieuws begonnen te halen, werd het ministerie van Wonen door het derde kabinet-Rutte afgeschaft.

In het voorjaar van 2018 besloot Ollongren om in mei 2018 de Nationale Woonagenda te lanceren, een akkoord tot het streven naar meer woningbouw met bouwpartijen, de Vereniging Eigen Huis en de Woonbond. Uitgangspunt: één miljoen extra woningen in 2030. Daarvoor zouden er in ieder geval tot en met 2025 jaarlijks 75.000 woningen aan het aanbod worden toegevoegd.

De doelstelling uit de Woonagenda haalt Ollongren jaar op jaar. Althans, dat vindt ze zelf. In werkelijkheid is dat niet zo. Zo zijn er volgens de minister in 2020 70.000 nieuwbouwwoningen en 10.200 zogeheten transformatiewoningen bijgekomen. ‘Hiermee is de beoogde 75.000 woningen uit de Nationale Woonagenda wederom gehaald,’ juichte Ollongren vorige maand in een brief aan de Tweede Kamer. 

Het ministerie maakt er in de ogen van onderzoeker Groenemeijer (ABF Research) evenwel ‘een wat opgeklopte goednieuwsshow’ van. ‘In de communicatie van het Ministerie wordt er gedaan alsof het uitsluitend gaat over de optelsom van nieuwbouw en transformatie van gebouwen tot woningen, terwijl er natuurlijk ook woningen worden gesloopt of anderszins aan de voorraad onttrokken,’ zegt hij tegen Cobouw en FTM. Als gerekend wordt met deze ‘per saldo’ uitbreiding van de woningvoorraad, dan bleef die vorig jaar steken op 74.545 woningen. Net geen 75.000 dus. Ook in 2018 was het saldo te laag (73.900).

De woningbouwcijfers van Ollongren zorgen voor ruis

De woningbouwcijfers van Ollongren zorgen voor ruis, meent Groenemeijer. Hij vindt dat het ministerie helder moet zijn over hoeveel woningen erbij komen, en welk deel ervan nieuwbouw is. De afgelopen jaren was van het totale aantal toevoegingen aan de woningvoorraad 79 procent nieuwbouw, 15 procent transformatie en 6 procent splitsingen. 

Bovendien is de huishoudensprognose inmiddels omhoog geschoven. Hoeveel gebouwd moet worden is volgens de onderzoeker een ‘moving target’. Er zijn op korte termijn meer woningen nodig, want de bevolkingsgroei piekt de komende vijf jaar en neemt daarna volgens het CBS gestaag af. Per saldo moeten er tot en met 2030 817.400 woningen bijkomen, concludeert Groenemeijer. ‘Als je het productieniveau met 10.000 woningen weet op te hogen en dat een paar jaar volhoudt, dan schiet je aardig op om dat tekort in te halen.’

Prognoses

Het rammelt als het in het maatschappelijke debat gaat om aantallen, vinden de cijferaars van ABF. Groenemeijer trekt zo nu en dan openlijk van leer tegen andere deskundigen die volgens hem woningvoorraad- of leegstandscijfers verkeerd interpreteren. 

Ook rond de ‘1 miljoen woningen’ hangt mist. Dat getal zingt rond en is zijn eigen leven gaan leiden in de verkiezingsprogramma’s van dit jaar. Maar over welke periode gaat het precies? Hebben we het over nieuwbouw, of over het aantal woningen dat er per saldo bijkomt (rekening houdend met sloop en transformatie van kantoren naar woningen)? Het woningtekort in 2030 is 1 miljoen woningen, zei demissionair minister-president Mark Rutte tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen op 21 september. Groenemeijer: ‘Het debat gaat steeds minder over feiten, en het gaat steeds meer over onderbuikgevoelens gevoed door een bouwlobby.’

Met de bouwlobby doelt hij op de verenigde ontwikkel- en bouwondernemingen die ook achter het ontwerp van de mantra van de ‘1 miljoen woningen’ zitten. Terwijl de becijferde woningnood in Nederland lager en genuanceerder ligt.

Ondertussen gaan regio’s met de bevolkingsprognoses van ABF aan de haal om de woningbouwbehoefte te becijferen. ‘Iedereen buitelt over elkaar heen om ook nog even tienduizenden woningen toe te voegen,’ stelt Groenemeijer. Om enkele grootschalige woningbouwplannen te noemen: de Eemvallei bij Almere en Zeewolde, groot Zwolle, groot Alkmaar, het ambitieuze Lelystad en 200.000 woningen in het noorden in het kader van de mogelijk aan te leggen Lelylijn. ‘Waar is de regie van het Rijk? Plannen maken kost tijd en geld,’ zegt Groenemeijer.

‘Waar is de regie van het Rijk?’

De regio’s, die hun eigen demografen hebben, rekenen met de modellen van ABF, waarbij onder andere rekening wordt gehouden met verhuisstromen, huishoudensverdunning en vergrijzing. Maar ze kunnen zelf de parameters veranderen en besluiten: voor onze regio denken we dat er meer mensen komen wonen dan ABF voorspelt. Daarmee zijn de regionale projecties ‘niet beleidsarm’, waarschuwen de rekenmeesters uit Delft. Soms is dat begrijpelijk, als Almere bijvoorbeeld een overloopregio voor Amsterdam wil zijn. Maar het is ook riskant.

Neem het project Blauwestad in Groningen, waarbij ABF voorspelde dat Randstedelingen niet in groten getale naar de waterrijke villawijk zouden trekken. ‘De provincie heeft niet naar ons geluisterd,’ zegt Groenemeijer. De bouwplannen moesten later worden omgezet naar betaalbaardere woningen. Nu ontpopt zich mogelijk eenzelfde risico voor Lelystad, dat veel meer nieuwe woningen in de planning heeft dan er volgens ABF-berekeningen aan huishoudens bijkomen.

Ook de Regio Zwolle, die bestaat uit 22 gemeenten, doet een schep bovenop de prognoses. Waar ABF dit jaar voorspelde dat er in totaal 42.000 extra woningen tot en met 2039 nodig zijn, presenteert de Regio Zwolle die prognose als ondergrens. De regio jaagt de ambitie na om minstens 65.000 woningen te bouwen. Ter vergelijking: enkel de gemeente Zwolle telt 60.000 woningen.

‘Volle bak bouwen’

Terughoudend zijn met plannen is niet nodig, vindt Peter Boelhouwer, hoogleraar woningmarkt aan de TU Delft. Het plan voor Eemvallei-stad met 50.000 woningen? ‘Doen!,’ zegt hij zonder aarzelen. De bevolking groeit door naar boven de 20 miljoen, de universiteiten worden overspoeld met buitenlandse studenten, expats vinden hier voldoende werk en de huishoudensverdunning zet door. ‘Misschien moeten we mikken op 2 miljoen woningen tot 2040.’

Boelhouwer raakt verhit over dat de in september aangetreden Rijksbouwmeester Francesco Veenstra de 1 miljoen woningen omschreef als ‘een betrekkelijk willekeurig getal dat iemand een keer heeft genoemd en daarna gretig werd overgenomen’. ‘Ik vraag me af of bij de functievereisten van een Rijksbouwmeester standaard geldt dat de forse woningbouwopgave voor de komende jaren dient te worden ontkend,’ twitterde Boelhouwer. Die uitspraak kwam Boelhouwer op hetzelfde medium op veel kritiek te staan: ‘Blij dat de Rijksbouwmeester zich niet beschouwt als de spreekbuis van de bouwlobby en de woningbouwopgave rustig analyseert. Hulde,’ reageerde architect Harvey Otten.

Maar Boelhouwer blijft erbij. ‘De Rijksbouwmeester leeft op een andere planeet. Zeer schadelijk,’ zegt hij nu. Zeker omdat het al moeilijk genoeg is om meer te bouwen dan nu gebeurt. ‘Die 1 miljoen gaan we helemaal niet halen. Het aantal bouwvergunningen is afgelopen kwartaal weer gedaald.’ Bizar, vervolgt Boelhouwer. ‘En waar gebouwd wordt, zijn dat voornamelijk dure woningen. Laten we eerst maar eens zorgen dat we 100.000 woningen per jaar bouwen. Daarna dan kunnen we kijken hoeveel we nog nodig hebben.’

‘De Rijksbouwmeester leeft op een andere planeet’

Ook Frans Schilder, onderzoeker woningmarkt van het Planbureau voor de Leefomgeving, vindt dat er ‘nu volle bak gebouwd moet gaan worden’. Of er 1 miljoen woningen in tien jaar gebouwd moeten worden, weet volgens hem niemand. De groei van het aantal huishoudens kan over een paar jaar zomaar inzakken. ‘Het is een makkelijk te communiceren getal, maar het is niet in beton gegoten. Je hebt een punt op de horizon nodig. Een zekere overmaat aan bouwplannen is niet verkeerd.’

Het maakt volgens Schilder verder nogal uit of die miljoen woningen in tien of vijftien jaar gebouwd moeten worden. ‘Bij vijftien jaar haal je het op je sloffen als je een beetje je best doet.’ Den Haag hoeft daarvoor volgens Schilder niets meer te doen dan soms een regio achter de vodden aan te zitten.

Rammelende aannames

Uit een recent overzicht van ABF blijkt dat er in Nederland bouwplannen liggen voor in totaal 1.044.500 woningen tot en met 2030. Van tienduizenden in Flevoland tot meer dan 200.000 in Zuid-Holland.

Meer bouwen de komende jaren is gewenst, vindt Groenemeijer, maar hij pleit ervoor het hoofd koel te houden. De huishoudensgroei wordt volgens de onderzoeker veel minder vanaf 2035, dus daarmee ook de behoefte aan nieuwe huizen. ‘Als ik dan lees over de woningfabrieken, dan vraag ik me af of daar rekening mee gehouden wordt.’ En: ‘Misschien is het woningtekort ook niet zo groot als wordt beweerd.’

Het streven is een tekort van 2 procent van de woningvoorraad

Dat het tekort nu 279.400 woningen is, wil volgens de onderzoeker niet zeggen dat dat tot nul teruggebracht moet worden. Het streven is een tekort van 2 procent van de woningvoorraad, dat levert al jaar en dag acceptabele zoek- en wachttijden op. Een rekensom: 2 procent van de huidige woningvoorraad is 159.000. Groenemeijer: ‘Dat betekent dat je nu 120.000 huizen tekortkomt. Als je dat nu zou toevoegen, in de juiste regio’s, ben je in één keer van het woningtekort af.’

Als het woningtekort de soep is, wordt die dus niet zo heet gegeten zoals hij nu wordt opgediend. Streven naar nul procent betekent volgens Groenemeijer ‘een meer ontspannen markt, maar het nadeel is dat je doembeelden krijgt van dichtgetimmerde huizen en verpaupering. Dus je moet voorzichtig zijn met het streven naar nul procent.’

Een andere rammelende aanname volgens Groenemeijer is dat het woningtekort deels is op te lossen met vullen van leegstaande woningen. ‘Wij schatten in dat er dit jaar 246.000 woningen leeg en ongebruikt waren, waarvan 99.000 langer dan een jaar leegstaan. Die laatste rekenen we als beschikbare huizen al mee bij het bepalen van het woningtekort.’ Maar omdat onduidelijk is waarom deze woningen zo lang leegstaan, weet zelfs ABF niet of ze daadwerkelijk beschikbaar zijn.

Soms tasten de cijferaars zelf in het duister

Soms tasten de cijferaars zelf in het duister. Registraties van panden en huishoudens zijn niet perfect. Daarnaast zit er ook grote onzekerheid in de prognoses van bevolkingsgroei en migratie, die zijn gestoeld op trends in de afgelopen jaren. Groenemeijer: ‘Het kunnen meer of minder huishoudens worden.’

Inmiddels worden Groenemeijer en collega’s regelmatig ingevlogen in de Tweede Kamer om politici door de brei aan prognosecijfers heen te loodsen. Terwijl bijna tien jaar geleden nauwelijks iemand wakker lag van de boodschap van ABF dat Nederland in 2020 wel 300.000 woningen tekort zou komen. Al was de ‘1 miljoen’-slogan niet naar zijn smaak, als rekenmeester ziet Groenemeijer er wel een lichtpuntje in. ‘Het is in ieder geval doorgedrongen dat er echt wel wat nodig is de komende jaren, en dat we erover moeten discussiëren hoe het in goede banen te leiden.’