Ook in 2016 mocht Oekraïne zich weer het meest corrupte land van Europa noemen, zo blijkt uit de jaarlijkse index die Transparancy International (TI) vorige week woensdag publiceerde. Op de wereldranglijst zakt Oekraïne een plaats, van positie 130 naar 131 — een plaats die het deelt met, o ironie, Rusland. Op de achterliggende score verbetert Oekraïne iets: van 27 naar 29 (op een maximale score van 100). 

In een koffietentje aan het Maidan-plein in Kiev legt Andrei Marusov — voormalig journalist en huidig voorzitter van de raad van toezicht bij Transparancy International Ukraine — uit dat die kleine stijging op de score niet als lichtpuntje te interpreteren is: ‘In feite stagneert de score van Oekraïne al jaren, ondanks een reeks hervormingen en anti-corruptiewetgeving die het land vooral na de Maidan-revolutie [winter 2013-2014, red.] met behulp van de EU heeft doorgevoerd.’

Hoofdpijndossier

Dat is een bittere pil voor de EU. In aanloop naar het Nederlandse referendum over het associatieakkoord tussen de EU en Oekraïne was corruptie in het land aan de oostgrens van Europa een belangrijk onderdeel van de discussie. Voor tegenstanders was corruptie een argument om de handen af te trekken van samenwerking met Oekraïne. Voorstanders zagen het associatieverdrag juist als middel om Oekraïne te helpen de corruptie te bestrijden. Vooralsnog heeft dit hoofdpijndossier echter een chronisch karakter en kan er geen paracetamol tegen op.

Vooralsnog heeft dit hoofdpijndossier een chronisch karakter; er kan geen paracetamol tegen op

Tot die conclusie kwam ook de Europese Rekenkamer, in een in december gepubliceerde evaluatie van EU-hulp aan Oekraïne. In de periode 2007-2015 verstrekte de EU Oekraïne 1,6 miljard euro aan subsidies en 3,4 miljard aan leningen aan het land om te helpen hervormen op drie pijlers: overheidsfinanciën, energiesector en corruptiebestrijding. ‘In het geval van het anti-corruptiebeleid vallen de resultaten van een doeltreffende uitvoering nog te bezien,’ schrijven de Europese Rekenmeesters in hun rapport. En wat op de drie pijlers wel aan resultaten is geboekt, dreigt volgens de Rekenkamer teniet te worden gedaan door het conflict in Oost-Oekraïne, de instabiele politieke en bestuurlijke situatie én corruptie.

Voormalig journalist Marusov kan niet anders dan de bevindingen van de Europese Rekenkamer beamen. Hij doet zelf al jaren onderzoek naar corruptie in zijn land. Voor zijn bevindingen werd hij in 2007 onderscheiden met een nationale prijs voor de beste onderzoeksjournalistiek over corruptie. Als een van de eerste Oekraïense journalisten stelde hij grootschalige corruptie in publieke bestedingen aan de kaak. Sinds 2012 is hij verbonden aan TI. ‘Er is wel wetgeving,’ zegt hij, ‘maar de uitvoering stokt. Er zijn wel instituties, maar die opereren niet onafhankelijk. Of ze worden belemmerd, tegengewerkt of gesaboteerd door politici, ambtenaren en oligarchen die een persoonlijk belang hebben bij corruptie. Er loopt zelfs een procedure om cruciale wetgeving terug te draaien, een erg gevaarlijk ontwikkeling,’ Na de door Maidan geïnspireerde anti-corruptiehervormingen, zet de gevestigde corrupte orde een contrarevolutie in.

Wat heeft Oekraïne aan hulp van de EU? 

‘Internationale druk is, naast het werk van het maatschappelijk middenveld en de hervormingsgeest van “Maidan,” één van de drie drijvende krachten om corruptie aan te pakken. In die strijd tegen corruptie zijn er toch ook wel successen behaald. Na Maidan is er binnen een jaar tijd, mede onder druk van de EU, het IMF en de VS, anti-corruptiewetgeving door het parlement gedrukt. De impact van Maidan was toen nog immens. De politici waren nog van het oude parlement van de gevluchte Janoekovitsj, en ze waren bang voor protesten, machtsverlies en vervolging. Die angst zit er nog steeds wel een beetje in — er staat veel op het spel. De meest concrete resultaten onder het huidige parlement en de regering van Porosjenko zijn het nationaal bureau voor corruptiebestrijding (NABU), het nationaal agentschap voor preventie van corruptie en het digitale aangiftesysteem voor bezittingen — vooral dat laatste is een succes. Het zijn allemaal voorwaarden die de EU heeft opgesteld voor visumliberalisatie.’

Waar blijkt het succes van dat aangiftesysteem uit?

‘Het land was in shock toen eind oktober vorig jaar de resultaten over 2015 naar buiten kwamen. Iedereen kon het gapende gat zien tussen het officiële inkomen van politici en de luxueuze lifestyle die blijkt uit hun bezittingen. Ze zeggen dat ze in het parlement of de regering zitten voor het volk, maar zwart op wit blijkt dat ze hun achterban bedonderen. De meeste politici zitten er nog steeds voor zichzelf. Politici gaan naar Brussel en New York om te klagen over de inmenging van Rusland en de economische misère, en bedelen om extra geld voor Oekraïne maar ze hebben zichzelf verrijkt ten koste van de staat en hun gezamenlijke bezittingen zijn even groot als het hele bbp van het land. Beloftes na Maidan om een einde te maken aan corruptie bleken weinig waard. Besef goed dat het gemiddelde salaris hier 200 dollar per maand is. Deze feiten moeten impact hebben op de volgende parlementsverkiezingen.’

Blijkbaar is die openbaarheid niet voldoende. Waar ontbreekt het aan? 

‘Om diepere lagen van corruptie te begrijpen, moet je drie boeken lezen. Het Slot van Kafka, Lolita van Nabokov en Misdaad en Straf van Dostojevski. De met corruptie doordrenkte bureaucratie in Oekraïne is ondoordringbaar, net zoals Kafka laat zien in zijn roman uit de jaren ‘20 van de vorige eeuw. Het Slot is de hogere instantie die alles bepaalt en controleert, zonder dat daar van buitenaf zicht op is — laat staan dat er invloed op uitgeoefend kan worden. Bij parlementsleden in Oekraïne is via hun stemgedrag nog te achterhalen hoe ze de hervormingen tegenwerken, en het declaratiesysteem geeft er een indicatie van in hoeverre ze van de staat profiteren. Maar wat er in de achterkamertjes gebeurt, en hoe er gehandeld wordt met oligarchen, dat ziet de buitenstaander niet. Bij ministeries en lagere overheden is dat nog schimmiger.

‘Lolita staat voor de verleiding van het verwerpelijke. Om corruptie te voorkomen moet de verleiding zo klein mogelijk zijn, bijvoorbeeld door hogere lonen van ambtenaren en door evaluatie van werkzaamheden. Maar ook dan zijn we er nog niet.’

'Om corruptie te begrijpen, moet je drie boeken lezen: Het Slot van Kafka, Lolita van Nabokov en Misdaad en Straf van Dostojevski'

Na Misdaad volgt geen Straf? 

‘Dat is het grootste probleem: straffeloosheid. De verleiding kan verminderd worden, maar blijft bestaan als het gedrag niet bestraft wordt. Door openbaring van inkomsten en bezittingen van een miljoen medewerkers binnen de politiek en overheid gaat de bureaucratie langzaam van het slot, maar zonder bestraffing blijft de verleiding bestaan. De wetten die gelden voor de bevolking, gelden niet voor de corrupte elite. Dat beschrijft Dostojevski in zijn roman, en het is ook van toepassing op Oekraïne. Zonder bestraffing van hun misdaden staan ambtenaren, politici en oligarchen boven de wet en kunnen ze hun gang blijven gaan. Neem Joeri Boyko, die als oud-minister van Energie en Brandstoffen betrokken was bij corruptiezaak ter waarde van zo’n 150 miljoen dollar aan overheidsgeld. Dat is ongekend grootschalige corruptie.

‘Boyko zit namens het Oppositie Blok [opvolger van Janoekovitsj’s Partij van de Regio’s, red.] gewoon in het parlement. De politiek ter verantwoording roepen is stap één. Stap twee is essentieel: het bestraffen van misdaden. Maar dat gebeurt niet, ondanks openbaringen over Janoekovitsj, Porosjenko, ministers, oud-ministers, parlementariërs en hun bevriende oligarchen. Er worden amper zaken aangespannen, laat staan dat er wordt overgegaan tot vervolging.’

Hoe komt het dat corruptiezaken op hoog niveau niet bestraft worden? 

‘Iedereen houdt elkaar de hand boven het hoofd omdat het in zijn belang is om het systeem in stand te houden. Als er één zaak vervolgd wordt, en een verdachte in ruil voor strafvermindering begint met praten, dan volgt naam op naam. Ze zijn als de dood voor een domino-effect. De instrumenten om te onderhandelen over namen in ruil voor strafvermindering hebben we. De instituties, zoals opgezet naar internationaal voorbeeld en onder internationale druk, hebben we ook, maar ze zijn niet onafhankelijk. De instellingen die belast zijn met handhaving en vervolging zijn niet onafhankelijk van de regering, en oligarchen oefenen invloed uit op de politieke partijen om dat zo te houden.

'Iedereen houdt elkaar de hand boven het hoofd om het systeem in stand te houden'

‘Het kantoor van de procureur-generaal is een van de grootste obstakels voor bestraffing. Ze hebben niet eens één zaak tegen Janoekovitsj lopen, ook niet onder de nieuwe procureur-generaal, Joeri Loetsenko, die als voormalig journalist de PR-tactieken goed kent. Hij blijft beloftes doen en in de media aankondigen dat er zaken opgepakt worden, maar in de praktijk er komt niks van terecht. De rechtbanken zijn het probleem. Ze worden omgekocht.’ 

Ook het aangiftesysteem is niet vrij van inmenging van de overheid. In de media zijn aanpassingen gemeld, waardoor het systeem een zwakkere versie is dan gepland.

‘Politici haten het systeem en proberen het te saboteren. De uitvoering is meermaals uitgesteld, en afgezwakt, waardoor het nog zeker niet volmaakt is. En de commissie die toezicht moet houden is verre van onafhankelijk. In combinatie met de niet onafhankelijke instituties blijkt het systeem kwetsbaar voor politieke druk en misbruik, met name door het presidentieel kabinet.’

Hoe ziet dat misbruik er uit?

‘Porosjenko heeft de anti-corruptiewetgeving gebruikt om wraak te nemen op voormalig journalist Andrei Leschenko. Na Maidan werd Leschenko nog gevraagd als parlementslid voor het blok van Porosjenko, mede omdat Leschenko in 2012 het vorstelijke leven van toenmalig president Janoekovitsj in zijn paleis onthulde. Nu is Leschenko vijand nummer één van de huidige president. Leschenko blijft onthullingen doen over corruptie, en legt pijnpunten bloot. Zoals over de ‘corrupte contrarevolutie’ en hoe NABU het onafhankelijk opereren onmogelijk gemaakt wordt. Dat zet kwaad bloed.

'Porosjenko heeft de anti-corruptiewetgeving gebruikt om wraak te nemen'

‘Leschenko heeft, zoals de wet voorschrijft, via het online declaratiesysteem openheid gegeven over zijn inkomen en bezittingen. Daar blijkt uit dat hij een appartement bezit dat hij waarschijnlijk niet met het salaris van een journalist en later als parlementariër zou kunnen betalen. Leschenko heeft uitgelegd dat hij geld geleend heeft om een appartement te kunnen kopen, maar nu doet justitie naar hem opeens wel onderzoek. Na zijn onthullingen over elite-corruptie is hij nu zelf doelwit van justitie. Dat is de wraak van Porosjenko: in plaats van zich te richten op de oude parlementaire kliek, waar het gaat om miljoenen dollars, richt Porosjenko zijn pijlen op een oud-journalist die voor hem onwelgevallige onthullingen brengt.’

Zijn dit bijwerkingen van de overgang naar het nieuwe open systeem, of een voorbode van een terugkeer naar oude gesloten tijden? 

‘Politici haten het aangiftesysteem om de openheid die ze moeten geven. Parlementsleden van het oppositieblok, met veel getrouwen van oud-president Janoekovitsj, die op het oog het meest te verliezen hebben, proberen het daarom te dwarsbomen. Via het constitutionele hof proberen ze de wetgeving te schrappen, maar omdat ze in het parlement een minderheid hebben, moet ze steun krijgen van parlementsleden die zich voordoen als hervormingsgezind.

‘Bij het constitutionele hof hebben zij bezwaar aangetekend tegen het online aangiftesysteem, omdat het privacygevoelig zou zijn. Dat is onzin, omdat er geen adressen en andere persoonlijke gegevens vermeld staan. Het systeem toont alleen het type bezittingen met een financiële waarde, zoals vastgoed uitgedrukt in dollars. Toch is dit momenteel één van de grootste bedreigingen voor de hervormingen. Het vonnis van het constitutionele hof is onherroepelijk. Als de parlementariërs gelijk krijgen van het hoogste hof gaat de bureaucratie weer op slot.’

Uit een rapport van de Wereldbank blijkt dat kleine landen als Servië, Montenegro, Macedonië en Albanië nog evenveel corruptie kennen als vóór afspraken met de EU. In tegenstelling tot Oekraïne hebben die landen formeel wél uitzicht op het EU-lidmaatschap, waardoor de EU meer mogelijkheden heeft om invloed uit te oefenen. Is het van de EU wel realistisch om Oekraïne, met zijn 45 miljoen inwoners, te helpen bij corruptiebestrijding?

'De EU heeft een grote stok om Porosjenko mee te slaan: visumvrij reizen'

‘Kleinere landen zijn er wel in geslaagd om met steun van de EU goede resultaten te boeken in de strijd tegen corruptie, zoals de Baltische Staten en vooral Georgië [net als Oekraïne geen kandidaat-lid, red.]. Litouwen staat op plek 38 en scoort daarmee beter dan Spanje, dat op de plek 41 staat. Georgië en Letland volgen op een gedeelde 44e plek. Hoger dan verschillende EU-leden, zoals Cyprus, Malta en Italië.

‘Met 45 miljoen inwoners en een ambtelijk en politiek apparaat met 1 miljoen medewerkers is corruptiebestrijding in Oekraïne een enorme klus, maar toch… De EU heeft een grote stok om Porosjenko mee te slaan: visumvrij reizen voor Oekraïners binnen de EU, wat de EU heeft aangeboden als tegenprestatie voor anti-corruptiewetgeving. Door maar te blijven beloven dat hij dit voor zijn landgenoten zal regelen, heeft Porosjenko in feite zijn politieke geloofwaardigheid verbonden aan het visumvrij reizen voor Oekraïners, en dus ook aan de anti-corruptievoorwaarden van de EU. In gesprekken met Porosjenko wijzen wij hem hier continu op. En we wijzen de EU op haar machtspositie, en de belofte die de EU nu waar moet maken.

'Oekraïne heeft voldaan aan alle voorwaarden voor visum-vrij reizen, dus moet dat ook daadwerkelijk plaats gaan vinden. En dan is het zaak voor de EU om de verrichtingen op de voet te gaan volgen. Als Oekraïne niet meer voldoet aan de voorwaarden die de EU stelt, dan moet de EU ook echt streng zijn en het visumvrij reizen stoppen. Kortom: houd vast aan de voorwaarden, zodat Porosjenko werk maakt van anti-corruptiebeleid. Dat is de macht van Europa.’