Woensdagochtend 28 september is er bij de denktank European Policy Center een ‘policy dialogue’ over de opvang van vluchtelingen in Griekenland. Er zijn experts aanwezig van onder andere de UNHCR, Amnesty International, de Europese Commissie en de Griekse overheid. De zaal zit vol met tientallen vertegenwoordigers van alle Europese instellingen, nationale overheden en vluchtelingenorganisaties. 

Deze bijeenkomst is illustratief voor veel EU-discussies. Er kunnen twee blokken worden onderscheiden: Brussel en de lidstaten. Wat betreft Brussel is het in theorie mogelijk onderscheid te maken tussen verschillende instellingen, maar of het nu gaat om de Europese Commissie, het Europees Parlement of belangenorganisaties: ze kijken allemaal door dezelfde Europese bril. Wat betreft vluchtelingen geeft dit een eenduidig beeld: zij promoten allen Europees vluchtelingenbeleid, in het bijzonder een Europese herverdeling van vluchtelingen over de EU-lidstaten.

Niemand zegt expliciet welke landen precies het probleem vormen

Lidstaten werken niet mee

De lidstaten zijn in de ogen van Brussel degenen die het Europese migratiebeleid in de wielen rijden. Niemand zegt expliciet welke landen precies het probleem vormen: ‘de lidstaten’ worden alleen in algemene zin genoemd. Zij werken niet mee aan Brussels migratiebeleid en maken het zo onmogelijk de vluchtelingen — die min of meer permanent in Griekenland bivakkeren — te herplaatsen. Griekenland is het in dit geval met Brussel eens: migratie is volgens het land geen Grieks, maar een Europees probleem. In Brussel ziet men dat ook zo. 

Het patroon bij vluchtelingen is representatief voor veel meer EU-thema’s. Brusselse afspraken lopen vast op de medewerking van lidstaten, die regelmatig wel afspraken maken, maar zich er niet altijd aan houden. Bij de vluchtelingencrisis stemden de lidstaten in met het opnemen van vluchtelingen, maar in de praktijk doen ze dit niet of nauwelijks. Op 29 september laat een andere bijeenkomst hetzelfde probleem zien: parlementariërs uit de hele EU komen praten over het Europees Semester, de coördinatie van economisch en begrotingsbeleid. Ook daar komt de vraag aan de orde of de lidstaten zich aan de gemaakte afspraken houden. 

Ineenstorting van de EU

Sinds het Brexit-referendum praten politici en opiniemakers over de mogelijke ineenstorting van de EU. Maar de uittreding van een lidstaat is niet de belangrijkste reden om aan de toekomst van de EU te twijfelen. Belangrijker is het continue probleem dat lidstaten zich niet houden aan de afspraken die ze zelf eerder maakten. Zo blijft de EU steeds pogingen doen de lidstaten zich aan regels te laten houden, waar de lidstaten vervolgens hun schouders over ophalen. In Hongarije houdt Victor Orbán zelfs een referendum om te laten zien dat zijn land niet naar Brussel zal luisteren.

Dat Europese instellingen niet helemaal ongevoelig zijn voor deze situatie, wordt duidelijk bij een seminar van de liberalen in het Europees Parlement (ALDE, met onder andere D66 en VVD). Nergens bestaat normaliter zoveel enthousiasme voor EU-federalisme als bij deze fractie. Fractievoorzitter Verhofstadt bepleit het continu, bijvoorbeeld op het terrein van migratie, terreurbestrijding, handelsverdragen en de euro. Bij ALDE is meer dan bij alle andere fracties in het Europees Parlement sprake van een Pavlovreactie: alle problemen moeten een Europese oplossing krijgen. 

Federalisme-scepsis bij de liberalen

Dat veel VVD’ers twijfelen over deze koers is bij velen bekend, maar deze woensdag blijken zij niet de enigen binnen de liberale familie. De ALDE-fractie organiseert in de middag een seminar over de toekomst van de EU. Hier wordt openlijk door ALDE-Europarlementariërs getwijfeld aan de federale ALDE-visie. De Finse Europarlementariër Paavo Väyrynen bepleit aan het begin van zijn bijeenkomst een benadering die tegengesteld is aan die van zijn fractie: confederalisme zou de toekomst zijn. In gewone mensentaal: wel samenwerking, maar altijd op basis van vrijwilligheid, zonder dwang.

Het geloof dat de EU een ‘Verenigde Staten van Europa’ wordt is achterhaald

Het federalisme ‘Amerikaanse stijl’ heeft afgedaan, vertelt Väyrynen. Het geloof dat de EU een ‘Verenigde Staten van Europa’ wordt, lijkend op de VS, is achterhaald. De diversiteit binnen de EU zou daarvoor simpelweg te groot zijn. Het federalisme heeft de trekken van een geloof gekregen, denkt hij. De harmonisering van beleid in de EU is volgens hem ‘erger dan in de VS’. Väyrynen ziet in heel veel landen een toenemend protest tegen beslissingen die door supranationale organen als de EU worden doorgedrukt. 

Confederalisme als oplossing

De oplossing die hier wordt bepleit zijn ‘concentrische cirkels,’ een idee dat al tien jaar geleden is ontstaan maar nooit voet aan de grond heeft gekregen. Het komt hierop neer: verschillende groepen landen kunnen meedoen aan verschillende vormen van samenwerking. Dit in tegenstelling tot de huidige visie, waarbij alle landen in principe aan alle samenwerking meedoen. Federalisme is hét probleem, aldus Väyrynen: 'Federalisme is voor Europa wat communisme is voor Rusland.'

Confederalisme is volgens Väyrynen de oplossing: Schengen is ideologisch, meldt hij, landen moeten vrijwillig de euro kunnen verlaten en bij confederalisme kan Turkije op sommige terreinen meedoen met de EU. Je zou het misschien niet zeggen, maar met Väyrynen is nog steeds een Europarlementariër aan het woord uit de meest eurofiele fractie van het Europees Parlement. Hij vertegenwoordigt niet per definitie de fractielijn, maar toont wel aan ook onder eurofielen de eurosceptische geest uit de fles is. Pas na een uur begint een ALDE-collega hem tegen te spreken.

Het blijft een achterhoedegevecht. In de praktijk doen de lidstaten steeds vaker wat ze zelf willen — met migratie als meest recente voorbeeld — ongeacht wat de politici en beleidsmakers in Brussel ervan denken. Hun bedenkingen komen simpelweg te laat. Een beleidsmedewerker in het Europees Parlement verzucht: ‘De macht gaat steeds meer naar de lidstaten, wij hebben hier steeds minder te zeggen.’