Op 26 juni 2014 lopen de machtigste politici van Europa door het Belgische Ieper. Honderd jaar eerder begon de Eerste Wereldoorlog, waarbij miljoenen Europeanen het leven verloren. Angela Merkel, François Hollande, David Cameron, Mark Rutte, Elio Di Rupo, Donald Tusk en talloze andere regeringsleiders buigen het hoofd terwijl klaroenblazers onder de Menenpoort de Last Post spelen: het militaire signaal voor het einde van de strijd. 

Een dag later zijn de regeringsleiders in Brussel, waar ze bijeenkomen als de Europese Raad. Ze bereiken er een belangrijke conclusie. De Europese leiders maken zich zorgen om de ‘hoge energieafhankelijkheid’ van de EU en willen daarom ‘de onmiddellijke uitvoering van een reeks uiterst dringende maatregelen om Europa’s veerkracht te versterken en zijn energiezekerheid op korte termijn (...) te vergroten.’

In de daaropvolgende maanden worden de doelen verder uitgewerkt en in 2015 krijgt dit streven zelfs een eigen naam: Europa moet een ‘Energie Unie’ worden. Telkens geven de Europese regeringsleiders, waaronder premier Mark Rutte (VVD), er hun fiat aan. 

De ‘uiterst dringende maatregelen’ die om ‘onmiddellijke uitvoering’ vragen hebben alles te maken met de Russische annexatie van de Krim, een paar maanden eerder. Europese politici maken zich grote zorgen om Poetins agressie. Ze beseffen dat de afhankelijkheid van Russisch gas de mogelijkheden danig beperkt voor de EU om die agressie te beteugelen.

In 2006 en 2009 waren de Russische gasleveranties aan Oost-Europa bovendien al verstoord door prijsconflicten tussen Rusland en Oekraïne, wat duidelijk maakte hoezeer Europa afhankelijk is van Russisch gas.

Maar sinds de aankondiging van de Energie Unie is de Europese energieafhankelijkheid alleen maar gegroeid. In haar recentste voortgangsrapport stelt de Europese Commissie dat Europa in 2019 meer dan 60 procent van zijn energiebehoefte importeerde – het hoogste niveau in drie decennia. De Europese ambitie om energie-onafhankelijker te worden is dus duidelijk mislukt. Maar waardoor eigenlijk? Follow the Money zet de belangrijkste oorzaken op een rij. 

Steenkool, olie én gas

Veruit het grootste deel van onze energie-import komt uit Rusland. In talloze berichten in de media ligt de focus daarbij op aardgas. Niet onlogisch, aangezien in 2021 ruim 45 procent van het aardgas dat de Europese Unie importeerde uit Rusland kwam.

Maar ook bij de import van andere fossiele energie leunt de EU zwaar op de Russen. Volgens de Europese Commissie kwam in 2021 46 procent van de steenkool- en 27 procent van de olie-import uit Rusland. Simpelweg Europese steenkoolcentrales harder laten draaien om gascentrales te kunnen uitzetten, zoals de Nederlandse branchevereniging van grote energieverbruikers VEMW wil, levert dus niet direct een grotere energieonafhankelijkheid van Poetin op. Ook importeert de EU ongeveer 20 procent van haar uranium uit Rusland.

Toch is het zinvol om met extra aandacht naar de import van aardgas te kijken. Anders dan bij de import van aardolie of steenkool, is de import van aardgas uit Rusland veel moeilijker vervangbaar door andere importen.

Dat zit zo: de markt voor steenkool en aardolie is daadwerkelijk mondiaal. In grote schepen worden deze grondstoffen over de wereld vervoerd en Europa heeft meer dan genoeg faciliteiten om die transporten in bulk af te handelen. Weliswaar komt bijna de helft van ons geïmporteerde steenkool uit Rusland, maar zonder al te grote aanpassingen is deze import ook uit bijvoorbeeld de Verenigde Staten of Australië te halen. 

Voor aardgas ligt dat anders. Vroeger kon je aardgas alleen over grote afstanden vervoeren via pijpleidingen. Hierdoor had de gasmarkt een regionaal karakter: alleen als er pijpverbindingen waren, kon gas geïmporteerd en geëxporteerd worden. Europa heeft verbindingen met onder meer Noorwegen, Marokko en het Verenigd Koninkrijk, maar de grootste pijpleidingen liggen richting de Russische binnenlanden.

Oost-Europese afhankelijkheid van Russisch gas kan niet zomaar worden vervangen door het door Spanje geïmporteerde LNG 

Sinds enkele jaren is de markt voor gas mondialer geworden, door de opkomst van vloeibaar aardgas (liquefied natural gas, LNG). (Schalie)gas uit bijvoorbeeld Amerika of Qatar wordt in fabrieken afgekoeld tot -163º, waardoor het vloeibaar wordt en je het in grote tankers kunt vervoeren. Voor de ontvangst van dit aardgas zijn wel speciale terminals nodig. Dat is een belangrijke bottleneck, want de LNG-capaciteit in Europa is beperkt en is bovendien scheef verdeeld.

In Spanje zijn relatief veel LNG-terminals, waardoor zij meer LNG kunnen importeren dan ze consumeren. Alleen: vanaf het Iberisch schiereiland loopt maar één pijpleiding naar de rest van Europa en de capaciteit hiervan is beperkt. De Oost-Europese afhankelijkheid van Russisch gas kan dus niet zomaar worden vervangen door het LNG dat Spanje importeert. 

En dan speelt er nog iets bij de afhankelijkheid van Russisch aardgas. Die afhankelijkheid is niet alleen groot en moeilijk af te bouwen; hij groeit zelfs. Op het moment dat de Europese regeringsleiders in 2014 om een grotere energieonafhankelijkheid vroegen, was de EU voor 37 procent van zijn totale gasimport afhankelijk van gas uit Rusland. Acht jaar later, terwijl Poetin een nieuwe Europese oorlog is begonnen, is de afhankelijkheid alleen maar gegroeid. De EU was in 2021 voor 45 procent van haar totale gasimport afhankelijk van Gazprom. Sinds 2016 is de jaarlijks totale hoeveelheid geïmporteerd Russisch gas groter dan enig ander jaar sinds 1990.

Europa is nu eenmaal Europa

De afhankelijkheid groeide dus, ondanks de uitspraken van Europese leiders om onafhankelijker te worden van Russisch gas. Eén van de redenen hiervoor is dat er nauwelijks overeenstemming lijkt te bestaan over wat de Energie Unie eigenlijk inhoudt. 

De term Energie Unie is bedacht door Donald Tusk, van 2014 tot 2019 de voorzitter van de Europese Raad en voormalig premier van Polen. Duidelijk is dat hij de Energie Unie vooral zag als middel om een grotere energieonafhankelijkheid van Rusland te bewerkstelligen. Dat die wens ontsproten is aan het brein van een Oost-Europese politicus is geen toeval: juist de voormalige Sovjet- en Oostbloklanden voelen zich bedreigd door Poetins expansiedrift.

Om andere landen mee te krijgen, koppelde Juncker vier extra doelen aan het idee van een Energie Unie

In andere Europese landen, een stuk verder weg van de Russische beer en veel minder van Gazprom afhankelijk, werd de droom voor die Energie Unie echter niet direct omarmd. Daarom deed Europa waar Europa goed in is. Om andere landen mee te krijgen, koppelde de eind 2014 aangetreden voorzitter van de Europese Commissie Jean-Claude Juncker vier extra doelen aan het idee van een Energie Unie: volledige integratie van de energiemarkt; minder verbruik dankzij energiebesparingen; schonere energie en meer onderzoek en innovatie. 

Het probleem hiermee is tweeledig. Enerzijds worden deze doelen simpelweg niet allemaal gehaald. Acht lidstaten haalden bijvoorbeeld hun individuele doel om CO2-uitstoot te reduceren niet. Anderzijds sluiten deze doelen niet noodzakelijkerwijs allemaal op elkaar aan.

Schonere energieproductie kan immers betekenen dat windmolens gebouwd worden die aardgas vervangen, maar óók dat er gascentrales gebouwd worden die steenkool vervangen. Het één leidt tot minder afhankelijkheid van Russisch gas, het andere juist tot meer. Een integrale visie ontbreekt.

Hier wreekt zich dat lidstaten wat betreft hun energiebeleid nog goeddeels soeverein zijn

Hier wreekt zich dat lidstaten wat betreft hun energiebeleid nog goeddeels soeverein zijn. Er zijn wel afspraken over welk aandeel van de energie hernieuwbaar moet zijn, maar verder mag een lidstaat zelf bepalen welke energievormen en -bronnen hij gebruikt.

Er bestaat een groot oost-west-verschil tussen lidstaten wat zorgen om de afhankelijkheid van Rusland betreft, zegt de Noorse professor politieke economie en petroleumeconomie Ole Gunnar Austvik. ‘Vóór de Russische invasie waren West-Europese landen niet erg bezorgd over leveringszekerheid,’ zegt Austvik in gesprek met Follow the Money. ‘Wanneer je de geopolitieke externaliteiten buiten beschouwing laat, was de Russische optie voor veel westerse lidstaten telkens het gemakkelijkst en het goedkoopst.’

De Energie Unie werd zo een soort rorschachtest, waaraan elke lidstaat een eigen interpretatie kon geven. Het gevolg: geen overeenstemming over het einddoel en tegenstrijdige uitvoering. Politici die in Brussel hun fiat gaven aan het streven tot een grotere onafhankelijkheid, namen met de doelstellingen van de Energie Unie in de hand in eigen huis maatregelen die de afhankelijkheid juist vergrootten. 

Dat verhinderde de Europese Commissie overigens niet om in 2019 te beweren dat de Energie Unie was ‘gerealiseerd’, terwijl ze op dat moment nauwelijks actuele en objectieve data had om die bewering te staven.

Minder productie

Eén van de maatregelen die de afhankelijkheid van Rusland juist vergrootte, is de beslissing om de productie van aardgas in Europa af te bouwen. In alle lidstaten, op Ierland na, werd in 2019 minder gas geproduceerd dan in 2013.

Maar nergens op het continent werd op dat vlak een verdergaande beslissing genomen dan in Nederland. Amper zes maanden nadat Rutte zich in Brussel achter de plannen voor een grotere energieonafhankelijkheid had geschaard, verlaagt zijn kabinet in Groningen het productieplafond tot 30 miljard kubieke meter per jaar. In de daaropvolgende jaren wordt het plafond bovendien steeds verder verlaagd. 

Onderstaande grafiek laat zien hoe groot het effect van die beslissing is. Nederland was binnen Europa een gasreus. Vóór de aankondiging van de Energie Unie produceerde Nederland 14 procent van de totale Europese gasbehoefte. Inmiddels is dat minder dan 4 procent. De beslissing om in Nederland minder gas te produceren was met recht een beslissing met geopolitieke gevolgen. 

Minder besparing

Als je minder gas produceert, is het natuurlijk handig als je ook minder gas gebruikt. Sowieso is energie-efficiency financieel erg aantrekkelijk: Follow the Money schreef eerder al dat energie besparen goedkoper is dan welke duurzame of fossiele vorm van energie dan ook. Alleen al in Nederland zouden duizenden energiebesparende projecten kunnen worden uitgevoerd die zichzelf – zelfs bij de lage gasprijs van enkele jaren geleden – binnen drie tot vijf jaar terugverdienen. 

Europa heeft daarom herhaaldelijk doelen geformuleerd om het totale energieverbruik terug te dringen. In 2007 beloofden regeringsleiders het totale energieverbruik per 2020 met 20 procent te verminderen. Dat besparingsdoel leek lange tijd buiten bereik, en werd uiteindelijk alleen maar gehaald vanwege corona, erkent ook het Europees Milieuagentschap. 

Duurzaam is die besparing echter niet, schrijft het gremium. ‘Met de terugkeer naar normaal komt het risico van een terugkeer van oude gebruiken, oude consumptiepatronen en niet-duurzame praktijken.’

Meer consumptie

De productie van gas loopt dus terug en doelen om energie te besparen worden niet gehaald. Ondertussen nemen verschillende lidstaten ook nog eens maatregelen die de afhankelijkheid van Russisch gas alleen maar vergroten. Neem Duitsland. Geen Europese lidstaat investeerde de afgelopen jaren meer geld in zon- en windenergie. In Europa was afgesproken dat Duitsland in 2020 minimaal 18 procent van zijn energie duurzaam zou moeten wekken, wat met 19,3 procent ruimschoots werd gehaald. 

Dit in tegenstelling tot Nederland overigens. Het laatste kabinet-Balkenende formuleerde in 2007 de doelstelling om in 2020 minimaal 30 procent duurzame energie te gebruiken in Nederland. Het eerste kabinet-Rutte gooide die doelstelling overboord en koos voor de in Europa afgesproken ondergrens: 14 procent duurzame energie in 2020. Met uiteindelijk 11 procent werd ook dat niet gehaald.

Kabinet-Rutte I koos voor de in Europa afgesproken ondergrens van 14 procent in 2020

Alleen: Duitsland kampt met een grote, decennia-oude beweging tegen kernenergie. Tegelijk met de investeringen in zon en wind sloten de Duitsers daarom hun kerncentrales. Het aandeel kernenergie in de Duitse energiemix nam daardoor af van bijna 16 procent in 2013 tot 11 procent in 2020. 

Inmiddels heeft Duitsland ook een kolenexit aangekondigd. Voor het klimaat is dat goed nieuws: met name de bruinkoolcentrales in Oost-Duitsland veroorzaken veel klimaatschade (als is de klimaatwinst kleiner dan op papier wordt aangenomen: zie kader). Alle Duitse kolengestookte energiecentrales moeten uiterlijk in 2038 dicht zijn. 

Het gevolg van deze maatregelen is dat Duitsland juist méér inzet op gas. Sinds 2014 groeide de Duitse gasconsumptie met ongeveer 20 procent. Omdat Duitsland helemaal geen LNG-terminals heeft en bovendien steeds minder gas krijgt uit Groningen, ging het in 2018 akkoord met de aanleg van Nord Stream 2: een gaspijpleiding van Rusland via de Baltische zee om Oekraïne heen naar Europa.

Juist vanwege een serie ingrijpende maatregelen op de Duitse energiemarkt, die allemaal op hun eigen manier aan één van de doelen van de Energie Unie bijdroegen, is de grootste economie van Europa de afgelopen jaren dus alleen maar afhankelijker geworden van Russisch gas. 

Ook in andere landen zijn duurzame beslissingen genomen die de afhankelijkheid van Russisch aardgas vergroten. Afgelopen donderdag schreef Follow the Money bijvoorbeeld over de waterstoftransitie die Nederland voor zich ziet, waarbij in eerste instantie ‘blauwe’ waterstof wordt gebruikt, gemaakt van Russisch aardgas. Ook bij deze transitie blijven we dus Russisch gas gebruiken.

Lichtpuntjes

Nu is het niet alsof er sinds 2014 helemaal niets is verbeterd. In 2019 constateerde de Commissie dat bijna alle lidstaten toegang hebben tot minstens twee bronnen voor aardgas en dat het met diversificatie dus de goede kant op gaat. Polen krijgt binnenkort toegang tot aardgas uit Noorwegen en wordt op die manier zo goed als onafhankelijk van Russisch gas. Het Baltic Pipe-project kreeg vorige week toestemming voor de aanleg in Denemarken en zal naar verwachting begin volgend jaar volledig operationeel zijn. Eind dit jaar verloopt het Poolse contract met Gazprom en de regering kondigde al aan dit contract ‘natuurlijk’ niet te verlengen.

Ook elders in Europa zijn er ‘meer LNG-terminals, meer pijpleidingen en meer interconnecties die de markt flexibeler maken’, zegt hoogleraar Austvik. Geopolitiek heeft daarbij nauwelijks een rol gespeeld, zegt de Noorse onderzoeker.

De focus op marktdenken gaf de afgelopen jaren de doorslag om toch maar Russische energie (want goedkoper) te importeren

Het streven van West-Europese landen was vooral een efficiëntere markt. Het is die focus op marktdenken die de afgelopen jaren voor veel landen de doorslag gaf om toch maar Russische energie te importeren. Het was simpelweg goedkoper dan alternatieven zoals het aanleggen van een LNG-haven of het investeren in hernieuwbare energiebronnen.

Toch is het anno 2022 wel iets gemakkelijker dan in 2014 om nee te zeggen tegen Russisch gas, zegt Austvik, vooral vanwege de hogere LNG-capaciteit en interconnecties. ’Het blijft nog steeds niet gemakkelijk. Het zal veel geld kosten. Maar die kosten zijn een verzekeringspremie die je op de korte termijn betaalt, om op de langere termijn onafhankelijker te worden van Rusland. Het is te doen.’

Deze keer echt

De oorlog die Rusland in Oekraïne ontketent heeft het thema van energiezekerheid opnieuw op de Europese politieke agenda gezet. De Tweede Kamer riep afgelopen dinsdag de regering op ‘een plan op te stellen om de komende jaren de afhankelijkheid van Rusland op energiegebied af te bouwen’.

Diezelfde dag zei vicepremier Sigrid Kaag (D66) in een toespraak in Maastricht de crisis ‘aan te willen grijpen om zo snel mogelijk energie-onafhankelijk te worden’. Ook die dag presenteerden Eurocommissarissen Frans Timmermans (Green Deal) en Kadri Simson (Energie) in Straatsburg een plan genaamd REPowerEU, waarmee Europa tegen het einde van het jaar twee derde van het Russische gas zou kunnen vervangen. 

Dat plan leunt op twee pijlers: meer alternatieve bronnen voor Russisch gas – zoals LNG en pijpleidingen uit andere landen – en meer energiebesparingen. Deels gaat het om het omkatten van bestaande voorstellen in het kader van de Green Deal. ‘De noodzaak van grotere leveringszekerheid geeft een nieuwe impuls aan de doelstellingen van de Europese Green Deal,’ aldus de Commissie. De Europese Green Deal is de parapluterm van de Commissieploeg van de in 2019 aangetreden Ursula von der Leyen voor haar complete klimaat- en energiebeleid, dat Europa in 2050 klimaatneutraal moet maken. Voor een deel overlappen initiatieven uit de Green Deal met die uit de Energie Unie.

Feitelijk komen de doelen uit dit nieuwe plan – meer LNG-importen, meer hernieuwbare energie, meer energiebesparingen – grotendeels overeen met wat de Commissie in 2015 voorstelde als onderdeel van de Energie Unie. Impliciet erkent de Commissie daarmee dat de oplossingen al bekend zijn, maar dat ze simpelweg (nog) niet zijn ingevoerd.

‘We zijn te laat begonnen, maar beter laat dan nooit’

Op de Europese top in Versailles, donderdag en vrijdag, is de afhankelijkheid van Russische energie een van de drie hoofdthema’s. Voorzitter Charles Michel zei donderdagavond: ‘Om heel concreet te zijn, we stellen voor om te besluiten Russisch gas uit te faseren.’

Die belofte is dus niet nieuw, maar gaat deze maal wel gepaard met enige zelfreflectie. EU-buitenlandchef Josep Borrell zei woensdag: ‘We zijn te laat begonnen, maar beter laat dan nooit.’ En zelfs Mark Rutte, die vlak voor hij in 2010 premier werd stelde dat windmolens enkel draaien op subsidie, die in 2015 door de rechter en Urgenda moest worden aangespoord om de energietransitie serieus te nemen en onder wiens leiding Nederland de Europese doelstelling om 14 procent duurzame energie op te wekken in 2020 ruim miste, stak die dag een hand in eigen boezem. In een toespraak waarin hij toegaf dat Europa momenteel niet zonder Russisch gas kan, zei hij: ‘Dit is voor ons geen nieuws. We wisten het. Maar we hebben te lang getreuzeld. Nu is het tijd om alternatieven te vinden.’