Grote bedrijven met diepe zakken voor een leger aan lobbyisten wordt geregeld ongeremde macht toegedicht. Uit wetenschappelijk onderzoek blijkt echter dat lobbyisten nauwelijks invloed hebben. Toch wil dat niet zeggen dat lobbyisten niet invloedrijk zijn, erkennen ook wetenschappers. Invloed en macht zijn haast onmogelijk te meten.

Ben Bot zal snakken naar het weekend. Het maakt een einde aan de week waarin zijn lobbycarrière onherstelbaar beschadigd raakte. De oud-minister voor Buitenlandse Zaken lag sinds de publicatie van NRC afgelopen zaterdag over zijn lobbywerk flink onder vuur. Bot had het bij minister Ploumen helemaal verbruid, nadat hij onder valse voorwendselen voor zijn opdrachtgever kwam lobbyen en daarbij ook nog eens ambtenaren tegen elkaar uitspeelde.

Juist Bot was een ideale lobbyist, want zijn eerdere functie was een troefkaart waarmee hij deuren opende die voor anderen gesloten bleven. 'Hij is een gezaghebbend minister geweest, dus als hij wil praten over een relevant onderwerp, hou ik de deur niet dicht', zei PvdA-Kamerlid Recourt in NRC. Bot overspeelde alleen zijn hand. Datgene wat hem overal toegang verschafte werd zijn ondergang in de Haagse lobbywereld. De voormalige excellentie dacht zoveel invloed te hebben dat hij weg kon komen met ongeoorloofde praktijken.

De voormalige excellentie dacht zoveel invloed te hebben dat hij weg kon komen met ongeoorloofde praktijken

De affaire-Bot was voor de Tweede Kamer aanleiding om voor de derde keer in korte tijd te debatteren over lobbyisten en dan vooral hun invloed. Want hoe invloedrijk zijn lobbyisten nu werkelijk? Het is een vraag waar elke discussie over lobby vroeg of laat op uitdraait. Reden is dat het antwoord erop bepalend kan zijn voor andere kwesties rondom lobby, zoals de noodzaak van meer en strengere lobbyregels. Vorige week kondigde de Europese Commissie aan eindelijk werk te maken van haar voornemen om de regels te verscherpen.

De antwoorden op de vraag hoe machtig lobbyisten zijn lopen dan ook nogal uiteen, afhankelijk van wie je de vraag stelt. Volgens lobbyisten wordt hun invloed schromelijk overschat en door de stem van hun achterban te laten horen vormen ze ook nog eens een onmisbare schakel in een gezonde democratie. Critici hebben juist de overtuiging dat de politiek naar de pijpen danst van de multinationals die altijd aan het langste eind trekken. Het is niet moeilijk te raden welke partij voor en welke tegen nieuwe regels is, minder eenvoudig is te weten wie gelijk heeft.

Wetenschap biedt geen helpende hand

Wie zich tot de wetenschap wendt in de hoop een bevredigend antwoord te vinden komt bedrogen uit. Binnen de academische wereld is er wel een breed gedeelde opvatting dat belangengroepen vergaande invloed hebben op beleid, maar daar bestaat nauwelijks bewijs voor.

Omvangrijke analyses naar de uitkomsten van lobby-onderzoeken komen tot eensgezinde, maar opmerkelijke conclusies: belangengroepen hebben amper invloed. Bovendien weten de meeste lobby's hun punt niet eens onder de aandacht van politici te krijgen. Waarom er dan toch zoveel miljoenen aan lobbyen wordt uitgeven? De kans dat gewenst beleid wordt omgezet in wetgeving wordt door lobby slechts met 0,05 procent vergroot, blijkt immers uit recent onderzoek gepubliceerd in een van de meest vooraanstaande wetenschappelijke economische tijdschriften. Wetgeving kan echter zulke enorme financiële gevolgen hebben dat het gemiddelde rendement van een succesvolle lobby boven de 130 procent ligt. Het loont daarom volgens datzelfde onderzoek nog altijd om miljoenen in belangenbehartiging te investeren.

Ondanks het gebrekkige bewijs dat lobby echt effect heeft, blijven onderzoekers lobby-invloed bestuderen alsof het om een nog onontdekt elementair deeltje gaat. Dat komt doordat onderzoek naar de lobby gepaard gaat met zoveel problemen dat er telkens alternatieve verklaringen worden geopperd waarom de niet-gevonden invloed er toch echt moet zijn. Werkelijk overtuigd van (hun eigen) wetenschappelijke bevindingen zijn onderzoekers dus niet. Met steeds geavanceerdere onderzoeksmethoden proberen ze de laatste jaren om de ongrijpbare lobby beter in beeld te krijgen.


Pieter van der Lugt

"Wanneer Damen Shipyards van minister Ploumen schepen naar Indonesië mag exporteren, komt dat eerder ondanks, dan dankzij het lobbywerk van Ben Bot"

Ongrijpbare lobby

Dat het effect van lobby is zo moeilijk vast te stellen, is te wijten aan het feit dat invloed en macht nauwelijks te meten fenomenen zijn. Onderzoek naar lobby-invloed draait grofweg om de vraag of lobbyisten in staat zijn om politici een besluit te laten nemen dat zonder tussenkomst van de lobbyisten niet tot stand zou zijn komen. Wie dat wil aantonen loopt tegen allerlei problemen aan.

Een eerste obstakel is het vaststellen of de tussenkomst van een lobbyist daadwerkelijk van doorslaggevend belang is. Politici kunnen ook zonder lobbyist overtuigd zijn van een besluit. Dat het goed uitpakt voor de lobbyist wil niet gelijk zeggen dat hij of zij invloedrijk is. Wanneer Damen Shipyards van minister Ploumen schepen naar Indonesië mag exporteren komt dat eerder ondanks, dan dankzij het lobbywerk van de door het bedrijf ingehuurde Ben Bot.

Het probleem zou nog overkomelijk zijn wanneer er sprake is van een simpele uitwisseling tussen een politicus en een lobbyist. Zo zouden andere verklaringen uitgesloten kunnen worden. Lobbytrajecten duren echter vaak jaren, waarbij niet alleen politici, maar ook ambtenaren en het grote publiek met bijvoorbeeld mediacampagnes worden belobbyd. Het geheel is daarbij meer dan de som der delen, lobby-invloed is onmogelijk te herleiden is tot één actie. Heeft één gesprek gesprek met een lobbyist of een enkel betaald onderzoek met welgevallige resultaten direct invloed op een besluit? Waarschijnlijk niet, maar dat alles bij elkaar wel degelijk een wet kan beïnvloeden maakt de macht van lobby zo ongrijpbaar.

Onzichtbare macht of zichtbare onmacht?

Bepalen of een organisatie invloed heeft op de politieke besluitvorming wordt nog moeilijker wanneer zij op een aantal terreinen zo machtig is dat zij helemaal niet hoeft te lobbyen om specifieke belangen veilig te stellen. De bestaande situatie is al helemaal naar volle tevredenheid, of politici bedenken zich wel twee keer om de status quo te veranderen. Voor onderzoekers is dit uitermate lastig, omdat er weinig te observeren valt. Er ontbreekt zowel een actieve lobby, als een verandering van beleid.

Bij lobby kan dus de volgende paradox optreden. Een zeer actieve lobby weet een overwinning in de wacht te slepen, waardoor ze als heel invloedrijk wordt gezien. Het kan echter zijn dat de lobby minder greep op de politiek heeft, juist doordat die in actie moet komen. Een voorbeeld hiervan is de auto-industrie die onlangs de nieuwe Europese uitstoottest danig wist te verruimen. Dit werd terecht gezien als een overwinning, maar kan tegelijkertijd duiden op een vermindering van invloed nu het grote publiek zich veel bewuster is van de auto-lobby.

Onderzoek richt zich daarom bovengemiddeld vaak op lobby's die beter zichtbaar en dus meetbaar zijn. Een openlijke lobbystrijd voorkomt juist alleen dat één partij beleid naar haar hand weet te zetten. Het gevolg laat zich raden, dergelijke onderzoeken concluderen dat geen een partij echt invloedrijk is.


Iskander de Bruycker

"Alle manieren om macht of invloed te meten zijn vatbaar voor heel vanzelfsprekende kritiek"

Academische strijd

Bovenstaande problemen zijn slechts een greep uit de obstakels die inherent zijn aan onderzoek naar de invloed van lobby’s. Onderzoekers kunnen hier weinig aan veranderen, maar het staat ze wel vrij te bepalen hoe ze daarmee omgaan. Binnen de academische wereld is sinds een aantal jaar felle discussie welke aanpak de beste is.

Volgens Joost Berkhout, universitair docent aan de UvA en onderzoeker naar de invloed van belangengroepen in Europa, is er een nieuwe generatie wetenschappers die zich weinig aantrekt van alle problemen: ‘De inherente problemen bij het aantonen van invloed en macht zorgde ervoor dat er in het verleden betrekkelijk weinig onderzoek werd gedaan naar invloed van lobby. De problemen blijken alleen niet zo groot als eerder werd gedacht. Sinds een aantal jaar is er een nieuwe stroming binnen het onderzoekgebied die de theoretische obstakels grotendeels terzijde schuift’.

Joost Berkhout: ‘Er is kritiek op deze nieuwe manier van onderzoek doen, want veel blijft ongezien.

Een andere benadering en waardering van de problemen doet ze echter niet verdwijnen. Ze leggen zoveel beperkingen op aan de onderzoeksopzet, dat veel manieren van lobby-invloed buiten beschouwing blijven, erkent ook Berkhout: ‘Er is kritiek op deze nieuwe manier van onderzoek doen, want veel blijft ongezien.’

Meten is maar een beetje weten

Wie de kritiek wil begrijpen hoeft alleen maar een blik te werpen op de wijze waarop invloed van lobbyisten zichtbaar te maken is. ‘Alle manieren om macht of invloed te meten zijn vatbaar voor heel vanzelfsprekende kritiek’, zegt lobby-onderzoeker Iskander de Bruycker van de UvA.

Een veelgebruikte methode is om een nieuwe wet met eerdere conceptvoorstellen te vergelijken. Zo kan heel duidelijk worden nagegaan hoe het voorstel in de loop van de tijd is veranderd en in wiens voordeel dat is gebeurd. ‘Nadeel van deze methode is dat je geen zicht hebt op lobby-activiteiten en invloed die al voor het conceptvoorstel plaatsvonden. Ze beperkt met andere woorden de te maken conclusies tot een specifieke periode in het lobby-proces.’, aldus De Bruycker. Zelf vindt hij interviews met betrokkenen zoals lobbyisten, een goede methode zo het besluitvormingsproces van een specifieke casus nauwkeurig te onderzoeken. Het probleem daar is dat lobbyisten onbewust of uit strategisch oogpunt niet geheel eerlijk zijn, ze bagatelliseren of overdrijven hun eigen rol.

Zo zijn er bij elke methode simpele, maar serieuze kanttekeningen te plaatsen. Het combineren van verschillende meetmethodes kan de kwaliteit van het onderzoek wel flink verbeteren, al is geen combinatie optimaal.

Nut en noodzaak van lobbyregels

Hoeveel zin heeft het om met maatregelen lobby te reguleren, als de invloed ervan nauwelijks vast te stellen is? ‘Meer transparantie of een lobbyregister zijn voor mij als onderzoeker handig, omdat er meer gegevens beschikbaar komen. Een register zoals dat in Europa bestaat, zou ik in Nederland ook graag zien. Dergelijke maatregelen gaan er alleen niet voor zorgen dat lobby wezenlijk zal veranderen.’

De Bruycker is eveneens van mening dat er niet te veel van lobbyregels verwacht moet worden, maar volgens hem zijn ze wel belangrijk: ‘Het introduceert een norm waarin iedereen zich dient te houden en waarop lobbyisten en ook politici op aangesproken kunnen worden.’

De vraag hoe invloedrijk lobbyisten zijn kan ons niet helpen in het bepalen of lobbyregels nuttig en noodzakelijk zijn. Daarvoor ontbreekt het eenvoudigweg aan een duidelijk en overtuigend antwoord. Juist het gebrek hieraan toont wellicht het best aan waarom er lobbyregels nodig zijn. Meer transparantie en regulering dragen eraan bij de invloed van lobbyisten vast te stellen. Er blijft namelijk nog veel onduidelijk. Wie lobbyt er precies en waarvoor, met wie spreken ze af en wat is hun inbreng? Meer kennis daarover kan inzicht bieden in de macht van lobby.

Deel dit artikel, je vrienden lezen het dan gratis

Over de auteur

Pieter van der Lugt

Gevolgd door 248 leden

Pieter van der Lugt (1990) studeerde politicologie aan de Radboud Universiteit. Tijdens zijn studie zette hij zijn eerste sta...

Dit artikel zit in het dossier

De #Lobbycratie

Gevolgd door 2206 leden

Leven we in een lobbycratie of is lobbyen een wezenlijk element van een gezonde democratie? Zeker is dat de lobbywereld wordt...

Volg dossier