'Wel de lusten, niet de lasten', zo omschreef een bekend econoom, betrokken bij de onderhandelingen over de economische eenwording van de Europese Unie, de toenmalige opstelling van Frankrijk. Er lijkt weinig veranderd in die Franse standpunten, getuige de recente uitspraken van zowel de Franse president Hollande als zijn minister van Economische Zaken Macron. De vraag is nu hoe Duitsland op de Franse preferenties zal reageren en wat de vermoedelijke uitkomst zal zijn.

Terug in de tijd

Laten we even teruggaan in de tijd, meer in het bijzonder naar 1956. De Suez crisis maakte een einde aan de suprematie van Groot-Brittannië (GB) en Frankrijk als wereldmachten. In tegenstelling tot GB, dat zich juist afkeerde van de Europese eenwording en koos voor permanente onderschikking aan het Amerikaanse beleid, namen de Fransen het de Verenigde Staten (VS) kwalijk, dat dit land haar tijdens de Suez crisis in de steek had gelaten, aldus Henry Kissinger in zijn boek Diplomacy (pag. 548). Dit leidde tot de stellige Franse overtuiging dat het nooit meer in een dergelijke afhankelijke positie van de VS moest komen. Mede daarom besloot Frankrijk de banden met zijn vroegere aartsrivaal Duitsland aan te halen. Bovendien had bondskanselier Konrad Adenauer veel meer begrip getoond voor de Franse Suez-interventie dan de VS. De Fransen besloten dan ook om de onderhandelingen over de Europese Economische Gemeenschap te versnellen. Deze onderhandelingen waren vertraagd, omdat een flink deel van de Franse ambtenarij bevreesd was voor Duitse concurrentie. De opstelling van Adenauer heeft zeer zeker bijgedragen aan het wegnemen van die vrees. 'Europa zal jullie wraak zijn', zou Adenauer hebben gezegd tegen de toenmalige Franse president Guy Mollet.

Monetair-economische factoren

Naast deze politieke overwegingen speelden ook monetair-economische factoren een rol in de veranderende Franse oriëntatie op Europa. Toen op 25 maart 1957 de Europese Economische Gemeenschap (EEG) werd opgericht, die op 1 januari 1958 in werking zou treden, was daarbij geen sprake van monetaire integratie van de EEG-landen; de lidstaten bleven in hoge mate autonoom. Wel vormde een gemeenschappelijk landbouwbeleid één van de hoofdpijlers van het verdrag, alsmede een beleid dat de deelnemers verplichtte tot coördinatie van onevenwichtigheden in de betalingsbalans, prijsstabiliteit en de stimulering van werkgelegenheid.

Het doel van Frankrijk was om Duitsland en Nederland te laten opdraaien voor de Franse betalingsbalans-tekorten

De Fransen kampten met structurele betalingsbalanstekorten. Hun doel was om meer 'symmetrie' in die tekorten te brengen. Met andere woorden, of de Duitsers zich maar wilden aanpassen aan het Franse expansieve monetaire beleid, niet beperkt door betalingsbalanstekorten. De Duitsers op hun beurt voelden daar weinig voor, bevreesd als zij waren dat dit beleid tot hoge inflatie zou leiden. De herinnering aan de hyperinflatie ten tijde van de Weimar-republiek lag nog vers in het geheugen. Maar ook Nederland moest weinig hebben van het loslaten van betalingsbalansdiscipline. Al in 1956 had DNB-president Holtrop de vraag gesteld: 'Behoort de mier uit La Fontaines fabel zijn voorraadschuur voor de krekel open te stellen?' En de minister van Financiën, H. J. Witteveen, had in het parlement gesproken van 'een blanco cheque'. Kortom, ons land zat ook toen al volledig op de Duitse lijn. De Fransen kregen vooralsnog niet hun zin.

Rapport Werner

De periode tussen 1958 en 1970 werd benut om te onderzoeken op welke wijze een verdere economische en monetaire integratie van de EEG vormgegeven zou kunnen worden. Dit resulteerde in oktober 1970 in het rapport Werner, dat was samengesteld door de Luxemburgse premier, Pierre Werner. Dit rapport bepleitte een plan om in tien jaar gefaseerd te komen tot een monetaire en economische unie in de EEG. En uiteindelijk tot een politieke unie, aangezien de overdracht van budgettair beleid aan Brussel de facto het overdragen van nationale soevereiniteit betekent. Uit het rapport Werner: 'Deze overdrachten van verantwoordelijkheden houden een proces in met een fundamentele politieke betekenis, dat de geleidelijke ontwikkeling impliceert van politieke samenwerking. De economische en monetaire unie lijkt aldus de katalysator voor de ontwikkeling van een politieke unie waar zij op den duur niet zonder kan'. Maar in de uiteindelijke resolutie van de Raad van regeringsleiders van 1971 kwamen de woorden 'politieke unie' niet meer voor. Fundamentele vragen die open bleven waren onder meer: welke prioriteit moet 'prijsstabiliteit' hebben in de EMU (Economische en Monetaire Unie)? Moeten er intergouvernementele of supranationale regelingen getroffen worden? En tot slot was er de vraag op welke leest de EMU geschoeid moest worden. Hierover bestonden aanzienlijke verschillen van opvatting tussen 'economisten' (voorstanders streng begrotingsbeleid zoals Duitsland en Nederland) en 'monetaristen' (voorstanders van soepel begrotingsbeleid zoals Frankrijk en Italië).

De teksten werden bewust zó opgesteld dat iedereen zijn eigen voorkeuren kon blijven nastreven

Of zoals plaatsvervangend lid van het comité-Werner, Hans Tietmeyer, het formuleerde: 'Het waren compromissen, niet zozeer in tussenstandpunten, maar eerder over teksten die ieder in staat stelden de eigen voorkeuren te blijven nastreven'. Wel namen de regeringsleiders de aanbeveling uit het rapport over, dat het voeren van één gezamenlijke munt de overdracht van bevoegdheden van nationale overheidsfinanciën noodzakelijk maakte. Overigens zónder dat er gesproken werd over een verdragswijziging die deze overdracht van bevoegdheden noodzakelijk maakte. Met name Frankrijk wilde haast maken op monetair gebied. Er werd besloten een Europees wisselkoersmechanisme in het leven te roepen, dat bekend werd onder de naam 'de slang'.

EMS

Het voert in het kader van dit artikel te ver om gedetailleerd in te gaan op dat wisselkoersmechanisme. Relevant is wel, dat er opvallende gelijkenissen waren tussen de gebeurtenissen uit 1970 en acht jaar later bij de totstandkoming van het Europees Monetaire Stelsel (EMS).  Voormalig DNB-bestuurder André Szász schrijft in zijn boek De Euro hierover: 'Er zijn opvallende overeenkomsten tussen de gebeurtenissen in 1969, die leidden tot aanvaarding van de EMU als gezamenlijke doelstelling, en die in 1978, die uitmondden in de oprichting van het EMS. Telkens was er behoefte aan een initiatief om het stagnerende proces van de Europese integratie weer op gang te krijgen. Het initiatief moest op monetair terrein liggen [dat wil zeggen bij de centrale bankiers, red.], maar de motieven waren vooral politiek, evenals het uiteindelijke doel'. Dat doel hield voor Frankrijk in monetaire integratie naar Frans gecentraliseerd model met een expansief begrotingsbeleid; voor Duitsland en ook voor Nederland was dat doel een sterke munt en solide staatsfinanciën, met een monetair onafhankelijke centrale bank gemodelleerd naar de Duitse Bundesbank. Zowel de Duitse als de Nederlandse centrale bank keerden zich tegen de gecompliceerde politieke constructie met twijfelachtige geloofwaardigheid van de Fransen. Niettemin slaagde Helmut Schmidt erin om samen met zijn ambtsgenoot Giscard d'Estaing het integratieproces weer op gang te krijgen, al bleven er nog veel 'open einden' over, waaronder onder meer de taken en positie van het Europees Monetair Fonds. Szász schrijft, dat de deelnemende landen die in 1979 toetraden tot het EMS dat deden zonder gezamenlijke strategie of tactiek en zonder van tevoren overeengekomen spelregels. Men deed maar wat en politici begrepen de technische details niet. Het uitdrukkelijke doel van het EMS was het tot stand brengen van een zone van monetaire stabiliteit in Europa. Maar dat wees eerder op een wisselkoersarrangement dan op de vorming van een Economische en Monetaire Unie, aldus Szász.

De Europese Akte

Pas na 1983 begon Frankrijk prioriteit te geven aan prijsstabiliteit, maar de visie van de Fransen op de rol die monetair beleid diende te spelen bleef sterk afwijken van die van buurland Duitsland. Wel drong het nu ook bij de Fransen door dat zonder duidelijke gedragsregels het EMS niet levensvatbaar gemaakt kon worden.  Hierdoor functioneerde het EMS tot begin jaren negentig redelijk soepeltjes en bleven wisselkoersaanpassingen uit.

De ervaren politicus Delors bracht nieuw elan in het Europese integratieproces

De Europese Commissie publiceerde in juni 1985 een zogeheten witboek met voorstellen voor de voltooiing van de interne markt. Dit leidde tot de Europese Akte, die op 1 januari 1987 in werking trad. Hierbij mag de uiterst positieve invloed van de nieuwe Franse voorzitter van de Europese Commissie, Jacques Delors, op het Europese integratieproces niet onvermeld blijven. Delors, eerder minister van Financiën, was op 1 januari 1985 aangetreden. Als ervaren politicus bracht Delors nieuw elan in de onderhandelingen en zocht hij naar wegen om aan de bezwaren van de Duitse en Nederlandse monetaire autoriteiten tegemoet te komen. Hij begreep dat hernieuwde en positieve aandacht voor vrij verkeer van kapitaal een belangrijke brug kon slaan naar de overschotlanden Duitsland en Nederland. Voormalig IMF-bewindvoerder professor Age Bakker formuleerde het zo: 'Door de doelstelling van een volledige liberalisering van het kapitaalverkeer te aanvaarden, nam hij [Delors, red.] de gok een dynamisch proces op gang te brengen dat het Duitse monetaire beleid uiteindelijk binnen de Europese sfeer zou brengen'. Deze gebeurtenissen in 1985 en '86 zouden een belangrijke basis blijken voor het latere Verdrag van Maastricht. Ook de jaren 1987 en '88 kenmerkten zich door een positief klimaat voor verdere Europese integratie. De aanpak van Delors werkte: de economische voorwaarden werden beter vervuld en de politieke motieven werden gaandeweg transparanter. Frankrijk wilde dat de overschotlanden, met name Duitsland, de rekening betaalden van de betalingsbalans onevenwichtigheden, terwijl Duitsland, vooral in de persoon van bondskanselier Helmut Kohl, groot belang hechtte aan Europese samenwerking op defensiegebied. Vooralsnog waren de Duitsers echter onvermurwbaar op monetair gebied.

De enige manier voor Frankrijk om haar doel te bereiken was overheveling van nationale monetaire besluitvorming naar Europese

De enige manier die voor Frankrijk derhalve overbleef om haar doel te bereiken was overheveling van nationale monetaire besluitvorming naar Europese. De oprichting van een Europese Centrale Bank (ECB) paste naadloos in dat doel. In juni 1989 verklaarde de Franse president Mitterand voor de Franse radio: 'Vandaag is de sterkste munt in Europa die van West-Duitsland, (...) moeten wij leven in een marktzone waarin alleen de Duitsers zich kunnen uiten? Ik zou de voorkeur geven aan een assemblée, een vergadering, een permanente conferentie van verschillende autoriteiten waar Frankrijk zijn visie kan geven op alle aspecten van het economisch beleid'. De Duitse reacties op de Franse suggesties voor een ECB waren van de zijde der monetaire autoriteiten op zijn zachtst gezegd weinig enthousiast. Bundesbankpresident Karl Otto Pöhl verklaarde medio 1987 dat de vorming van één munt onder auspiciën van een ECB vooral een 'lange termijn'-doel was. Maar de Duitse minister van Buitenlandse Zaken, Hans-Dietrich Genscher, gaf een heel ander signaal af aan de Fransen. Genscher gaf aan dat om de interne markt te voltooien een monetaire unie noodzakelijk was en hij viel de Franse regering in het openbaar bij, toen deze pleitte voor de oprichting van een Europese Centrale bank. Zulks niet alleen tot ongenoegen van Pöhl, maar ook van Duitslands minister van Financiën Gerhard Stoltenberg.

Rapport Delors

Door dit optreden van Genscher ging het tijdens de vergadering van de Europese Raad van regeringsleiders op 27 en 28 juni 1988 niet over de - wezenlijke - vraag of er überhaupt wel een EMU moest komen en wat daarvan dan de consequenties zouden zijn, maar veel meer over de te volgen procedures om daartoe te komen. Afgesproken werd dat een 'comité van wijzen' zich daarover zou buigen. Voorzitter van dat comité werd... Jacques Delors. Deze was echter politiek wel zo handig om niet al te zeer tegen de visie van medelid Pöhl in te gaan: de toekomstige ECB zou gemodelleerd worden naar evenbeeld van de Duitse Bundesbank. Delors realiseerde zich terdege dat deze ogenschijnlijke tegemoetkoming de enige manier was om de Duitsers mee te krijgen. Later zou dan wel een oplossing worden gevonden voor waar het de Fransen werkelijk om ging: beëindiging van de Duitse monetaire dominantie in Europa.

De val van de muur bood Frankrijk een unieke gelegenheid om zijn politieke zin door te drijven

Aldus geschiedde. De val van de muur en de hereniging van de beide Duitslanden bood Frankrijk een unieke gelegenheid om zijn politieke zin door te drijven: in ruil voor de hereniging zou Duitsland zijn sterke D-mark opgeven en akkoord gaan met een ECB. De ECB zou zich moeten committeren aan de aanbevelingen uit het rapport van Delors en die behelsden permanent gefixeerde wisselkoersen zonder fluctuatiemarges van de deelnemende landen. Met andere woorden: de facto één gezamenlijke munt. Het rapport-Delors onderstreept bovendien de onomkeerbaarheid van de muntunie en dat vereiste een gezamenlijk monetair beleid, uitgevoerd door de ECB. En ofschoon de uiteindelijke verdragsteksten op het oog juist de Duitse positie verwoordde, slaagden de Fransen er toch in om voldoende dubbelzinnigheid in de teksten te bedingen om zeker te weten dat interpretatieverschillen later zouden leiden tot het opnieuw aan de orde stellen van de inhoud, aldus André Szász.

Hernieuwde Frans-Duitse controverse

In het Verdrag van Maastricht (1992), werd vervolgens de basis gelegd voor de gemeenschappelijke munt (giraal ingevoerd in 1999), de gezamenlijke muntunie (formeel in werking op 01-01-2002) en het latere Stabiliteits en Groei Pact (1997). We kunnen constateren dat toen de gemaakte afspraken in Europees verband duidelijk op Duitse leest geschoeid waren: geen bailouts van andere lidstaten - elk land houdt zijn eigen financiële broek op - ; strenge criteria voor begrotingstekorten en maximale staatsschuld; en een onafhankelijke Europese Centrale Bank (ECB), die - in navolging van het beleid van de Bundesbank - een zorgvuldig prijsstabiliteitsbeleid zou nastreven.

Van het oorspronkelijke Duitse (én Nederlandse) ideaal van een sterke munt, een economisch convergent Europa en een onafhankelijke centrale bank is niets terechtgekomen

Het verloop van de eurocrisis heeft laten zien dat van al deze idealen niets terecht is gekomen, dat eerder het omgekeerde is gebeurd. Lidstaten werden wel financieel geholpen door andere leden; de convergentiecriteria werden en worden met voeten getreden en van een politiek onafhankelijke ECB is geen sprake. Van een sterke munt, een economisch convergent Europa en een onafhankelijk opererende centrale bank, het oorspronkelijke Duitse en ook Nederlandse ideaal, is vooralsnog geen sprake. Morgen: deel 2 van de Frans-Duitse controverse over de inrichting van de Europese Unie: de plannen van Hollande en zijn ministers voor een aparte eurozone regering en een permanente transferunie.