De onwenselijkheid van de vlaktaks en het basisinkomen

Marcel Canoy heeft forse kritiek geuit op het onderzoek dat ik samen met Floris Zoutman en Egbert Jongen heb gedaan naar de optimale progressie van het belastingstelsel. Een korte samenvatting van ons onderzoek verscheen eerder in het FD en een wat langere op de economenwebsite MeJudice. Canoy vindt onze conclusies over de relatief gunstige behandeling van de middenklasse in het bestaande belastingstelsel ‘curieus’, de onwenselijkheid van de vlaktaks ‘bevreemdend’, we zouden zwichten voor ‘cijferfetisjisme’. En passant meent Canoy ook de analyses van oud CPB-collega Ruud de Mooij (IMF) naar het basisinkomen te moeten afserveren, omdat hij, net als wij, ‘allemaal zaken niet meenemen’. De kern van zijn inhoudelijke kritiek is vervat in de volgende passage: “… een vlaktaks [kan] (samen met een basisinkomen…) een doorbraak betekenen in het aanzienlijk vereenvoudigen van de belastingen, met als winst het terugdringen van het bizarre toeslagencircus, het reduceren van fraude en bureaucratie en het verbeteren van de belastingmoraal. Ook kan het allerlei gevolgen hebben op aanpalende terreinen en verrassende gedragseffecten opleveren. Allemaal zaken die niet zijn meegenomen door Zoutman en Jacobs.” De meeste verwijten van Canoy missen de kern van ons betoog. Het is jammer dat hij stellingen inneemt die steeds weer terugkomen in het maatschappelijk debat over de vlaktaks of het basisinkomen. Tot vervelends toe, omdat veel redeneringen economisch onjuist of zelfs drogredenen zijn. In dit stuk zal ik de kritiekpunten van Canoy aangrijpen om nogmaals onze bevindingen toe te lichten.

Uitvoerings- en nalevingskosten

Canoy heeft gelijk dat in ons onderzoek de kosten van administratie en naleving van zowel belastingen als uitkeringen geen rol spelen. De gemiddelde uitvoerings- en nalevingskosten per geïnde en uitgekeerde belastingeuro bedragen naar schatting 5 cent (Allers, 1994, p.206). Aan de marge zijn die kosten vermoedelijk lager, aangezien het grootste deel van deze kosten bestaat uit de vaste kosten (belastingdienst en andere instellingen). Ongeacht de hoogte van de belastingen, toeslagen en uitkeringen moeten deze kosten worden gemaakt. Natuurlijk moeten deze kosten worden meegewogen in de maatschappelijke discussie. Daar heeft Canoy absoluut een punt. De economische verstoringen van belastingen zijn veel groter dan de administratieve en nalevingskosten. Jacobs  schat in De Prijs van Gelijkheid dat het gemiddelde welvaartsverlies van het Nederlandse belastingstelsel zo’n 10-15 procent van het bbp bedraagt, dus circa 20-30 cent per geïnde euro. Dat is een factor 4-6 meer dan de uitvoerings- en administratieve lasten. Bovendien bedraagt volgens Jacobs het marginale welvaartsverlies (van de laatst geheven euro) minimaal 50 cent. Zoutman et al. komen op een wat lagere schatting van zo’n 41 cent. Bij discussies over beleidsveranderingen zijn juist die marginale welvaartsverliezen relevant en die zijn een factor 8-10 groter dan de marginale uitvoerings- en nalevingskosten. Het is dus niet zo dat administratieve en nalevingskosten onbelangrijk zijn, maar de economische kosten zijn vele malen belangrijker. Vandaar dat onze onderzoeken de economische kosten van belastingheffing en inkomensherverdeling centraal en stellen en niet de innings- en uitvoeringskosten.

Drogreden

Canoy meent dat een vlaktaks aantrekkelijk kan zijn om belastingheffing te vereenvoudigen en zo op de uitvoerings- en nalevingskosten te besparen. Dat is een drogreden, omdat de complexiteit van de belastingheffing ontstaat bij de vaststelling van het belastbare inkomen, en niet bij de tariefstelling, zoals Canoy meent. De reden is dat belastingkortingen, toeslagen, aftrekposten, vrijstellingen en allerlei fiscale regels de vaststelling van het belastbaar inkomen bemoeilijken. Maar als het belastbare inkomen eenmaal bekend is, kan daarover zonder enig probleem een niet-lineair tarief worden geheven. Zie ook dit artikel.  Natuurlijk is het altijd goed om op uitvoeringskosten te besparen door de bezem te halen door allerlei aftrekposten en toeslagen, maar dit wordt door Canoy ten onrechte in verband gebracht met de discussie over de tariefstructuur. Daarnaast zijn er aanzienlijke kosten bij de uitvoering van uitkeringen, met name in de Bijstand. Die kosten maakt de overheid om een reden. De overheid probeert inkomenssteun op die mensen te richten die om wat voor reden dan ook niet (meer) kunnen werken. De overheid heeft daarvoor een uitvoeringsbureaucratie ingevoerd om inkomensoverdrachten te voorkomen naar mensen die wel kunnen, maar niet willen werken. Daarbij spelen sancties, scholing en inspanningsverplichtingen ook een rol. In Zoutman en Jacobs (2013) laten we zien dat dit in beginsel een maatschappelijk optimaal beleid is. De overheid ruilt de kosten van uitvoeringsbureaucratie af tegen de winst van doelmatiger inkomensherverdeling naar die mensen die niet meer kunnen werken. De optimale U-vorm van de belastingen wordt dan zelfs geprononceerder aangezien de afruil tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid verbetert. Canoy’s kritiek dat nalevings- en administratiekosten niet worden meegenomen veranderen onze conclusies ten aanzien van de optimale tariefstructuur dus niet.

Vlaktaks is onwenselijk op basis van economische logica

Canoy lijkt de essentie van de afruil tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid niet te hebben begrepen. Daarin staat hij niet alleen. Talloze collega’s blijven verkondigen dat een vlaktaks goed zou zijn, zie bijvoorbeeld Beetsma et al.  Vandaar dat hieronder nogmaals de fundamentele economische logica tegen de vlaktaks wordt besproken. Wij vinden dat een U-vorm in de marginale tarieven optimaal is ongeacht politieke voorkeuren voor herverdeling. En dat dus de vlaktaks niet optimaal is als de overheid inkomen wil herverdelen tegen de laagste maatschappelijke kosten. Dit wordt in de gehele recente wetenschappelijke literatuur over de optimale niet-lineaire belasting gevonden. Zie ook Diamond (1998), Saez (2001), Brewer et al. (2010), Diamond en Saez (2011), Jacquet et al. (2013). Dat de optimale belastingtarieven nooit vlak zijn is een kwestie van economische logica, die in het geheel niet ‘bevreemdend’ is. In oplopende volgorde van abstractie leg ik met drie voorbeelden nogmaals uit waarom een niet-lineair stelsel altijd beter is dan een vlak stelsel – ongeacht de maatschappelijke voorkeuren voor inkomensherverdeling.

Laagste inkomens zijn het haasje

Ten eerste, met een vlaktaks kan de belastingdruk voor de lage inkomens alleen worden verlaagd via de algemene heffingskorting (die eventueel kan worden uitgekeerd: een negatieve inkomstenbelasting). Maar daarvan profiteren ook de midden- en hoge inkomens. Doordat de belastingkortingen weglekken naar groepen die de overheid niet per se wil ondersteunen kan een vlaktaks dezelfde belastingprogressie alleen bereiken met hogere belastingtarieven. Het gevolg is dat veel meer economische schade optreedt in de arbeidsmarkt. Als dat niet maatschappelijk acceptabel wordt gevonden, dan moeten de netto inkomens aan de onderkant worden verlaagd. Immers, als de belastingopbrengst hetzelfde is, maar de heffingskortingen over meer mensen moeten worden gedeeld, zijn de laagste inkomens het haasje. Beter is daarom een niet-lineair belastingstelsel te hebben. De belastingdruk kan dan gerichter worden verlaagd voor die groepen die de overheid wil ondersteunen waardoor de totale belastingdruk lager kan zijn. De overheid realiseert dan òf meer belastingprogressie voor dezelfde schade in de arbeidsmarkt, òf dezelfde belastingprogressie met minder economische schade. De vlaktaks verslechtert aldus de afruil tussen rechtvaardigheid en doelmatigheid.

Beperkingen voor de overheid

Het tweede voorbeeld is wat abstracter. Als de overheid meer instrumenten heeft – meerdere belastingtarieven – dan zijn er minder beperkingen om maatschappelijk doelen te realiseren, welke doelen dat ook zijn. Het is daarom in zijn algemeenheid nooit optimaal of maatschappelijk wenselijk om een deel van het overheidsinstrumentarium af te schaffen. Door bij een vlaktaks alle belastingtarieven bij ieder inkomen gelijk te schakelen heeft de overheid meer beperkingen om haar maatschappelijke doel – een bepaalde hoeveelheid inkomensherverdeling – tegen de laagste maatschappelijke kosten te realiseren. De maatschappelijke kosten van iedere hoeveelheid herverdeling zijn daarom groter bij een vlaktaks dan met een niet-lineair stelsel. Tot slot: de fundamentele economische reden waarom een vlaktaks inferieur is aan een niet-lineair stelsel is dat de overheid een informatieprobleem heeft. Het liefst zou de overheid alleen het verdientalent – lees: het inkomen per gewerkt uur – willen belasten. Dat is de talentenbelasting van Tinbergen (1970). Dan kan de overheid zonder economische verstoringen inkomen herverdelen van mensen met een hoog naar een laag verdientalent. Er is dan geen afruil tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid.

Minder prikkels om te werken

Het fundamentele inzicht van James Mirrlees (1971) – waarvoor hij in 1996 de Nobelprijs ontving – is dat de overheid alleen het verdiende arbeidsinkomen kan waarnemen, maar niet weet of mensen een hoog inkomen hebben vanwege een groot verdientalent of omdat mensen hard werken. Aangezien verdientalent private informatie is, is de overheid genoodzaakt het verdiende arbeidsinkomen te belasten. Echter, door inkomen te belasten herverdeelt de overheid niet alleen de opbrengsten van verdientalent, maar ook de vruchten van arbeidsinzet. Dat laatste gaat gepaard met economische verstoringen, aangezien de prikkels om te werken minder groot worden als de overheid een deel van de opbrengsten daarvan gebruikt om te herverdelen naar anderen. Het informatieprobleem om verdientalent direct waar te nemen veroorzaakt aldus de afruil tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid. Herverdeling van inkomen kan niet zonder economische schade aan te richten. Of dat maatschappelijk acceptabel is, daar gaan economen niet over. Maar economen gaan wel over de vraag: als de overheid een bepaalde hoeveelheid inkomen wil herverdelen, wat is dan de goedkoopste manier om dat te doen? Het individuele inkomen bevat een sterk signaal over de verdientalenten van mensen. Het is niet een perfect signaal, want het inkomen wordt ook bepaald door arbeidsinzet. Het individuele inkomen correleert met verborgen verdientalent en bevat daarmee waardevolle informatie die de overheid het liefst zou willen gebruiken om te herverdelen. Als de overheid op een zo doelmatig mogelijke wijze inkomen wil herverdelen dan is dus het economisch wenselijk om zoveel mogelijk informatie over het verborgen verdientalent te benutten. Dus: door de belastingtarieven met het inkomen te laten variëren.

De schade van de vlaktaks

De afruil tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid verslechtert met een vlaktaks, omdat de overheid met een vlaktaks niet langer alle beschikbare informatie volledig benut. Het belastingtarief is immers voor iedereen gelijk en varieert niet langer met het individuele inkomen. Een vlaktaks kan daarom nooit of te nimmer optimaal zijn om inkomensherverdeling tegen de laagste maatschappelijke kosten te organiseren – bij welk politiek doel voor herverdeling dan ook. Dit is een fundamentele conclusie die op basis van economische logica niet is te verwerpen. Het is daarom buitengewoon jammer dat vele collega’s – ook sommigen die beter weten dan Marcel Canoy zoals Lans Bovenberg – volharden dat een vlaktaks een wenselijk economisch instrument zou zijn om inkomensherverdeling tegen de laagste maatschappelijke kosten vorm te geven. We berekenen dat de schade van de vlaktaks ten opzichte van het optimale niet-lineaire stelsel oploopt van 0,5 tot 9 procent van het bbp. Dat is bepaald geen klein bier.

De onwenselijkheid van een basisinkomen

De discussie over het basisinkomen is door Canoy zelf aangezwengeld en was geen onderwerp van onderzoek in Zoutman, Jacobs en Jongen (2013a,b). Maar om precies dezelfde redenen als dat een vlaktaks onwenselijk is, is ook een basisinkomen onwenselijk. Als we de drie redeneertrappen van de vlaktaks toepassen op het basisinkomen dan vinden we het volgende. Ten eerste, met een basisinkomen wordt een economisch kostbaarder middel gekozen om dezelfde hoeveelheid inkomensherverdeling te organiseren. Immers, een basisinkomen wordt aan iedereen uitgekeerd en niet alleen aan diegenen waarvan de huidige overheid meent dat die op inkomensondersteuning van de staat zou moeten kunnen rekenen. Denk hierbij aan de circa 1 miljoen partners van werkende kostwinners. Hogere belastingtarieven zijn dan nodig om het basisinkomen te financieren. Wat leidt tot grotere economische schade. En als de belastingdruk niet kan stijgen – en de economische schade dus niet toeneemt – dan leidt een basisinkomen tot een veel lager sociaal minimum, omdat het basisinkomen over veel meer mensen moeten worden gedeeld. Ten tweede, met een basisinkomen schaft de overheid instrumenten af om te zorgen dat belastingeuro’s daadwerkelijk terecht komen bij die personen die de overheid het liefste wil ondersteunen. Als de overheid minder instrumenten heeft, verslechtert de afruil tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid. Daardoor daalt de maatschappelijke welvaart. Ten derde, doordat een basisinkomen niet langer informatie meer benut over wie er meer of minder recht heeft op overheidssteun, komt het basisinkomen aldus ook terecht bij mensen die niet willen werken, gezond en arbeidsgeschikt zijn. De overheid gooit daarom nog meer kostbare informatie weg bij een basisinkomen dan bij een vlaktaks. Een vlaktaks hangt immers nog altijd van het verdiende inkomen af. Door niet langer welke informatie dan ook te gebruiken, strooit de overheid met publiek geld. Dat is economisch uiterst kostbaar.

Verrassende gedragseffecten?

Jaren geleden berekenden Jacobs, De Mooij en Folmer (2006) – het onderzoek dat door Canoy wordt afgeserveerd – de consequenties van een basisinkomen van ongeveer 550 euro per maand (toentertijd 50% van het sociaal minimum) in Nederland, uitgekeerd aan alle volwassenen behalve studenten en gepensioneerden. De algemene heffingskorting en de arbeidskorting worden dan afgeschaft en de bijstandsuitkering wordt met het bedrag van het basisinkomen verlaagd. Alleenstaanden en alleenstaande ouders worden gecompenseerd met een toeslag zodat hun netto inkomen niet verandert. Werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen nemen evenredig met het basisinkomen af. De studiefinanciering en AOW worden verhoogd zodat studenten en bejaarden geen inkomensachteruitgang ervaren. Dit basisinkomen kost 47 miljard euro en vereist gemiddeld een marginaal belastingtarief van 54%. De Nederlandse belastingdruk stijgt met 8%-punt van het bbp. De arbeidsparticipatie van vrouwen daalt met 10%. Het totale arbeidsaanbod neemt met ruim 5% af. De werkloosheid daalt ook met een procentpunt, aangezien de gemiddelde uitkeringsvoet daalt en looneisen daardoor afnemen. De totale werkgelegenheid daalt netto met 4%. Deze berekeningen tonen wederom aan dat met een basisinkomen veel meer belasting moet worden betaald om dezelfde herverdeling te realiseren of minder kan worden herverdeeld bij dezelfde economische kosten van belastingheffing. Het basisinkomen is daarom – net als de vlaktaks – economisch onwenselijk. Canoy meent dat een vlaktaks of basisinkomen allerlei ‘verrassende gedragseffecten’ zou kunnen opleveren waarmee wij geen rekening houden. Dit is een vreemde opmerking. We hebben alle gedragseffecten in onze analyses onderbouwd met recent empirisch onderzoek voor Nederland waarbij met geavanceerde econometrie causale verbanden worden geschat tussen de hoogte van beloningen op de arbeidsparticipatie en de prikkels om meer inkomen te verwerven. Wil Canoy dat wij in een glazen bol gaan kijken en allerlei ‘verrassende gedragseffecten’ uit de hoge hoed toveren om naar de eindconclusie toe te redeneren dat een basisinkomen of vlaktaks goed zouden kunnen zijn? Dat zou wetenschappelijk onverantwoord zijn.

De taak van economen

Canoy bespreekt een aantal zaken die in ons onderzoek geen rol spelen zoals de kosten van inning en naleving. Echter, als we die kosten wel zouden toelaten dan veranderen onze beleidsconclusies ten aanzien van de U-vorm van de optimale tariefstructuur niet. Als we uitgaan van de beste intenties van Canoy, dan kunnen zijn opmerkingen worden gezien als een pleidooi om de progressie van het belastingstelsel of de wenselijkheid van een basisinkomen niet vanuit een zuiver welvaartstheoretisch perspectief te benaderen, maar andere niet-economische of politieke aspecten in de analyse te betrekken. Natuurlijk spelen verschillende concepties van vrijheid, rechtvaardigheid en privacy een belangrijke rol in de politieke besluitvorming. Die opvattingen kunnen met elkaar conflicteren. Het is de taak van economen om daarop te wijzen. Uiteindelijk moet de politiek het finale oordeel vellen, waarbij ze natuurlijk altijd vrij is om economisch ondoelmatige maatschappelijke keuzen te maken omdat politieke redenen prevaleren boven economische doelmatigheid. Maar het is bij uitstek de taak van economen om de maatschappelijke kosten en baten van verschillende politieke keuzes in kaart brengen. En dat hebben we met ons onderzoek gepoogd te doen. We laten zien dat inkomensherverdeling nooit tegen de laagste maatschappelijke kosten kan plaatsvinden met een vlaktaks. En die conclusie geldt a fortiori voor het basisinkomen. Het siert Canoy daarom allerminst dat hij onze welvaartseconomische analyse afdoet als cijferfetisjisme. Hij houdt er drogredeneringen op na en negeert wetenschappelijk onderzoek van Nobelprijswinnaars Diamond en Mirrlees. Canoy lijkt de fundamentele oorzaak van de afruil tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid niet te begrijpen. Onbedoeld waardeert de zelfbenoemde triple-A econoom daarmee zijn eigen rating af.