Mario Draghi na een persconferentie bij de Europese Centrale Bank in Frankfurt, september 2012.

Mario Draghi na een persconferentie bij de Europese Centrale Bank in Frankfurt, september 2012. © Johannes Eisele / AFP

Draghi redde de euro, maar deelde een dreun uit aan de democratie

Tien jaar na de eurocrisis hangt er opnieuw een zwaard van Damocles boven de euro. Inflatie, klimaatverandering, oorlog en energietekorten doen de Europese economieën kraken. Politiek econoom David Hollanders blikt terug op die legendarische reddingsactie van ECB-president Mario Draghi. Een succes, maar daarvoor is een hoge prijs betaald: de democratie werd buitenspel gezet en de Europese Centrale Bank werd almachtig.

Precies tien jaar geleden redde Mario Draghi, toen president van de Europese Centrale Bank, de euro met drie woorden: ‘Whatever it takes’

Ongeacht met welke middelen, de ECB zou alles doen om de euro te stutten. ‘Geloof me, het zal voldoende zijn,’ voegde Draghi eraan toe. Zijn woorden maakten zichzelf waar: beleggers geloofden hem. De euro was gered. 

Destijds was nagenoeg iedereen content met de redding, zelfs tegenstanders van de euro. Alles beter dan een ongecontroleerde instorting van de munt. 

En toch was Draghi’s redding problematisch, want de ECB en de ministers van Financiën in de zogeheten ‘eurogroep’ consolideerden hun macht met het outright monetary transactions-programma (OMT) voor het opkopen van staatsobligaties, en met het Europees stabiliteitsmechanisme (ESM), een permanent noodfonds met leningen voor lidstaten in financiële problemen. Beide zijn alleen beschikbaar voor landen die in ruil voor financiële ‘hulp’ akkoord gaan met een opgelegd pakket aan hervormingen en bezuinigingen.

ECB-president Draghi: Om de euro te redden doet de ECB doet ‘whatever it takes’.

Daardoor beslissen de Europese Centrale bank en de eurogroep sinds 2012 bij monetaire alarmfase rood over zaken die van doorslaggevend belang kunnen zijn voor de arbeidsmarkt, de openbare financiën, de pensioenen, het onderwijs en de gezondheidszorg in de lidstaten. Terreinen waarover in democratieën normaal gesproken door het nationale parlement wordt beslist. Of, en wanneer, zo’n alarmfase wordt uitgeroepen – ook dát bepalen de ECB en de eurogroep, samen met banken. 

De redding van de munt heeft de parlementaire democratie dus bepaald geen dienst bewezen. Een reconstructie:

December 2011: een kerstgeschenk 

Op 21 december 2011 krijgen de banken een vroeg kerstcadeau: langerlopende herfinancieringstransacties (long-term refinancing operations, LTRO). Daarmee kunnen ze bij de Europese Centrale Bank tegen een lage rente kredieten opnemen met een looptijd tot drie jaar, in plaats van de gebruikelijke aflostermijn van enkele weken. 

Die kredieten lenen de banken vervolgens uit aan lidstaten, tegen een hogere rente. 

Wie positief is, ziet in dit nieuwe instrument de hoognodige verlichting van de inderdaad dalende rentes van ‘probleemlanden’. Historicus Adam Tooze noteert in zijn boek Crashed: How a Decade of Finance Changed the World een keerzijde: de transacties maken het mogelijk dat banken eenvoudig winst maken door tegen 1 procent van de ECB te lenen en tegen 5 procent uit te lenen aan Italië. 

Willem Buiter, destijds hoofdeconoom van de Citigroup, becijfert in 2014 dat de banken hiermee een ‘significante subsidie’ krijgen van bijna 86 miljard euro.

Aan dit soort vergaande interventies van de ECB valt eigenlijk niets te doen. Op grond van het Verdrag van Maastricht (1992) is ze absoluut onafhankelijk van parlementen en regeringen – althans in monetaire aangelegenheden. En de LTRO zijn een monetaire operatie. Wat niet geldt voor een volgende ECB-interventie, twee maanden later.

Februari 2012: een sobere winter in Athene

Het Griekse parlement stemt op 12 februari in met ongekende bezuinigingen die gepaard gaan met beperking van het ontslagrecht, de uitverkoop van publieke bezittingen (aan rijke Grieken, Chinese staatsbedrijven, maar vooral ook aan Franse en Duitse bankiers), verlaging van lonen, uitkeringen en pensioenen, en kortingen op uitgaven aan zorg en onderwijs. 

Is deze soberheid – austerity – een vrije keuze van de door het parlement gerepresenteerde Griekse demos? Het valt te betwijfelen. 

De trojka van de Europese Commissie (EC), de Europese Centrale Bank (ECB) en het Internationaal Monetair Fonds (IMF) heeft de Grieken net als in de schuldencrisis van 2010 duidelijk gemaakt dat er geen onderhandelingsruimte is. Zonder versobering geen leningen, en zonder leningen hebben de Griekse banken en de Griekse staat geen toegang meer tot liquiditeit.

Dat scenario – zonder uitzicht op herfinanciering van bank- en staatsobligaties, en met verlies voor de ECB en de banken in Noord-Europa – wenst de crediteurenalliantie ook niet.

95 procent van de ‘steun’ aan Griekenland komt terecht bij banken in Duitsland, Frankrijk en Nederland 

Maar een instortend Griekenland, gevolgd door een Grexit en herinvoering van de drachme zou de Grieken nóg meer pijn doen. De trojka kan dus voorwaarden stellen. Zo moest sinds 2010 de aankoop van (onder meer Duits) wapentuig wél doorgaan

Toch, hoe hardvochtig of ongerijmd de maatregelen ook zijn, buiten Griekenland maken weinigen zich druk over de ondemocratische figuur waarin twee Europese instituties en het IMF een nationaal parlement de wet voorschrijven. 

Want is Griekenland eigenlijk niet te vergelijken met een artikel 12-gemeente in Nederland, die ‘over lange tijd grote financiële tekorten op de begroting’ heeft en geld krijgt uit het gemeentefonds op voorwaarde dat ze haar financiële zelfstandigheid voor een deel inlevert? De Grieken mogen blij zijn überhaupt gered te worden.

Bij nadere beschouwing zijn dit soort overwegingen onredelijk en eenzijdig. De ‘hulp’ is geen gift, maar een geoormerkte lening. Het geld gaat naar de crediteuren van Griekenland, naar Nederlandse, Duitse en Franse banken: 95 procent van de ‘steun’ aan Griekenland komt uiteindelijk daar terecht. Bij dezelfde banken die Griekenland decennialang vrijwillig geld uitleenden in ruil voor rente en commissies.

Het zijn ook de banken die vanaf december 2011 profiteren van het LTRO-opkoopprogramma van de ECB. En het zijn natuurlijk de banken die sinds 2008 zélf gered zijn (of, in het geval van SNS Reaal, in 2013).

De hulpoperatie voor Griekenland is opgetuigd om banken te helpen. Dat beweert de trojka althans zelf. Het IMF schrijft in 2013 dat ‘het ophouden van het herstructureren van schulden de mogelijkheid biedt om de risico’s voor private investeerders te verminderen en de schuld in officiële handen te schuiven’.

De banken komen vrij met de schrik en de winst, maar willen nooit meer een herstructurering meemaken

Daarmee komt tegelijkertijd een mogelijke tegenwerping in zicht. De alliantie van de trojka en de banken gaat in 2012 akkoord met herstructurering van de Griekse staatsschuld. Dat is ongekend en lijkt een mooi gebaar, maar al snel blijkt dat de banken hun Griekse obligaties in 2010-2012 al massaal kwijtspeelden. Dat konden ze doen dankzij het securities market-programma, het opkoopfonds van de ECB. En dankzij de trojka, die in 2010 in het eerste hulppakket 110 miljard euro beschikbaar stelde om bankcrediteuren – via Griekenland – uit te kopen. 

Obligaties in handen van de trojka, inmiddels de grootste crediteur, zijn echter uitgezonderd van de herstructurering. 

Uiteindelijk worden alleen Griekse pensioenfondsen en huishoudens werkelijk geraakt, omdat Griekse banken worden gecompenseerd met een daartoe geoormerkt deel van het in 2012 overeengekomen 'hulppakket'. Historicus Tooze stelt dat de herstructurering wordt geleid door crediteuren en dat de banken daarbij de facto een vetorecht hebben. 

En toch. En toch zit het banken niet lekker. Zij komen weliswaar vrij met de schrik en de winst, maar willen nooit meer een herstructureringsoperatie meemaken. En dus moet er iets anders verzonnen worden dan het in mei 2010 ad hoc gelanceerde securities market- programma en de geïmproviseerde trojka-interventies. 

Vanaf dat moment heeft een parlement niets meer te zeggen over interventies buiten de monetaire oevers van de Centrale Bank

De trojka-machine moet worden geformaliseerd en geïnstitutionaliseerd – al was het maar omdat een parlement in de toekomst ‘hulp’ zou kunnen weigeren met een beroep op principes of kiezers. Wat met de linkse politieke partijen Syriza in Griekenland en Podemos in Spanje in aantocht niet kan worden uitgesloten. 

In Nederland roert Emile Roemer zich, de voorman de SP die op dat moment hoog in de peilingen staat: ‘De Europese miljarden maakten een rondje om de Akropolis en verdwenen linea recta in de zakken van grote Europese banken.’ 

De banken zijn er niet geheel gerust op. 


Historicus Adam Tooze

De ECB treedt op als rechter, jury en beul

En dat is dan ook de boodschap van ‘de’ financiële markt in de maanden tussen februari en juli van 2012: zolang de ECB en de EU niet garanderen dat banken nooit meer verlies zullen lijden, eisen ze een hogere rente op leningen aan met name Spanje en Italië. 

De banken zijn niet uit op eliminatie van de euro, maar ze weten dat een demontage van de munt burgers meer pijn doet dan bankiers. En dus kunnen ze hoog spel spelen en hun punt maken met het eisen van hoge rentes. 

Op 26 juli laat ECB-president Draghi met drie woorden weten dat hij heeft geluisterd. Kort daarop zien de noodfondsen van de Outright Monetary Transactions en het Europees stabiliteitsmechanisme het levenslicht. Vanaf dat moment heeft een parlement van een hulpbehoevend land niets meer te zeggen over interventies die weliswaar tot ver buiten de monetaire oevers van de Centrale Bank treden, maar die wel voor banken vervelende financiële gevolgen kunnen hebben. 

Juli 2012: zomer in the City

In Londen vindt op 26 juli 2012 de Global Investment Conference plaats. In het chique Lancaster House verzamelen zich 200 ‘business leaders, policy-makers, and investors’ voor het aangaan van ‘long term partnerships’. 

De president van de ECB kiest deze bijeenkomst uit voor zijn historische woorden. Het verdient aanbeveling de hele spreektekst in ogenschouw te nemen, want die bevat niet een maar twee brisante passages. 

In een weinig geciteerd fragment houdt Draghi het gezelschap voor dat ‘veel dat toebehoort aan de nationale soevereiniteit gaat worden uitgeoefend op supranationaal niveau’. Dat klinkt abstract, maar het is op dat moment in diverse landen al meer dan duidelijk wat de ECB hiermee op het oog heeft.

De ECB gebruikt haar monetaire macht voor het afdwingen van fiscaal beleid en arbeidsmarktbeleid

In een geheime brief van 9 november 2010 had toenmalig ECB-president Jean-Claude Trichet de Ierse minister van Financiën gemaand om de banken (lees: de Duitse en Franse obligatiehouders van die banken) te redden – op kosten van Ierse belastingbetalers. Zo niet, dan zou de Europese Centrale Bank het Ierse bankenstelsel liquiditeit onthouden en daarmee feitelijk opblazen.

Op 7 april 2011 verbood Trichet de premier van Griekenland, Giorgos Papandreou, de Griekse schuld te herstructureren. Deed hij dat toch, dan zouden Griekse obligaties als onderpand worden uitgesloten van de basisherfinancieringstransacties (MRO) van de ECB, met een Grexit als direct gevolg. 

En op 6 augustus 2011 had Trichet, alweer per geheime brief, er bij de toenmalige Spaanse premier José Luis Rodríguez Zapatero op aangedrongen generieke loonsverlagingen door te voeren. Zo niet, dan werden Spaanse obligaties uitgesloten van het programma (SMP) waarmee de ECB staatsobligaties opkoopt van zwakke-eurolanden. 

Op diezelfde dag ontving de Italiaanse premier Silvio Berlusconi een brief met een identieke boodschap: ofwel publieke diensten privatiseren ofwel verwijdering uit het opkoopprogramma van staatsobligaties. 

De ECB heeft geen macht. De ECB ís de macht.

De ECB gebruikt in die jaren steeds haar absolute monetaire macht voor het afdwingen van fiscaal beleid en arbeidsmarktbeleid; een bevoegdheid die het Verdrag van Maastricht haar níet toekent. 

Toch zijn er na het uitlekken van de brieven van Trichet geen consequenties voor de ECB. Wie zou ook moeten ingrijpen? Bestuursleden van de Europese Centrale Bank kunnen door geen enkel parlement of regering worden verwijderd (alleen bij strafbaar handelen kan het Europese Hof van Justitie ingrijpen). 

De ECB heeft geen macht. De ECB ís de macht.

Trichets opvolger Mario Draghi zegt in oktober 2012 in het Duitse weekblad der Spiegel: ‘Veel regeringen moeten nog tot het besef komen dat ze hun nationale soevereiniteit allang kwijt zijn.’ Onduidelijkheid kan hem niet worden verweten.

Augustus 2012: doorwerken in Frankfurt

In het hartje van de zomer van 2012 werkt de ECB door zodat ze in augustus een nieuw programma kan presenteren. Naar goed gebruik is het af te korten met drie letters: OMT, dat staat voor outright monetary transactions. Het is weer een opkoopprogramma van staatsobligaties, als opvolger van het in 2010 gelanceerde SMP (securities market-programma). 

Cruciaal en gemeenschappelijk element is dat de ECB staatsobligaties overneemt van banken. Daarmee koopt de ECB wel obligaties van staten (uitgegeven door staten), maar niet van staten (met staten als wederpartij). 

Staatsobligaties van landen kopen mag niet, diezelfde obligaties (duurder) overnemen van banken mag wel

Dit verschil geldt als een juridische spitsvondigheid om het Verdrag van Maastricht te omzeilen, dat de ECB verbiedt geld uit te lenen aan lidstaten. Staatsobligaties kopen van landen mag dus niet, diezelfde obligaties (duurder) overnemen van banken mag wel. 

De Europese Centrale Bank mocht in het SMP niet wat het heimelijk wel deed: voorwaarden opleggen aan staten. De uitgelekte ECB-brieven aan de regeringsleiders van Ierland, Spanje en Italië zijn daarmee toch ongemakkelijk. 

Bovendien is er geen zekerheid dat toekomstige regeringsleiders even gedwee zijn als Lenihan en Zapatero, of even eenvoudig te verwijderen als Papandreou en Berlusconi. 

Aan het nieuwe opkoopprogramma OMT wordt daarom een voorwaarde verbonden: een overeenkomst (Memorandum of Understanding) tussen de trojka en de lidstaat waarvan – via de bank – staatsobligaties worden overgenomen. 

Dit staat gelijk aan soevereiniteitsoverdracht, omdat een land elk beleid ter goedkeuring moet voorleggen aan de trojka van de Europese Commissie, de ECB, en het IMF. En omdat ministeries, in het bijzonder de fiscus, onder curatele worden gesteld. 

De ECB bepaalt dus niet alleen of, hoe, wanneer en hoelang er geïntervenieerd wordt, maar ook onder welke voorwaarden, inclusief langjarig toezicht op de uitvoering van opgelegd beleid. Adam Tooze schrijft dat de ECB daarmee optreedt als rechter, jury en beul (‘executioner’). 

Niet veel later zou toch een instituut worden opgericht waarmee de Europese Centrale Bank géén directe bemoeienis heeft. Helaas blijkt dat bijkans nog ondemocratischer dan de ECB zelf.

September 2012: nog één afkorting dan

In de eurocrisis vormt elke oplossing een nieuwe lettercombinatie. Na LTRO, SMP, OMT ziet op 27 september 2012 het Europees stabiliteitsmechanisme het licht: ESM. 

Het ESM is de opvolger van het Europees financieel stabiliteitsfonds (EFSF) uit 2010, en moet niet worden verward met het EMS – het Europese monetaire stelsel uit 1979, dat voorafging aan de euro. 

In 2015 zou quantitative easing (QE, kwantitatieve versoepeling of geldverruiming) volgen, waarmee bedrijfsobligaties worden opgekocht van bijvoorbeeld Shell, Volkswagen en Ryanair, en staatsobligaties (exclusief die van Griekenland) worden overgenomen. En in 2020 wordt het PEPP (pandemic emergency purchase-programma) toegevoegd, een opkoopprogramma van bedrijfs- en staatsobligaties (inclusief Griekenland) vanwege de coronacrisis. 

Maar in de vroege herfst van 2012 ligt dus het Europees stabiliteitsmechanisme in de kraamkamer. 

En wie is moet het verlies dragen – als het niet de banken zijn, niet het IMF en niet de ECB?

Het moet de schoonheidsfout herstellen van 2010-2012, toen de lidstaten bilateraal geld uitleenden aan Griekenland – net als het IMF en de ECB (via het SMP). Dit vergde soms goedkeuring van parlementen. En belangrijker: de ECB en het IMF weigeren zelf verliezen te dragen. 

Maar de reden voor redding van (crediteuren van) Griekenland is nu juist dat de Griekse schuld onbetaalbaar en dus onhoudbaar is. Iemand moet het verlies dus dragen. En wie is dat als het niet de banken zijn, niet het IMF en niet de ECB? Het antwoord is: de Europese burger, maar liever niet al te opzichtig.

Om die reden wordt het ESM ingericht als een ‘buitenbalansvehikel’ (special purpose vehicle), een supranationaal instituut gevestigd in Luxemburg – buiten bereik van de EU-ombudsman en het Europees parlement. De medewerkers van het ESM zijn onschendbaar (net als die van de ECB overigens). 

Met het Europees stabiliteitsmechanisme is elke verantwoordelijkheid verplaatst, verwaterd, verdund. 

Concreet leent het ESM van banken, die het uitgeleende geld weer kunnen ophalen bij de ECB. ESM-leningen worden gegarandeerd door de eurolanden zodat banken geen risico lopen. Het ESM leent het geld vervolgens uit aan een lidstaat – mits dat zo’n Memorandum of Understanding met de trojka heeft ondertekend.

De trojka neemt de controle over van de lidstaat en mocht er toch iets fout gaan, dan zijn de leningen begraven in het groothertogdom aan de Moezel en de verliezen voor de negentien eurolanden. 

Juli 2022: het verleden bepaalt het heden 

Er valt veel voor te zeggen de eurocrisis te beschouwen als verleden tijd. Mario Draghi is geen ECB-president meer en handelt na zijn ontslag als premier van Italië alleen nog ‘de lopende zaken’ af. 

De ECB gaat de in het SMP-opkoopprogramma gemaakte winst van minstens 7,8 miljard euro niet meer teruggeven aan Griekenland. Het IMF houdt zich bezig met terugvordering van de Oekraïense staatsschuld en de outright monetary transactions (OMT) zijn nimmer geactiveerd. 

Syriza en Podemos zijn ongevaarlijk gebleken en de SP heeft de peilingen niet waar kunnen maken. Er zijn nieuwe ECB-afkortingen en nieuwe crises. 

Natuurlijk, alle (ongeboren) Grieken zitten tot augustus 2059 vast aan de schuld die in hun naam is aangegaan met het Europees stabiliteitsmechanisme in Luxemburg. 

En zeker, banken maken tot de dag van vandaag ‘pandemiewinst’ met de langerlopende financieringstransacties (LTRO), die inmiddels zijn omgedoopt tot gerichter (targeted) langerlopende financieringstransacties (TLTRO). Maar dat zijn naschokken.


Thomas Piketty

Nu is het tijd voor solidariteit, nu is het tijd voor euro-obligaties

En toch zou het recente verleden nabije toekomst kunnen zijn. Zomaar een voorbeeld, zij het geen willekeurig. In maart 2020 riepen 400 academici op tot uitgifte van zogenoemde euro-obligaties waarmee de zuidelijke lidstaten, zwaar getroffen door de coronacrisis, goedkoper geld kunnen lenen op de kapitaalmarkt. 

‘Geen enkele lidstaat zou een reddingsoperatie moeten ondergaan, of een Memorandum of Understanding moeten tekenen, om toegang te krijgen tot de noodfondsen van de Europese Unie. Dit is een Europese crisis. Die vereist een Europese oplossing,’ schreven ze. ‘We hebben een gezamenlijk schuldinstrument nodig dat de fiscale kosten van de crisisbestrijding verdeelt. [..] Nu is het tijd voor solidariteit. Nu is het tijd voor euro-obligaties.’

De pandemie was de context, oplopende uitgaven waren het probleem en gezamenlijk lenen was de oplossing voor oplopende rentes buiten het Duitse blok. 

Die academici, onder wie de econoom Thomas Piketty, zijn progressief te noemen maar hun voorstel is natuurlijk niet echt extreem. Vermogenden belasten is enigszins radicaal, van ze lenen is dat niet. Daarom leek hun progressieve plan toch haalbaar. Dat is het ook, zij het niet op de manier waarop de wetenschappers dat voor zich zien. 

De verschuiving van de macht lijkt niet tot iedereen door te dringen, en dat is jammer

Euro-obligaties bestaan feitelijk al. Sinds 2012 leent het Europees stabiliteitsmechanisme geld van banken onder garantie van alle lidstaten in de eurozone, en leent het weer uit aan lidstaten die daarvoor hun soevereiniteit uit handen moeten geven. Het ESM doet daarbij wel wat banken soms wordt verweten: het stelt politieke eisen in ruil voor krediet.

Het is nogal optimistisch te veronderstellen dat euro-obligaties ins Blaue hinein gevormd kunnen worden met voorbijgaan aan het ESM, en dan democratisch gelegitimeerd én gecontroleerd. Want zo werkt de Europese Unie niet. 

De ECB is monetair soeverein en bepaalt uiteindelijk wie onder welke voorwaarden krediet krijgt. Sinds 2012 gebruikt ze die monetaire soevereiniteit om ook fiscaal, economisch en financieel macht naar zich toe trekken. 

Die verschuiving van de macht – van de demos naar een ongecontroleerde club technocraten in Frankfurt – lijkt nog steeds niet tot iedereen door te dringen en dat is jammer. De ECB zal alleen macht afstaan als ze daartoe wordt gedwongen. Bewustzijn onder burgers is daarvoor een noodzakelijke voorwaarde.