De schaduwzijde van de huurtoeslag

Bijna anderhalf miljoen huishoudens in Nederland ontvangen huurtoeslag: een overheidssubsidie bedoeld om sociale huurders met een laag inkomen te ondersteunen. Totale kosten per jaar: 3,3 miljard, oftewel gemiddeld 2200 euro per huishouden dat recht heeft op de toeslag.

Vorig jaar december was er een officieel overleg van ambtenaren van verschillende ministeries over de toeslag. Daarvan luidde de conclusie dat hij succesvol is in het ondersteunen van de kwetsbaarste groep sociale huurders. Daarbij beschouwen de ambtenaren de toeslag als houdbaar met het oog op de toekomst. De deelnemers zagen echter ook dat er verbeteringen mogelijk zijn.

Afgelopen april wijdde FTM al een artikel aan de manco’s die tijdens het ambtenarenoverleg aangedragen werden, en de besproken opties om de regeling anders te bekostigen. Maar los van de besproken manco’s gaat er nog wel meer mis. Mogelijk gaat het om zaken die onder de radar blijven van de verantwoordelijke ambtenaren, of die worden gezien als te lastig, te onbelangrijk of te duur om op te lossen.

Probleem 1: Jongeren onder de radar

De oorzaken van de tekortkomingen moge duidelijk zijn: er maken circa 1,5 miljoen verschillende huishoudens gebruik van de huurtoeslag. Die toeslag is echter opgetuigd als een star systeem met strikte normen, grenzen en categorieën. Ruimte voor maatwerk is er dus niet, wat soms kan leiden tot situaties die onrechtvaardig aanvoelen.

Om te beginnen bij het begin: de eerste vraag is waarom jongeren vanaf 18 jaar anders worden behandeld met betrekking tot de huurtoeslag dan mensen vanaf 23 jaar. Een 18-jarige is voor de wet volwassen en handelingsbekwaam en zou dus volledig huurtoeslaggerechtigd behoren te zijn. In de eerste vijf jaar geldt er voor jongeren echter een opvallende beperking: tot hun 22e krijgen ze alleen huurtoeslag tot een huur van 414,04 euro.

Een 18-jarige zou volledig huurtoeslaggerechtigd moeten zijn

Net als iedere andere huurtoeslaggerechtigde moet zo’n jongere huurder de eerste 223 euro zelf betalen. Het deel, vanaf 223 euro tot de grens van 414,04 euro, wordt helemaal vergoed. Ook dat is net als bij andere huurders met recht op huurtoeslag. Maar daarna houdt de toeslag voor deze categorie jongeren — met uitzondering van een paar specifieke gevallen — abrupt op. Huurders krijgen pas vanaf 23 jaar een bijdrage voor hun huur boven de 414,04 euro.

Deze behandeling van jongeren is eigenlijk een vorm van leeftijdsdiscriminatie. Vooral jongeren die er financieel wat beter voor staan, zijn in het nadeel: ze zijn door het plafond in de huurtoeslag min of meer veroordeeld tot jongerenhuisvesting. Deze jongeren krijgen namelijk niet genoeg huurtoeslag voor een sociale woning die bij hun inkomen past. Die beperking van de toeslag heeft iets bevoogdends: wij als autoriteiten bepalen wel welk huurniveau geschikt is voor jullie hele leeftijdsgroep.

Corporaties bouwen speciale complexen voor de groep tot 23 jaar. Neem het woongebouw van de corporatie Volkshuisvesting aan de Utrechtsestraat in Arnhem: dat bestaat uit appartementen speciaal voor die groep jongeren tot 23 jaar. De meeste huren staan op twee cent na precies op het maximum: 414,02 euro. Dat betekent dat de jongeren in die woningen er na huurtoeslag maar 223 euro voor betalen; de overheid betaalt de rest.

Er zijn echter ook duurdere appartementen in het complex; daarvan bedraagt de kale huur maximaal 478 euro. Ook deze woningen zijn bestemd voor dezelfde leeftijdsgroep; de huurders van die duurste appartementen zitten echter met een gat van 64 euro dat niet onder de huurtoeslag valt. Zodra zo’n huurder 23 jaar is — en bijvoorbeeld ook recht heeft op een volwaardig minimumloon — krijgt deze opeens wél 65 procent van dat restbedrag vergoed. Dat heeft iets vreemds.

Waarom hebben jongeren onder de 23 niet het volledige recht op huurtoeslag? Het ministerie laat weten dat jongeren aan het begin van hun wooncarrière staan en heel goed kunnen volstaan met een kleine, goedkope woning.

De vraag dringt zich op hoeveel het extra zou kosten als jongeren ook recht op een volledige huurtoeslag zouden hebben. De mogelijkheid bestaat dat het uiteindelijk gewoon een budgettaire maatregel is. Openbare cijfers ontbreken helaas.

Probleem 2: bijverdienende kinderen

De regels voor de huurtoeslag maken het voor studerende, thuiswonende kinderen knap lastig om de studie te bekostigen met een bijbaan. Zo’n bijbaan is wel toegestaan, maar wanneer het bruto inkomen van inwonende kinderen boven de 4788 euro per jaar uitkomt wordt het opgeteld bij het gezinsinkomen.

Een studerend kind dat meer wil werken heeft pech

Die optelsom veroorzaakt een serieus probleem voor inwonende studerende kinderen: een baantje is voor hen vaak bittere noodzaak om de kosten van de studie en de ziektekostenverzekering op te kunnen brengen. Het inkomen van de ouders is daar vaak niet op berekend.

Die grens van 4788 euro klinkt nog best coulant, maar over dat bedrag moet nog wel belasting worden betaald. Het collegegeld bedraagt iets meer dan 2000 euro; de ziektekostenpremie komt uit op circa 1200 euro per jaar — en dan is er ook nog een eigen risico van minimaal 385 euro. Er bestaat wel weer recht op een zorgtoeslag van 89 euro per maand. Maar na alle onontkoombare andere kosten als studieboeken en OV, blijft er voor kleren, uitgaan en vakantie bar weinig over.

Een studerend kind dat meer wil werken heeft pech: alles dat meer wordt verdiend dan die 4788 euro telt als deel van het gezinsinkomen. Als het totale gezinsinkomen daardoor de harde grens van 30.150 euro overschrijdt, dan vervalt onverbiddelijk het recht op huurtoeslag.

En dat kan hard aantikken: neem een huishouden met een studerende dochter van 20 jaar. Het bijbaantje van de dochter, dat bruto 5000 euro per jaar oplevert (417 euro bruto per maand), tilt het gezinsinkomen boven het maximum voor de huurtoeslag. De officiële huur bedraagt in dit voorbeeld 614 euro. Mét huurtoeslag betaalde het huishouden 353 euro aan huur; zonder huurtoeslag stijgt dat tot 614 euro. Dat betekent dat het gezin in één klap 261 euro per maand meer kwijt is dan voorheen. En dat doet pijn: het gezin werd rijker, en daardoor juist armer. Dat verschijnsel zien we verderop in dit artikel nog eens.

 Het zou overzichtelijker zijn als er één norm werd gehanteerd 

Ook een jaar werken om een spaarpotje op te bouwen is voor de aspirant-studenten geen optie: het gespaarde bedrag wordt helemaal meegenomen bij de berekening van het gezinsinkomen. Sinds het afschaffen van de basisbeurs, vanaf het studiejaar 2014/15, is het zo bijna onmogelijk geworden voor de bedoelde groep om thuis te blijven wonen en zo een studieschuld te voorkomen.

Probleem 3: inconsequente behandeling spaargeld

Nederlanders zijn gek op appeltjes voor de dorst. Het hebben van een aanzienlijke hoeveelheid spaargeld op de bank is voor corporaties op zich geen belemmering om een woning toe te wijzen. Voor een corporatie telt namelijk niet de omvang van het spaartegoed, of de waarde van de effectenportefeuille minus de schulden, maar het rendement dat het vermogen volgens de belastingdienst genereert.

Dat rendement is onderdeel van het inkomen en wordt bij de overige jaarinkomsten opgeteld. Het totale inkomen is vervolgens bepalend voor de vraag of iemand toegang heeft tot de sociale huursector. De belastingdienst hanteert een fiscale heffingsvrijstelling van 25.000 euro voor een alleenstaande; voor een stel ligt dat bedrag op 50.000 euro.

Voor de huurtoeslag werkt het anders. Bij een vermogen van meer dan 25.000 euro vervalt het recht op huurtoeslag. Daar is best wat voor te zeggen, maar er is ook wat voor te zeggen om ook hier niet het bedrag, maar het rendement bepalend te laten zijn. Je kunt het ook omkeren en zeggen dat ook bij toewijzing van de woning die norm van 25.000 euro moet gelden. Het zou overzichtelijker zijn als er één norm werd gehanteerd voor zowel de toewijzing van een woning als het recht op huurtoeslag.

Het ministerie wijst erop dat een corporatie geen inzicht heeft in het vermogen en de schulden van een toekomstige huurder. De belastingdienst — die de huurtoeslag uitvoert — heeft dat wel. Die kan dus precies bepalen wat het vermogen is.

Voor ambtenaren is dat wellicht een bevredigende verklaring. Toch zou je verwachten dat er met wat goede wil, iets geregeld kan worden waardoor er één norm komt die geldt in beide gevallen.

Probleem 4: onder het minimum

Dan zijn er nog problemen met een relatief nieuwe groep: huurders die minder verdienen dan het minimumniveau. Meestal gaat het om mensen die als zzp’er of via contracten zonder inkomenszekerheid hun geld bij elkaar moeten scharrelen.

Deze kwetsbare groep is door de flexibilisering van de arbeidsmarkt in de afgelopen decennia aanzienlijk in omvang toegenomen. Ze groeit daarnaast nog steeds: volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) stond eind 2016 het aantal huishoudens dat onder de lage-inkomensgrens leeft op 221.000. Een groei van 3,3 procent ten opzichte van het jaar daarvoor.

De realiteit is dat alle typen sociale woningen schaars zijn

Op het eerder genoemde ambtenarenoverleg werd gesteld dat van alle sociale huurders 16 procent het risico liep een maand huur te missen. Bij de groep met huurtoeslag en een inkomen boven het minimumniveau is dat 7 procent; bij de groep die onder het minimumniveau verdient, is het betaalrisico een schokkende 46 procent.

De ambtenaren van Wonen hebben laten analyseren hoe dat komt. Voor een deel wonen die huishoudens in een te dure woning. Dat is waarschijnlijk wel de woning waarin ze ook al woonden voor het financieel mis liep en de woning waarin ze ook graag zouden wonen als ze weer boven Jan zijn. Je kunt je bovendien afvragen of die voor die groep noodzakelijke goedkopere woningen zomaar beschikbaar zijn. De realiteit is dat alle typen sociale woningen schaars zijn. Een andere conclusie van de analyse is dat ze bepaalde toeslagen laten liggen.

Maar zelfs als je die gevallen schrapt, blijft er een harde kern van 27 procent over die het risico loopt om in de nabije toekomst een maand huur te missen. Dat is de groep die echt een te laag inkomen heeft om te garanderen dat de huur wordt betaald.

Het ministerie stelt dat je dergelijke problemen niet mag toeschrijven aan de huurtoeslag; die gaat immers uit van het minimumniveau als ‘bodem’. Er is volgens het ministerie wel een andere oplossing voor deze groep: volgens de Participatiewet hebben huishoudens die structureel onder het minimumniveau uitkomen, onder bepaalde voorwaarden recht op aanvullende bijstand. Ook kunnen ze op basis van het Besluit Bijstandverlenging Zelfstandigen (BBZ) een tijdelijke uitkering aanvragen.

De grootste weeffout in het systeem wordt gevormd door de harde grenzen

Dan blijft de vraag bestaan waarom die groep van huurders onder het minimum met een betaalrisico zo groot is. Uitgaande van de eerder genoemde CBS-cijfers over huishoudens onder het minimumniveau gaat het minimaal om 50.000 tot 60.000 huishoudens. Blijkbaar wordt er door de overheid slecht gecommuniceerd over de mogelijkheden en weten die mensen helemaal niet dat ze aanvullende toeslagen kunnen aanvragen.

Mogelijk is het ook helemaal niet zo eenvoudig om aan die ‘bepaalde voorwaarden’ te voldoen; onder de 27 jaar heb je bijvoorbeeld helemaal geen recht op aanvullende bijstand. Je zou dus kunnen redeneren dat een huurtoeslag die uitgaat van een inkomen vanaf minimumniveau, in deze tijd simpelweg niet meer vanzelfsprekend is.

Probleem 5: de ‘afgrond’

De grootste weeffout in het systeem wordt gevormd door de harde grenzen die worden gesteld. Met name de inkomensgrenzen die aangeven waar de toeslag eindigt, zijn als een afgrond waar mensen worden ingeduwd. Voor een alleenstaande houdt het recht op huurtoeslag op bij een bruto jaarinkomen van 22.200 euro; voor meerpersoonshuishoudens ligt die grens bij 30.150 euro. Huurders vallen bij het bereiken van zo’n grens opeens flink terug in inkomen, terwijl ze qua inkomen juist net een stap in de goede richting hebben gezet.

Het effect daarvan blijkt al uit het eerdere voorbeeld van het gezin met de studerende dochter: een paar extra dagen werk kunnen zomaar een terugval van 270 euro per maand betekenen. Dat is stevig, zeker als je leeft van circa 1700 euro per maand.

Nog dramatischer is het wanneer pas aan het eind van het jaar blijkt, dat het inkomen van het huishouden boven de eindgrens is uitgekomen. In dat geval moet over het hele jaar het aan huurtoeslag ontvangen bedrag worden terugbetaald. Zo kan een kleine bonus of meevaller leiden tot een schuld van duizenden euro’s aan de fiscus.

Dat is geen huurdersvriendelijk systeem. Het is ook geen stimulans om alles op alles te zetten om je financieel te verbeteren; eerder een prikkel om het kalmpjes aan te doen, of zwart bij te klussen. Het zou veel beter zijn om een systeem te hebben dat geleidelijk afloopt. Bij ieder inkomen hoort dan een vastgesteld bedrag aan huurtoeslag.

Er valt als met al nog heel wat te verbeteren, te stroomlijnen en te moderniseren aan de huurtoeslag. Daarvoor is wel politieke wil nodig en bereidheid om mogelijk de kosten wat te laten oplopen. De vraag is of dit soort aanpassingen in de huurtoeslag een onderwerp vormen bij de formatieonderhandelingen. Hoeveel van die anderhalf miljoen huishoudens met huurtoeslag zouden tot de achterban van één van de formerende partijen behoren?