In het Energieakkoord is afgesproken dat de capaciteit van wind op zee moet toenemen naar 4450 megawatt in 2023. Momenteel staat de capaciteit nog op 1000 megawatt. Met het programma Stimulering Duurzame Energieproductie (SDE+) Windenergie op Zee wil de overheid een flinke inhaalslag maken. Op dit moment is windenergie op zee nog duurder dan stroom die is opgewekt met steenkool. Om windenergie op zee aantrekkelijk te maken voor investeerders trekt de overheid in de periode van 2023 tot 2038 een bedrag uit van maximaal 18 miljard euro.

De komende vijf jaar organiseert de Nederlandse staat elk jaar een openbare tender voor het bouwen van windparken op de Noordzee. Deze parken zullen in totaal 2,5 procentpunt bijdragen aan de doelstelling voor het aandeel duurzaam in onze energievoorziening van 16 procent in 2023. De eerste tender zou in eerste instantie in december 2015 van start gaan, maar werd vertraagd, doordat het wetsvoorstel dat Tennet aanwees als netbeheerder op zee werd afgewezen. Deze wet betrof namelijk ook de splitsing van energieleveranciers Delta en Eneco en een nipte meerderheid stemde toen tegen deze splitsing. Later in maart werd een andere wet aangenomen die het voor Tennet mogelijk maakte om het net aan zee aan te leggen. De eerste tender opende op 10 april en sluit donderdag 12 mei.

Tender Borssele I en II

De eerste tender betreft de bouw van windmolenparken op de kavels Borssele I en II, voor de Zeeuwse kust, met samen een totaalvermogen van 700 megawatt, goed voor de stroomvoorziening van 800.000 huishoudens. De overheid trekt voor elk kavel een maximaal bedrag van 2,5 miljard euro aan subsidie uit. In de periode 2017-2019 zijn de kustgebieden van Noord- en Zuid-Holland aan de beurt. De bedoeling is dat alle parken vanaf 2023 operationeel zijn, waarna de subsidie van start gaat.

De aanbesteding is uniek omdat de staat vooraf de locaties van de kavels, de prijzen en de voorwaarden heeft vastgesteld

De aanbesteding is uniek omdat de staat vooraf de locaties van de kavels, de prijzen en de voorwaarden heeft vastgesteld. Pas daarna wordt de tender geopend. Erik Visser, juridisch adviseur omgevingsrecht en duurzame energie bij AT Osborne Legal en betrokken bij het programma windenergie op zee, vindt dit in juridisch opzicht een flinke verbetering ten opzichte van vorige vergunningverleningen, zoals bij het Gemini-project. Visser: ‘Eerder handelde de overheid reactief: de markt kon een aanvraag indienen en daar ging de overheid dan op reageren.’ Het nadeel hiervan was echter dat de vergunningen alweer waren verouderd tegen de tijd dat de subsidies werden toegekend. ‘Door de bureaucratie kwam dit systeem neer op een hoop tijdverlies,’ stelt Visser.

Bij de Borssele-tender concurreren partijen op elektriciteitsprijs per KWh, met een voorwaardelijke bovengrens van 12,4 eurocent per KWh en een basiselektriciteitsprijs van 2,9 eurocent per kWh. Het Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN) heeft deze berekeningen gemaakt in opdracht van minister Kamp, op basis van de uitkomsten van een vierjarig meteorologisch meetprogramma in de Noordzee. ‘Omdat het windaanbod één van de meest belangrijke variabelen is bij het berekenen van de opbrengsten van deze toekomstige parken,’ staat op de website van ECN te lezen, ‘is het van groot belang om meer betrouwbare windgegevens te verzamelen. Uiteindelijk leidt dat tot meer zekerheid en minder risico’s voor investeerders, waardoor de kosten lager zullen uitvallen.’ De bedragen zijn vervolgens aangepast aan de afspraken in het Energieakkoord en de SER is daarmee akkoord gegaan. De bedragen van ECN zijn dus ‘één op één overgenomen,’ aldus minster Kamp in de Kamerbrief over SDE+ Wind op Zee.

Aanvragen kunnen individueel ingediend worden of in consortia, voor één kavel of beide. Ook buitenlandse partijen kunnen bieden op deze Nederlandse subsidieregeling. De biedingen zijn anoniem; alleen de winnaar, het tenderbedrag en het maximale subsidiebedrag worden achteraf vrijgegeven. Na het sluiten van de deadline worden de aanvragen gerangschikt. Medewerkers van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) en specialisten met specifieke marktkennis over wind-op-zee-projecten beoordelen de aanvragen. Die met het laagste tenderbedrag krijgt de hoogste rangschikking. Dit laagste bod wint de subsidie en de vergunning, waarvan de subsidieperiode 15 jaar is en de vergunningsperiode 30 jaar. Bij exact gelijke tenderbedragen wordt de winnaar van de tender aangewezen door middel van loting.

Zodra het park gebouwd is en energie opwekt, start de subsidieverlening. De totale subsidie per kWh is het verschil tussen de kostprijs voor de productie van windenergie op zee (het ‘basisbedrag’, in dit geval 12,4 eurocent per kWh) en de de opbrengst voor de productie van de grijze energie (het correctiebedrag, met in dit geval een ondergrens van 2,9 eurocent per kWh). Zowel het basisbedrag als het correctiebedrag zijn voor de Borssele-tender door ECN berekend. De overheid springt dan bij met het verschil tussen het basisbedrag en het correctiebedrag.

Prijs is dus het doorslaggevende criterium voor het toekennen van de tender, maar zoals gezegd moeten bedrijven eerst aan een aantal andere eisen voldoen. Om te beginnen moet de aanvrager aannemelijk maken dat de bouw én exploitatie — stroom leveren aan het net — kunnen beginnen binnen vier jaar na het verstrekken van de vergunning. Ook moet het eigen vermogen van aanvragers minimaal 10 procent van de totale investeringskosten bedragen. Minimale credit ratings voor financiers van vreemd vermogen zijn niet gesteld, maar een financier met een betere credit rating maakt wel een betere kans. Partijen zijn echter niet verplicht het windpark te financieren op de wijze die ze in het financieringsplan hebben aangegeven bij aanvraag, aangezien de financiering van het project pas zal plaatsvinden nadat subsidie is verleend aan de winnaar van de tender.

Bovendien moeten biedende partijen nog twee bankgaranties overleggen: 10 miljoen euro bij het aanvragen en een vervangende garantie van 35 miljoen euro vóór het einde van het eerste jaar. Deze bankgaranties zorgen ervoor dat ‘partijen niet te lichtvaardig een bod indienen’ en dat de windturbineparken ‘tijdig en daadwerkelijk gerealiseerd worden,’ stelt Kamp in zijn brief aan de Kamer. ‘Maar tegelijkertijd is de grens niet te hoog, zodat concurrentie gestimuleerd wordt en voorkom ik dat alleen grote kapitaalkrachtige en gevestigde partijen kunnen meedingen in de tender.’

Energiereuzen met windambities

Een van die gevestigde partijen is Shell. Het Financieele Dagblad (FD) berichtte over een mogelijk samenwerkingsverband voor deze tender van Shell, Eneco, Vestas en Van Oord. Na het geheel stopzetten van investeringen in duurzame energie de afgelopen jaren, meldt Shell in zijn jaarverslag van 2015 alsnog de mogelijkheden te gaan verkennen voor windenergie. Volgens Shell kan windenergie op de Noordzee voor Nederland de komende tijd een vergelijkbare rol spelen als aardgas in een CO2-armer systeem. 'De ruime beschikbaarheid van wind, de aanwezige ruimte, de nabije markt en geringe waterdiepte maken het Nederlandse deel van de Noordzee een uniek stuk onontgonnen wingebied voor energie.', aldus Shell in een recent uitgelekte lobby-document. In dit verlanglijstje vraagt Shell ook voor het opschalen van het tendersysteem zodat consortia op meer dan twee kavels kunnen bieden, een ruimtelijke ordening voor het IJmuiden Ver gebied en een publiek-private samenwerking gericht op grootschalige uitrol van wind op zee.

Samen met partner NUON beheert Shell Offshore Windpark Egmond aan Zee (OWEZ), het eerste offshore windpark van Nederland. Aad Correljé, universitair hoofddocent en energiespecialist van de TU Delft, vindt Shell dan ook een geschikte kandidaat zijn voor dit project: 'Shell is goed in grote technologisch ingewikkelde projecten’, zegt Correljé in het FD, 'maar de projecten in Nederland zijn vooralsnog grotendeels afhankelijk van subsidies. Ik zou me kunnen voorstellen dat dat voor Shell een reden is om het niet te doen. De te behalen rendementen worden door de subsidies gelimiteerd en de subsidies geven een ander risicoprofiel aan een energieproject.'

Een andere gevestigde partij in de energiewereld is RWE, het op één na grootste energiebedrijf in Duitsland en het moederbedrijf van Essent. RWE liet in een persbericht weten een bod te willen uitbrengen op deze tender. Het bedrijf wekt grotendeels energie op uit fossiele bronnen, maar richt zich ook op duurzame energie en heeft inmiddels een aandeel van 8 procent van wind in zijn totale energieopwekking op de Duitse thuismarkt. RWE Innogy (de duurzame afdeling van RWE) zit voor de Borssele tender samen met EDP Renewables (een Spaans duurzaam energiebedrijf) en Macquarie Capital Europe (een investment bank) in een consortium.

Welke andere partijen loeren op deze tender is nu nog een mix van geruchten en speculaties

Welke andere partijen loeren op deze tender is nu nog een mix van geruchten en speculaties. Follow the Money is bij RVO en EZ nagegaan of het Shell-consortium een bod heeft uitgebracht, maar de lippen zijn stijf op elkaar over de stand van zaken van de tender, omdat dit de overwegingen van andere aanvragers zou kunnen beïnvloeden. De Nederlandse WindEnergie Associatie (NWEA) heeft ook weinig zicht op wie een bod heeft uitgebracht, aldus Marijn van der Pas, manager communicatie bij NWEA. 'Het gaat om zeer grote bedragen en belangen, dus wij begrijpen dat daar niet over wordt gecommuniceerd.'

Van der Pas vindt het verder een goede ontwikkeling dat deze tender open is voor de internationale markt: 'Nederlandse bedrijven mogen ook bieden op buitenlandse subsidieregelingen, dus omgekeerd moet dat ook kunnen. Men heeft het te vaak alleen over de subsidie, maar niet over de forse investeringen die de partijen moeten neerleggen om de windparken te bouwen. Met dit soort bedragen is het dus van belang dat er zoveel mogelijk partijen bij betrokken zijn om de kosten zo laag mogelijk te houden. Gezien deze bedragen is het ook wel te verwachten dat vooral grote partijen een bod zullen kunnen uitbrengen.’

'Men heeft het te vaak alleen over de subsidie, maar niet over de forse investeringen die de partijen moeten neerleggen'

Woordvoerder Energie bij EZ, Heleen Haverkort, onderschrijft ook dat het internationale aspect cruciaal is: ‘Het is een vrije markt, een enorme investering voor een enorm project,’ zegt Haverkort. ‘Het grootste offshorepark van Europa ligt bij de kust van het Verenigd Koninkrijk en is 600 MW. De SDE+-tenders gaan elk om 700 MW. Het aanleggen van deze parken za veel werkgelegenheid creëren.’ Het Topconsortium Kennis en Innovatie Wind op Zee (TKI-WoZ) verwacht dat de werkgelegenheid voor wind op zee zal groeien van 2150 in 2014 naar 10.000 in 2020.

Tennet tenderkampioen

De winnaars van deze eerste tender zullen door hun ervaring een grote voorsprong hebben op de concurrentie voor de volgende vier tenders. Door de forse bedragen die op tafel liggen de komende jaren is het niet onwaarschijnlijk dat de overheid zal kiezen voor kostenbesparende ervaring boven alles. Marco Kuijpers, bij Tennet verantwoordelijk voor de aansluiting van de windparken, meldde eerder al in het FD: 'Als je deze tender wint, is de kans groot dat je de volgende tenders ook wint. Dan weet je namelijk precies voor welke prijs je het kunt doen. Bovendien: het is een prestigeproject, het is het eerste nieuwe grote offshoreproject op basis van het Energieakkoord. En vanuit de hele wereld wordt gekeken naar deze methode van de Nederlandse overheid.'

'Als je deze tender wint, is de kans groot dat je de volgende tenders ook wint. Dan weet je namelijk precies voor welke prijs je het kunt doen'

Als monopolist in het beheer van het landelijke hoogspanningsnet is Tennet dan ook winnaar van alle tenders. Het staatsbedrijf is aangewezen door het Rijk om de ‘stopcontacten’ aan te leggen die de opgewekte energie in de Noordzee aan land moeten brengen. Hierdoor neemt de investeringsagenda van Tennet in Nederland met 50 procent toe. De hogere kapitaalbehoefte van Tennet zal mogelijk worden gefinancierd door een kapitaalstorting van de staat, meldt Kamp in de Kamerbrief over SDE+. In een latere Kamerbrief laat Kamp weten dat, op basis van de berekeningen van Tennet, het 4 miljard euro zal kosten om het net op zee aan te leggen, waarvan circa 900 miljard voor de Borsseleparken. Kamp zei toen het bedrag te willen bekostigen via een rechttreekse kapitaalstorting aan Tennet. Kamp: 'Het aanwijzen van Tennet heeft hierdoor dus geen effect op de energierekening van burgers en bedrijven. Met het subsidiëren van wind op zee – inclusief de aansluiting – was tenslotte al rekening gehouden bij de opslag duurzame energie.' Erik Visser, juridisch adviseur omgevingsrecht, stelt dat er hier eigenlijk geen sprake is van subsidie of staatssteun voor Tennet, maar eerder een kwestie van broekzak–vestzak en is er ook niemand anders die het netbeheer op zee kan oppakken.

Deze kapitaalstorting moet de kredietwaardigheid van Tennet waarborgen, aldus Minister Dijsselbloem (Financiën) in een beantwoording op Kamervragen. Hij stelt dat Tennet voor een groot deel de investeringen zelf kan financieren door vreemd vermogen op de kapitaalmarkt aan te trekken, maar ‘als Tennet echter het volledige bedrag met vreemd vermogen moet financieren, dan is het eigen vermogen van Tennet in verhouding tot de schuld te klein.’ Het kabinet heeft een ‘extern adviseur’ opdracht gegeven om de aanvraag van Tennet te beoordelen. Wie deze adviseur is, laat Dijsselbloem in de beantwoording onvermeld. Na deze beoordeling besluit het kabinet of de aanvraag voldoet en zo ja, hoeveel kapitaal ten goede komt van het eigen vermogen van Tennet. Op Prinsjesdag wordt dit voorstel door het kabinet aan de Tweede Kamer aangeboden.

Eerder berichtte Follow the Money dat de Algemene Rekenkamer concludeerde dat het toezicht van de Autoriteit Consument en Markt (ACM) op de investeringen van Tennet te kort schiet. Volgens de Rekenkamer varen toezichthouder ACM en de minister van Economische Zaken te veel op de beweringen van Tennet in de beoordeling van netinvesteringen. Er vindt geen onafhankelijke beoordeling plaats van de nut en noodzaak van deze investeringen, zo vond de Rekenkamer, waardoor de consument mogelijk met hogere kosten komt te zitten.

Met de komst van de windturbineparken in de Noordzee zal de druk op de toezichthouders van Tennet alleen maar toenemen.