‘Hoe kan het dat ik die club nog nooit ben tegengekomen?’ vraagt Tweede Kamerlid Bram van Ojik (GroenLinks) zich af wanneer wij hem in februari op zijn kantoor spreken over de Dutch Trade and Investment Board (DTIB). ‘Ik heb niet het idee dat dit een heel zichtbare club is. Die conclusie durf ik eigenlijk wel te trekken’.

Juist van Van Ojik verwacht je dat hij bekend zou zijn met de DTIB. Van Ojik is al decennia betrokken bij ontwikkelingssamenwerking (OS), eerst als hoge ambtenaar binnen BuZa en later als Tweede Kamerlid, en was een luis in de pels van minister Ploumen (2012-2017). ‘Ploumen legt de rode loper uit voor het bedrijfsleven,’ zei Van Ojik in 2013. Ondertussen vindt binnen het overlegorgaan DTIB drie tot vier keer per jaar hoog beraad plaats tussen bewindslieden als Ploumen en bedrijfslobbyisten als Bernard Wientjes van VNO-NCW. De raad overlegt over mogelijke vormen van staatssteun aan ‘internationaal actieve ondernemers’ (zie kader) en juicht de door Van Ojik verguisde ‘modernisering’ van OS toe, blijkt uit hun notulen. De DTIB is in feite Van Ojiks ideologische opponent.

Van Ojik zegt wel gezien te hebben hoe BuZa na een ‘ideologische omslag’ begin deze eeuw de deuren steeds meer openzette voor het bedrijfsleven. ‘Het bedrijfsleven kwam voordien meestal bedelen om geld, om subsidies,’ en werd in de jaren negentig nog op afstand gehouden. Ontwikkelingssamenwerking werd toen beschouwd als een ‘publieke taak’, volgens Van Ojik. Vanaf het eerste kabinet Balkenende (2002-2003) zag hij de houding van BuZa veranderen. ‘Het bedrijfsleven is nu een soort boegbeeld van het Nederlandse buitenlandse beleid,’ zegt Van Ojik. Maar het gremium waarbinnen BuZa en bedrijfsleven overleggen kent hij niet. ‘Terwijl ik wel redelijk in dat wereldje zit,’ aldus Van Ojik.

Stille politiek: invloed door onopvallendheid

Het fenomeen van schimmige overlegorganen is niet bepaald nieuw. Al in 1922 hekelde Kamerlid Pieter Jelles Troelstra de adviserende colleges die ‘op hoogst willekeurige wijze door de Regeering zijn ingesteld, over de instelling, over de werkwijze, de bevoegdheid waarvan wij nimmer zijn gehoord’. Ze vormden ‘een soort van voorparlement’ waarin sociale kwesties worden ‘bedisseld’ waarna ‘het Parlement vrijwel voor een fait accompli staat,' meende Troelstra.

Pepper D. Culpepper, hoogleraar politiek en openbaar bestuur te Oxford, heeft onder meer in Nederland onderzoek gedaan naar deze ‘stille politiek’ (quiet politics). Volgens hem gaat dat verder dan lobbyisten en politici die in achterkamertjes de politiek bedisselen. Culpeppers stelling: hoe onopvallender de beleidskwestie, hoe groter de politieke invloed van bedrijfslobbyisten.

Het ontbreken van een publiek debat maakte de politiek vatbaarder voor de ‘stille politiek’ van bedrijfslobbyisten

In Nederland bestudeerde Culpepper de lobbypraktijken van de directies van Nederlandse beursgenoteerde bedrijven, sinds 1988 verenigd in de VEUO. De beleidskwestie waar zij zich druk om maakten: overnamebescherming, oftewel de verzameling wettelijk toegestane beschermingsmechanismes die Nederlandse bedrijven kunnen aanwenden tegen vijandige overnames. Liberalen als Bolkestein en Zalm hebben herhaaldelijk getracht die bescherming af te zwakken. Maar het lukte de VEUO – fervent voorstander van overnamebescherming – keer op keer om die pogingen te pareren. Op cruciale momenten ontbrak het de liberalen aan steun in het parlement, constateert Culpepper. Zijn verklaring: de kwestie ‘interesseert de meeste Nederlandse stemmers amper’. De media besteedde er volgens zijn media-analyse weinig aandacht aan; het ontbreken van een publiek debat maakte de politiek vatbaarder voor de ‘stille politiek’ van bedrijfslobbyisten.

Waarom politieke partijen meer ‘kneedbaar’ worden rond onopvallende beleidskwesties, legt de Amerikaan in een lezing uit. Ten eerste verzaken ze sterke standpunten te ontwikkelen over zulke ‘saaie’ beleidskwesties, want ze winnen er stemmers noch media-aandacht mee. Ten tweede hebben partijen ook voor zulke kwesties op enig moment beleidsplannen nodig, die ze dan zoeken via extern advies. De captains of industry die ‘wel weten hoe de politiek werkt,’ en voor wie zowel politiek als media groot ontzag hebben, mogen dan vaak het ideeënvacuüm opvullen, stelt Culpepper. Hoe onopvallender de beleidskwestie, hoe groter hun invloed.

In de praktijk banen zulke ideeën zich een weg naar de politiek via ‘drie instrumenten van de stille politiek’, constateert Culpepper: de lobby, de informele raden en de media. De Nederlandse bedrijfsdirecties gebruikten alledrie deze middelen om de aanvallen op overnamebescherming tegen te houden. De VEUO oefende druk uit op Kamerleden, had een stem in de commissies Peters (1997) en Tabaksblat (2003), en topmannen schilderden in de media vijandige overnames met succes af als een grote ‘dreiging’ voor Hollandse ondernemingen.

Het was met opzet een stille lobby; de VEUO-leden beseften terdege dat publieke aandacht voor de kwestie hun invloed kon ondermijnen, zo merkte Culpepper in zijn gesprekken met hen. ‘We komen veel meer vanuit een achtergrond van stille diplomatie,’ vertelde een VEUO-lobbyist; ‘we denken dat je dan meer invloed kunt hebben dan wanneer je elke dag op de voorpagina van het Financieele Dagblad staat’. Een ander zei: ‘Publiciteit kan helpen om een bepaalde atmosfeer te scheppen, maar daar moet je voorzichtig mee zijn.’

De stille politiek van de DTIB

Terug naar de DTIB: in hoeverre past haar werkwijze binnen de theorie van de stille politiek?

De DTIB richt zich op relatief onopvallende beleidskwesties: de Nederlandse handelsmissies, het internationale postennetwerk van diplomaten, ontwikkelingsfondsen als ORIO, de 30-procent regeling voor kenniswerkers, innovatiesubsidies. Hoewel met deze kwesties  honderden miljoenen aan publieke middelen gemoeid zijn, is er relatief weinig aandacht voor. De wijze waarop Nederlandse ondernemingen profiteren van belastingvoordelen voor kenniswerkers of van ontwikkelingsuitgaven in derdewereldlanden haalde zelden de kranten.

Dat de DTIB de schijnwerpers mijdt, werd al eerder vastgesteld; er is publiekelijk amper iets over de raad bekend. Dat de DTIB-leden dat ook liefst zo willen houden, blijkt uit de notulen van 21 april 2010. Organisatieadviesbureau Berenschot presenteerde die dag een evaluatie van de raad en stelt dat ‘de bekendheid van de DTB te wensen’ laat. Maar aanwezige DTIB-leden vinden hun raad ook nu al krachtig, blijkt uit hun reacties. ‘Dhr. Van Schreven [BuZa] benadrukt dat de kracht zit in de lichtvoetigheid, en dat daarmee de profilering al is bereikt.’ Meiny Prins, directeur van Priva BV, is van mening dat ‘de kracht van de DTIB groter is dan je zou denken’.

Die ‘lichtvoetigheid’, het informele karakter van de raad, houdt de gordijnen enigszins gesloten

Bovendien houdt die ‘lichtvoetigheid’, het informele karakter van de raad die Van Schreven roemt, de gordijnen enigszins gesloten. Officiële, geïnstitutionaliseerde adviescolleges zijn wettelijk verplicht tot transparantie via onder andere de Kaderwet Adviescolleges. Dergelijke raden, zoals de Sociaal Economische Raad (SER) en de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), zijn ‘zeer zichtbaar en moeten verantwoording afleggen,’ laat Han Polman, voorzitter van de Raad voor het Openbaar Bestuur, weten. De Kaderwet Adviescolleges geldt echter niet voor de vele niet-geïnstitutioneerde overleggen – waaronder de DTIB.

De DTIB-leden houden dat graag zo, laten de notulen zien. In de keuze tussen voortzetting van de huidige ‘lichtvoetigheid’, ‘institutionalisering’ of een ‘middenweg’ – de drie mogelijke toekomstscenario’s die Berenschot voorstelt – heeft ‘lichtvoetigheid’ sterk de voorkeur. ‘Dhr. Van Ee en dhr. Van Schreven geven aan dat de kracht van de DTB zit in de open discussies, gevoed door directe ervaringen. Om die reden is er geen behoefte aan institutionalisering,’ melden de notulen. Dat gesprekken ‘zo open mogelijk gevoerd kunnen worden’ is ook het argument waarmee minister Kaag afgelopen juni uitlegde waarom de opvolger van de DTIB, de International Strategic Board (ISB-NL), geen notulen maar alleen actieverslagen publiceert.

De DTIB kiest kortom bewust voor stille diplomatie. De raad vindt zijn lage bekendheid acceptabel en blijft graag informeel en daarmee intransparant naar buiten, met ruimte voor ‘open discussies’ intern. En ook de DTIB gebruikt, net als de hoeders van overnamebescherming, alledrie de ‘gereedschappen’ uit Culpepper’s lijstje: de lobby, de informele raad en de media.

De informele raad: ‘krachtenbundeling’

‘De DTIB is vrij informeel en daardoor effectief,’ vertelt Roderick van Schreven in een gesprek met ons. Hij was als hoge ambtenaar van Economische Zaken (Directeur-Generaal Buitenlandse Economische Betrekkingen), tussen 2006 en 2010 lid van de DTIB. ‘Een ovale tafel met koffie’ en een open sfeer: zo schetst hij de bijeenkomsten. ‘Iedereen kan een voorstel doen om de volgende keer bijvoorbeeld een presentatie te krijgen over een sector, over OS of het diplomatieke postennet.’ De overheid luisterde goed naar suggesties van het bedrijfsleven in de DTIB, erkent Van Schreven, en nam die mee bij het vaststellen van handelsmissies, maar de overheid behield volgens hem altijd de regie. ‘De DTB zit niet aan de beleidsknoppen,’ benadrukt Van Schreven meermaals tijdens het gesprek. ‘Het is echt een uitwisseling van ideeën, en dan gaan wij als ambtenaren daarmee aan de slag.’

Maar in de loop der jaren heeft de DTIB ‘zeker invloed gehad,’ zegt Bertrand van Ee, voormalig topman van ingenieursbureau Royal HaskoningDHV en tussen 2009 en 2014 lid van de raad. Het bedrijfsleven is dan wel ‘altijd ongeduldig’, wil dingen sneller veranderen dan de overheid en ‘in welk deel van de afweging ze naar jou of naar een ander luisteren, dat weet je niet,’ zegt Van Ee. Maar ‘als men het als een mislukt project had gezien, zou het niet meer bestaan’.

Ook de eerder genoemde evaluatie van Berenschot uit 2010 erkende het succes van de DTIB en typeerde de raad als ‘een belangrijk afstemmings- en coördinatieoverleg, waarbij de meerwaarde ook in de indirecte sfeer zit (krachtenbundeling, versterken van relaties)’.

Die informaliteit en succesvolle samenwerking tussen publieke en private DTIB-leden is niet heel verrassend, aangezien er bepaald geen Chinese muur tussen de deelnemende partijen staat. Meerdere topambtenaren uit de DTIB maakten de overstap naar de andere kant, het bedrijfsleven. CDA-staatssecretaris van Economische Zaken Karien van Gennip, oprichter en lid van de DTIB, stapte in 2008, direct na haar vertrek uit de politiek, over naar de ING (ook lid van de DTIB). Haar opvolger, staatssecretaris Frank Heemskerk, stapte na zijn termijn over naar ingenieursbureau Royal HaskoningDHV (ook DTIB-lid). Chris Buijink bekleedde jarenlang topfuncties binnen Economische Zaken, werd in 2013 de voorzitter van de Vereniging van Nederlandse Banken en in die hoedanigheid aangesteld als voorzitter van een belangrijke ‘stuurgroep’ van de DTIB. Het is de Haagse banencarrousel in volle werking.

De lobby: brieven en ‘zendingswerk’

Het volgende instrument uit Culpeppers lijstje: de reguliere lobby – de min of meer gestructureerde pogingen van belanghebbenden om bewindslieden en parlement om invloed op het overheidsbeleid uit te oefenen.

De DTIB schrijft lobbybrieven aan de politiek, ook al maken bewindslieden zelf deel uit van de raad

De DTIB zelf vindt zijn oorsprong in een lobbybrief van het bedrijfsleven. In 2004 richtte CDA-staatssecretaris van Economische Zaken Karien van Gennip (CDA) de DTIB op na schriftelijke aanbevelingen van ‘het georganiseerd bedrijfsleven' aan haarzelf en informateurs Piet Hein Donner en Frans Leijnse. Dat blijkt uit Van Gennips ‘actieplan internationaal ondernemen’.

Eenmaal opgericht blijft de DTIB lobbybrieven schrijven aan de politiek, ook al maken bewindslieden zelf deel uit van de raad. Deze brieven worden soms ondertekend door private leden, soms door bewindslieden. Rond de formatie van het kabinet-Rutte II in 2012 schrijven DTIB-leden een brief ‘voor de informateur/formateur’ over ‘het belang van internationaal ondernemen’, zo melden de notulen van 5 september 2012. Minister van Economische Zaken Maxime Verhagen (CDA) is bij het overleg hierover aanwezig, hoewel de brief wordt verstuurd ‘namens de private leden’. Het is kort voor de aanstelling van minister Ploumen, die later hulp met handel zou combineren. In 2014, na zorgen over de verhuizing van Starbucks’ Europese hoofdkantoor van Amsterdam naar Londen, schrijft de ‘Werkgroep Vestigingsklimaat’ van de DTIB een ‘two-pager’ met ideeën over het Nederlandse vestigingsklimaat ter bespreking in de ministerraad, het hoogste politieke overleg. De two-pager wordt in de DTIB met het bedrijfsleven besproken, maar in de ministerraad ingebracht ‘onder verantwoordelijkheid van de minister van Economische Zaken’.

Zodra de DTIB merkt dat in de Tweede Kamer het draagvlak voor de ideeën van de raad ontbreekt, wordt er samengewerkt om dit te verhelpen. Op 3 oktober 2007 merken DTIB-leden op dat ‘het klimaat in de Tweede Kamer nog steeds kritisch is als het gaat om internationaal ondernemen’. Als voorbeeld geven ze ‘de tegenbegroting van de VVD waarin opheffing van financiële ondersteuning t.b.v. internationaal ondernemen wordt voorgesteld’. Staatssecretaris Heemskerk reageert op de zorgen: hij zal de Kamer een brief sturen ‘waarin kort en krachtig het belang van internationaal ondernemen wordt neergezet’ en vraagt de DTIB-leden om input voor deze brief.

Andersom kan het ook: op 13 maart 2013 verzoeken de aanwezige bewindslieden om een bedrijfslobby aan het adres van het parlement, om zodoende draagvlak te creëren voor het beleid van minister Ploumen. De raad bespreekt op dat moment Ploumens beleidsnota ‘Wat de wereld verdient’, waarin hulp met handel wordt verweven. Ploumen zegt volgens de notulen ‘dat [het] bedrijfsleven (de leden van de DTB) zou kunnen investeren in de beeldvorming richting de Tweede Kamer’. De eveneens aanwezige burgemeester van Eindhoven, Rob van Gijzel, valt haar bij en ‘geeft aan dat de DTB zendingswerk zou moeten doen’. Wientjes, voorman van VNO-NCW, wil wel helpen in het creëren van draagvlak ‘voor de visie OS-handel’, melden de notulen.

De media: ‘rustiger vaarwater’

Ook het derde ‘instrument van de stille politiek’ haalde de DTIB uit de gereedschapskist: zorgen voor de juiste toon in de media. Dat gebeurde bijvoorbeeld toen  de overheid in de crisisjaren na 2008 ook op ambassades wilde bezuinigen. De DTIB springt begrijpelijkerwijs in de bres voor het postennet; ambassades helpen Nederlandse bedrijven en krijgen, vooral na de jaren negentig, ‘steeds meer de opdracht om voor het Nederlandse bedrijfsleven te lobbyen,’ weet Van Ojik als ex-ambassadeur. DTIB-leden lobbyen tegen de bezuinigingen. Ze doen dat niet alleen tijdens hun eigen vergaderingen, maar ook via de media. ‘De voorzitter van de DTB concludeert dat de leden van de DTB via eigen kanalen aandacht vragen voor bezuinigingen op het postennet,’ melden de notulen van 19 september 2013. Eerder dat jaar werd de kritiek van Wientjes op de bezuinigingen in een uitzending van Nieuwsuur – ‘fnuikend voor het Nederlandse bedrijfsleven’ en ‘fundamenteel fout’ – al door meerdere kranten geciteerd.

En wie zich in de Nederlandse media voor deze bezuinigingen uitspreekt, kan een berichtje van de DTIB verwachten. Zoals het Amstelveense VVD-raadslid Kees Noomen. Hij leest op 3 december in het Financieele Dagblad de kritiek van Hans Biesheuvel (voorman van MKB Nederland en DTIB-lid) op de ambassadebezuinigingen, en besluit te reageren. Op 4 december 2012 schrijft hij in diezelfde krant dat de bezuinigingen ‘juist een goed idee’ zijn, met liberale argumenten tegen staatssteun. Daags erna wordt Noomens artikel in de opening van de DTIB-vergadering besproken, waaruit een actiepunt voortvloeit: ‘Vz. Zwarts neemt contact op met dhr. Noomen. Ook wordt dhr. Noomen door BZ uitgenodigd voor een gesprek.’

De overheid draait uiteindelijk enigszins bij. In november 2013 worden de bezuinigingen van 140 miljoen gehalveerd, na een motie van een vijftal kamerleden.

Dat te veel publieke aandacht voor een onderwerp echter ongunstig kan zijn, lijken DTIB-leden terdege te beseffen, net als de door Culpepper geïnterviewde lobbyisten van de VEUO. Dat blijkt uit een van de conclusies van een Catshuissessie op 19 mei 2015, waarin het Nederlandse fiscale vestigingsklimaat wordt besproken door een zestal hoge ambtenaren en vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven, waaronder DTIB-leden: ‘Om de discussie over dit onderwerp in een rustiger vaarwater te brengen is het van belang dat alle partijen – juist ook het bedrijfsleven – in de media een gematigde toon aanslaan en geen grote afstand creëren tot het kabinetsbeleid.’ Het ‘onrustige vaarwater’ waarover het vrijwel zeker gaat: een aantal maanden eerder kondigde de Europese Commissie aan te zullen onderzoeken of de ruling met koffieconcern Starbucks mogelijk verboden staatssteun was.

Een half jaar later, op 12 november 2015, wordt de kwestie Starbucks ook in de DTIB besproken en zegt minister Ploumen toe te ‘bezien hoe communicatie met de buitenwereld rondom arbitrage-tax ruling/starbucks case kan worden opgepakt’.

Polderland of klankbordland?

De DTIB is een publiek-private raad die de schijnwerpers mijdt, waarin topambtenaren en bedrijfsdirecteuren informeel overleggen over overheidssteun aan multinationals, over lobbypraktijken en over mediastrategieën om daar draagvlak voor te creëren. De DTIB vertoont daarmee alle kenmerken van wat Culpepper ‘stille politiek’ noemt.

Dat is een doodnormaal onderdeel van Nederland, aldus Culpepper. Gezien de grote invloed van ‘informele werkgroepen, waarin bedrijfsdirecteurs een belangrijke stem hebben en de stem van vakbonden ontbreekt,’ trekt hij het beeld van Nederland als polderland in twijfel. We zijn eerder een mistig klankbordland.

EZ kan geen overzicht geven van alle informele overlegraden waarmee het regelmatig overlegt, omdat het er ‘heel veel’ zijn

Het is voor het ministerie van Economische Zaken zelfs onmogelijk een ‘uitputtend overzicht’ te geven van alle informele overlegraden waarmee EZ regelmatig overlegt, omdat het er ‘heel veel’ zijn, meldde hun perswoordvoerder begin dit jaar telefonisch. Een vergelijkbaar antwoord gaf minister van Buitenlandse Zaken Sigrid Kaag afgelopen juni op een Kamervraag over de omvang van dit soort overlegraden bij alle ministeries: ‘Het verschaffen van een uitputtend overzicht zou een aanzienlijke inspanning van het ambtelijk apparaat kosten en acht ik niet opportuun.’

Wel is bekend dat de rol van private adviesraden gedurende afgelopen decennia is gegroeid. Volgens een rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) uit 2006 wordt sinds de jaren tachtig het ‘monopolie van vaste colleges’ aangetast, ‘doordat de regering steeds vaker direct advies vraagt aan ad-hoc commissies,’ vaak ‘onder leiding van captains of industry’. Deze praktijk werkt burgerlijke onvrede in de hand; immers, ‘het is niet duidelijk op basis waarvan politieke beslissingen tot stand komen,’ stelt econoom Bas Jacobs in een artikel op FTM. Zo ‘zijn er overal clubs die lobbyen en invloed uitoefenen op beleid zonder enig democratisch mandaat’.

De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) adviseerde de overheid dan ook al in 2013 om meer transparantie te betrachten in de ‘ambtelijke voorfase’ – de fase waarin beleid en wetgeving worden ontworpen, waarna die in uitgewerkte vorm bij de Tweede Kamer belanden. Meer transparantie in de voorfase voorkomt fouten in beleid waarvan het herstel nadien ‘altijd meer tijd en energie’ kost, stelt de ROB. ‘In Finland en Slovenië is transparantie in de voorfase heel gewoon,’ meldt hun adviesbrief. De ROB kreeg geen reactie van de overheid, laat zijn woordvoerder weten. En of raden nu geïnstitutionaliseerd zijn of niet; overheden en overheidsbestuurders zijn altijd ‘verantwoording schuldig over wat ze daar doen, en hoe ze functioneren richting de gekozen volksvertegenwoordigers,’ laat ROB-voorzitter Han Polman telefonisch weten.

Maar er gloort een piepklein lichtje in de mist, een voorzichtige vorm van transparantie. De DTIB wordt opgevolgd door  het Internationaal Strategisch Overleg (ISO NL), en onlangs maakte minister Kaag in een Kamerbrief de acht bestuurders ervan bekend. Nu hun notulen nog. En die van al die andere raden.