Is de Europese Centrale Bank (ECB) bereid te experimenteren met de uitgifte van een digitale vorm van contant geld, een central bank digital currency (CBDC)? In 2019 kreeg Follow the Money de kans die vraag te stellen aan Mario Draghi, nu de premier van Italië, en toen de president van Europa’s hoogste monetaire autoriteit. Het antwoord van Draghi was resoluut: ‘Nee. Wij overwegen geen experimenten op dit gebied.’ De reden: ‘Dat is riskant voor het monetaire beleid, de bancaire sector en de financiële stabiliteit.’

Drie jaar later doen 100 centrale banken, waaronder de ECB en de Amerikaanse Federal Reserve (Fed), uitgebreid onderzoek naar de ontwikkeling van digitaal centrale bankgeld. De ECB schrijft er positief over: ‘Een digitale euro zou een snel, gemakkelijk en veilig instrument zijn om dagelijks mee te betalen, [een instrument] dat de digitalisering van de Europese economie zou ondersteunen.’

Joe Biden, de Amerikaanse president, tekende op 9 maart een executive order voor de ‘verantwoordelijke ontwikkeling van digitale assets’. Ook de Bank of International Settlements (BIS), de bank van de zestig belangrijkste centrale banken van de wereld, is aan boord: ‘Eenvoudig gesteld is een central bank digital currency (CBDC) niets anders dan een digitaal bankbiljet. CBDC’s kunnen ervoor zorgen dat, terwijl economieën digitaliseren, het publiek toegang blijft houden tot de veiligste vorm van geld: een vordering op een centrale bank.’

Wat is er in de afgelopen drie jaar veranderd, waardoor Europese centrale bankiers plots zo positief zijn over een munt waar ze eerder niets van wilden weten?

Wat is centraal bankgeld? 

Om die vraag te beantwoorden, moeten we terug naar de kredietcrisis van 2008. Toen werd pijnlijk duidelijk dat onze samenleving niet meer zonder commerciële banken kan functioneren: zo’n beetje het volledige digitale betalingsverkeer en 95 procent van de geldhoeveelheid is van hen afhankelijk.

Vanwege hun belangrijke publieke rol kunnen banken rekenen op alerlei vangnetten van de staat

Omdat we tegenwoordig voor bijna al onze transacties gebruik maken van het saldo op onze bankrekening – ook wel bankdeposito of giraal geld genoemd – konden overheden deze private bedrijven niet failliet laten gaan, wat in ons kapitalistische systeem normaal gesproken zou gebeuren. De commerciële banken bleken ‘systeembanken’ te zijn die koste wat kost gered moesten worden, anders zou de hele economie in een peilloze afgrond storten. Het gevolg: banken werden in 2008 overeind gehouden met miljarden belastinggeld.

Vanwege hun belangrijke (publieke) rol van digitale bankdeposito's in het betalingsverkeer kunnen banken ook rekenen op andere vangnetten van de staat. Het belangrijkste: een depositogarantie die banktegoeden van spaarders tot 100.000 euro garandeert. Dat depositogarantiestelsel is een impliciete subsidie voor commerciële banken, die in de hand werkt dat ze onverantwoorde risico’s nemen. De Parlementaire Enquête Financieel Stelsel (Commissie-De Wit) die na de kredietcrisis advies uitbracht om de publieke en private rol van banken beter te scheiden, noemde het afbouwen van deze depositogarantie expliciet als een belangrijk punt.

Deze adviezen werden niet opgevolgd. We zijn sindsdien alleen maar afhankelijker geworden van commerciële banken voor het betalingsverkeer. Dat komt omdat er geen publiek alternatief is voor bankdeposito’s. De verantwoordelijke overheidsinstantie, in ons geval de Europese Centrale Bank, heeft het publieke geld nooit aangepast aan het digitale tijdperk. Het enige geld dat de centrale bank uitgeeft voor algemeen gebruik, bestaat uitsluitend in de fysieke wereld: de munten en biljetten in je portemonnee.

Omdat het betalingsverkeer inmiddels grotendeels is gedigitaliseerd, vormt contant geld tegenwoordig minder dan 5 procent van de totale geldhoeveelheid. Dat was na de Tweede Wereldoorlog nog de helft en in 1975 zo’n 30 procent van het totaal. De dominantie van giraal bankgeld is dus gestaag gegroeid. Dat is geen  toeval, maar een logisch gevolg van de gebrekkige digitale publieke voorzieningen op monetair gebied.

Disciplinerend effect op bestaande banken

Omdat de adviezen van de Commissie-De Wit niet werden opgevolgd en in een Haagse bureaula waren beland, startte een gemêleerde groep van academici, activisten en acteurs in 2015 een burgerinitiatief met de naam Ons Geld om dit thema opnieuw op de politieke agenda te zetten.

Het onderwerp bleek bij veel mensen te leven, en in andere landen werden vergelijkbare initiatieven gestart. Ons Geld dwong met 120 duizend handtekeningen een Kamerdebat af, wat leidde tot de onderzoeksopdracht voor de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). Die WRR kwam in 2019 met de aanbeveling te experimenteren met ‘digitale vormen van contant geld’ om zo een ‘daadwerkelijk alternatief’ voor commerciële banken te creëren.

Digitaal contant geld zou ons minder afhankelijk maken van banken voor het betaalverkeer. Bij een nieuwe crisis zou de banken met belastinggeld redden daardoor minder vanzelfsprekend zijn. Bovendien verwachtte de WRR een disciplinerend effect op bestaande banken, plus macro-economische voordelen: ‘Het [een veilig alternatief] zal banken dwingen zich verantwoorder te financieren, met meer eigen vermogen (kapitaal) en vreemd vermogen met een lange looptijd. De creatie van geld en schuld door commerciële banken wordt op die manier ook beter begrensd.’

De dreiging van Facebook 

Draghi was in 2019 niet geïnteresseerd in de argumenten van de WRR en draaide hun redenering om: een veilige haven zou ‘een bedreiging voor de bancaire sector en financiële stabiliteit’ zijn. Inhoudelijk was het argument van Draghi zwak. De WRR had deze kritiek al ondervangen in zijn rapport: ‘Dat het financieel systeem instabiel kan worden door het creëren van een veilige haven zegt meer over het huidige systeem dan over het alternatief als zodanig. Het is eerder een indicatie van de weeffouten in het huidige systeem.’

Draghi en andere centrale bankiers wierpen zich voor 2020 vooral op als beschermers van het huidige bancaire stelsel: ergo, van de status quo. Dat burgers en wetenschappers voorstelden om iedereen toegang te geven tot digitaal contant geld veegden ze simpelweg van tafel, zonder er veel woorden aan vuil te maken. Ze waren ervan overtuigd dat strengere regelgeving, meer marktconcentratie (grotere banken) en de uitbreiding van vangnetten het bancaire systeem al voldoende hadden verbeterd ten opzichte van de situatie voor 2008.

Fundamentele hervormingen of nieuwe systeemontwerpen – zoals het opknippen van grote systeembanken, zaken- en nutsfuncties scheiden, alternatieve digitale geldvormen ontwikkelen en de hervorming van het geldscheppingsproces – hebben ze bovendien nooit serieus hoeven te overwegen, omdat politieke druk ontbrak.

Maar in 2019 ontstond er plots een dreiging vanuit een heel andere hoek. Een consortium van tech- en betaalbedrijven, waaronder Uber, Spotify, Mastercard en Visa onder leiding van Facebook, kondigde een eigen digitale munt aan: de Libra, later omgedoopt tot Diem. Achteraf blijkt het plan voor de Libra een game changer te zijn geweest. Dit consortium was bedreigend voor de bancaire sector: het beschikte over een van de grootste zakelijke en gebruikersnetwerken ter wereld – een essentiële voorwaarde om een nieuwe munt tot een succes te maken.

Libra zou de macht over het geldstelsel plotsklaps kunnen overnemen van commerciële banken

Voor geld zijn netwerkeffecten van groot belang. Hoe meer mensen een munt gebruiken, des te aantrekkelijker het is om die munt te accepteren. Dat zat wel snor bij dit consortium. Miljarden mensen gebruiken het netwerk van Facebook, Spotify en Ebay of de betaaldiensten van Visa of Mastercard.

Met de Libra zouden miljarden mensen elkaar plots tegen lage kosten en met hoge transactiesnelheid kunnen betalen, buiten het bancaire systeem om. Het consortium had naast een groot bestaand netwerk ook voldoende kapitaal en gekwalificeerde ontwikkelaars tot zijn beschikking om daadwerkelijk een state-of-the-art digitaal geldstelsel te bouwen. Een serieuze bedreiging dus.

Het consortium achter Libra (Diem) kreeg meteen de wind van voren en werd tegengewerkt door de autoriteiten aan beide kanten van de Atlantische Oceaan. Amerikaanse en Europese overheden en toezichthouders zagen dit private initiatief als muiterij, een bedreiging voor hun soevereiniteit. Libra zou de macht over het geldstelsel plotsklaps kunnen overnemen van commerciële banken en daarmee ook de toezichthouders, de centrale banken, buiten spel zetten. Dat mocht niet gebeuren.

Afgelopen januari besloot het Facebook-consortium het project te staken, nadat het Amerikaanse treasury department en de Fed geen toestemming gaven voor een pilot. De betrokken partijen hadden de defensieve reactie vanuit de overheid – en met name het Amerikaanse parlement – onderschat. Senatoren dreigden bijvoorbeeld met strenger toezicht op de andere bedrijfsactiviteiten van Visa, Mastercard en Stripe, waardoor die partijen afhaakten. Ondanks deze mislukking sorteerde het plan effect. De Europese en Amerikaanse centrale banken zijn wreed wakker geschud.

De Chinese wereldmunt

Een tweede game changer was het tempo waarmee de Chinese overheid werkt aan de implementatie van een CBDC. Al in 2014 begon de Chinese centrale bank aan het project Digital Currency Electronic Payment (DCEP). De Chinezen willen een nieuwe globale standaard neerzetten voor internationale betalingen, en via de digitale munt de internationale positie van de renminbi versterken. De digitale renminbi zou met een succesvolle en gebruiksvriendelijke implementatie zelfs de status van de dollar als belangrijkste wereldmunt kunnen bedreigen.

Tijdens de Olympische Spelen eerder dit jaar konden bezoekers ook betalen met digitale renminbi's via een app op hun telefoon

De Chinezen liggen inmiddels flink voor. Ze zijn de (theoretische) onderzoeksfase lang en breed voorbij en voeren grootschalige pilots met een CBDC uit. Grote betaaldienstaanbieders als Alipay en WeChat zijn bezig de digitale renminbi te integreren in hun betaalapplicaties, die dagelijks door honderden miljoenen Chinezen worden gebruikt. Tijdens de Olympische Spelen eerder dit jaar konden bezoekers, behalve met hun creditcard, ook betalen met digitale renminbi's via een app op hun telefoon.

Ook andere landen hebben er vaart achter gezet. Nigeria, de Bahama’s en de Eastern Caribbean Currency Union, een groep eilanden die vaak als belastingparadijs worden aangemerkt, hebben al een CBDC gelanceerd. Ze willen hiermee transactiekosten verlagen en financiële inclusie vergroten: meer mensen en bedrijven toegang geven tot het formele digitale geldsysteem.

President Muhammadu Buhari van Nigeria heeft grootse verwachtingen van de eNaira: ‘De toepassing van deze CBDC en haar onderliggende techniek, blockchain geheten, kan Nigeria’s bruto nationaal product de komende tien jaar met 29 miljard dollar doen toenemen.’

Cryptomunten

Ook de groei van de cryptowereld heeft centrale banken sterk beïnvloed. In 2009, vlak na de kredietcrisis, lanceerde de geheimzinnige Satoshi Nakamoto (nog altijd weet niemand wie hij is), de eerste cryptomunt: bitcoin. Bitcoin was vernieuwend omdat het een nieuwe technologie introduceerde: een open source digitaal systeem voor transacties, dat geen centrale partij nodig had om de veiligheid te waarborgen. Je kunt elkaar betalen zonder tussenkomst van een externe partij, net zoals met contant geld, maar dan digitaal.

Aanvankelijk werd bitcoin genegeerd door bankiers, economen en politici. Ze deden het af als iets voor computernerds, gokkers en criminelen, en dachten dat het wel zou overwaaien. Die tijd is voorbij. Bitcoin – en andere cryptomunten die naar diens evenbeeld werden geschapen – zijn inmiddels uitgegroeid tot een industrie op zichzelf.

De totale markt van deze munten wordt op de cryptobeurzen gewaardeerd op 1700 miljard dollar, waarvan bitcoin meer dan 40 procent voor zijn rekening neemt. Er zijn tal van bedrijven omheen ontstaan die zich specialiseren in de ontwikkeling van de protocollen, het instandhouden van de netwerken en het aanbieden van wissel- en handelsdiensten.

In El Salvador kreeg bitcoin op 7 september 2021 de status van wettig betaalmiddel. Het Midden-Amerikaanse land werd daarmee de eerste natie ter wereld waar je belasting kunt betalen met de cryptomunt. Elke winkel, restaurant of kapperszaak die daar technisch toe in staat is, is verplicht bitcoin als betaalmiddel te accepteren. Bitcoin concurreert daarmee met de Amerikaanse dollar, sinds 2001 de officiële munteenheid van El Salvador.

De reactie van de Amerikaanse en Europese centrale bank

De initiatieven van grote bedrijven, crypto-aanbieders en het machtige China noopten de ECB en de Federal Reserve in actie te komen. Ze beseften dat het publieke geld – munten en biljetten – moet worden geupdate naar het digitale tijdperk. Als zij niet zelf een veilig digitaal alternatief voor banktegoeden introduceren, doen anderen het.

De ECB startte in juli 2021 een onderzoeksproject - duur: twee jaar – naar de mogelijke invoering van een digitale euro. De Fed, publiceerde in januari 2022 een rapport over de risico’s en voordelen van een CBDC. Daarin schrijft de Fed dat een digitale dollar de betalingen tussen landen kan vereenvoudigen, wat wezenlijk is om Amerika’s dominante positie in het wereldhandelsverkeer niet aan China te verliezen.

De reden om een CBDC in te voeren is dus nauw verbonden met een strijd tussen economische wereldmachten

Het rapport werd op 9 maart opgevolgd met een executive order om de invoering van een CBDC voor te bereiden. Een digitale dollar kan dan worden gelanceerd indien ‘uitgifte daarvan in het nationale belang lijkt te zijn’ en die ‘het Amerikaanse leiderschap in het mondiale financiële systeem versterkt’.

De reden om een CBDC in te voeren is dus nauw verbonden met een strijd tussen economische wereldmachten over welke valuta in het internationale handelsverkeer wordt gebruikt. China ziet kansen om terrein te winnen, de VS en Europa willen vooral hun positie behouden. 

Van meerdere alternatieven naar CBDC als oplossing

Dat is een volstrekt andere ambitie dan het belangrijkste doel dat de WRR definieerde voor de introductie van een ‘digitale vorm van contant geld’ voor het grote publiek: het disciplineren van banken, het bevorderen van marktwerking en het beter scheiden van publieke en private taken van banken.

De WRR adviseerde in 2019 overigens niet per se een CBDC te ontwikkelen, maar gebruikte de term ‘een veilig alternatief’. Dat zou een CBDC kunnen zijn, maar de WRR opperde ook de oprichting van een ‘betaalbank die alleen centralebankreserves aanhoudt’. Oftewel: een veilige bank die alleen spaargeld aanneemt en geen leningen verstrekt, ook wel depositobank genoemd, een ‘bewaarbank’.

Zo’n depositobank zou het spaargeld van klanten een-op-een stallen bij de ECB en burgers zo direct toegang geven tot een veilige digitale haven. Een depositobank kan zowel door private partijen als de overheid worden opgericht en is waarschijnlijk veel sneller te realiseren, omdat die minder technisch onderzoek vereist dan de implementatie van een CBDC. 

In Nederland had zo’n depositobank al lang en breed kunnen bestaan. De Tweede Kamer steunde in 2016 unaniem de oprichting ervan, ondernemers hadden de plannen klaarliggen, en toenmalig minister van Financiën Jeroen Dijsselbloem kreeg opdracht te helpen bij het realiseren van zo’n bank. Maar in plaats van de obstakels weg te nemen, wierpen Dijsselbloem en De Nederlandsche Bank (DNB) allerlei juridische bezwaren op die de oprichting dwarsboomden. Uiteindelijk wierpen de initiatiefnemers in 2019 de handdoek in de ring.

Kamerlid Mahir Alkaya (SP) opperde vervolgens om een nationale betaal- en spaarbank (een publieke depositobank) op te richten. Zijn initiatiefnota van december 2018 werd anderhalf jaar later, zonder goede inhoudelijke argumentatie, ternauwernood weggestemd: 71 voor en 79 tegen. Alle coalitiepartijen stemden tegen; zij wilden wachten op de plannen van de ECB en DNB om een CBDC te ontwikkelen.

Sindsdien wordt nog maar één optie voor een veilig alternatief voor bankdeposito’s serieus onderzocht: een CBDC.

Technocratische kwestie of publiek goed

Oorspronkelijk waren het academici, burgers en ondernemers die het debat begonnen over de digitale toekomst van het geldstelsel. Maar sinds alle andere initiatieven dan een CBDC in de kiem zijn gesmoord, resteert nu een gesprek tussen vooral centrale bankiers en de financiële sector. De ECB zette een Digital Euro Market Advisory Group op waarin geen burgers en academici, maar dertig experts uit de bancaire en financiële sector zitting hebben. Hiermee is het debat verschoven naar achterkamers en lijken ook de doelstellingen van een publieke digitale munt te veranderen. 

Centraalbankiers zijn geneigd het maatschappelijke belang om banken te disciplineren naar de achtergrond te verschuiven, en te focussen op het efficiënter maken van betalingen. Sterker nog: ze willen een CBDC die de rol van banken niet in gevaar brengt of fundamenteel verandert. Zij zien een CBDC vooral als iets technisch, los van maatschappelijke vraagstukken, en willen een CBDC op een technocratische, top-down manier implementeren.

Mahir Alkaya, die na het afschieten van zijn initiatief samen met Aukje de Vries (VVD) namens de Tweede Kamer werd aangesteld als rapporteur digitaal centrale bankgeld, stelt echter dat dit vraagstuk vooral een politiek onderwerp is. De rapporteurs schreven in februari 2021: ‘Wij zijn van mening dat dit niet alleen een technocratische discussie moet zijn maar juist de uitkomst van een politiek debat. Het gaat namelijk over fundamentele keuzes met potentieel verstrekkende gevolgen. Dat geldt zowel voor de doelstelling van digitaal centrale bankgeld als de mogelijkheden en risico’s ervan.’

De rapporteurs hebben gelijk. De implementatie van een CDBC betreft tenslotte de marktordening binnen de financiële wereld: hoe je die aanpakt, bepaalt welke partijen toegang hebben tot de centrale bank en wie er verantwoordelijk zijn voor de creatie van geld. Nu hebben alleen banken toegang tot een digitale rekening bij de centrale bank, maar in de toekomst zouden ook fintech-bedrijven of burgers toegang kunnen krijgen.

Is het dan nog nodig dat de overheid bankdeposito’s garandeert? Mogen andere bedrijven dan banken ook geld scheppen, of willen we dat voortaan voorbehouden aan de centrale bank? Bovendien opent een digitale euro nieuwe deuren voor monetair beleid: denk aan het zogenoemde helikoptergeld, waarbij elke burger direct geld op zijn rekening krijgt gestort om de economie te stimuleren. Dat wordt met een CBDC technisch een stuk eenvoudiger, en kan een alternatief zijn voor het huidige stimuleringsbeleid dat altijd via overheden, banken of grote bedrijven loopt. 

Dit zijn geen louter technische kwesties, maar juist complexe politieke vraagstukken, waarin allerlei tegengestelde belangen zorgvuldig moeten worden afgewogen.

De implementatie van een CDBC betreft tenslotte de marktordening binnen de financiële wereld

De ontwerpkeuzes betreffen ook de programmeerbaarheid van de munt – iets wat bij fysiek contant geld niet mogelijk is. Een CBDC biedt mogelijkheden om transacties te monitoren of op voorhand beperkingen te stellen aan de bestemming van het geld. Daarbij kunnen grondrechten als vrijheid van economisch verkeer en privacy in het geding komen.

Een onderzoek van Duitse en Zwitserse economen liet zien dat het mogelijk is om privacy ook bij digitale betalingen te beschermen, maar dat hangt wel af van de ontwerpkeuzes. Daarmee kunnen ook heel andere doelen worden nagestreefd. De Chinese overheid gebruikt de digitale renminbi bijvoorbeeld om haar macht over de bevolking te vergroten, door transacties te monitoren. Mahir Alkaya bracht deze maand een boek uit, getiteld ‘Van wie wordt ons geld waarin hij Europa waarschuwt om niet de Chinese route te bewandelen.

Dat de ontwikkeling van een Europese CBDC nu in achterkamertjes wordt bekonkeld, levert flink wat democratische bezwaren op. Op 14 februari 2022 riepen 120 Europese wetenschappers en organisaties uit het maatschappelijk middenveld de ECB op om burgers te betrekken in de ontwikkeling van de digitale euro: ‘In de publieke consultatie die de ECB heeft georganiseerd en in januari 2021 afsloot, zijn Europese burgers amper gehoord. Daarvoor is geen goede rechtvaardiging. Wat er democratisch gezien op het spel staat, vergt meer dan een slecht verspreide vragenlijst.’

Ze benadrukken dat de doelstellingen van de CBDC verbreed moeten worden: ‘Die moet ook het oogmerk van de digitale euro betreffen, en niet worden gereduceerd tot een formaliteit waarbij het Europees Parlement simpelweg de beslissingen overneemt die elders al zijn genomen. De toekomstige digitale euro moet als een publiek goed worden behandeld.’

Martijn van der Linden is ondertekenaar van de hierboven genoemde oproep van 120 wetenschappers en was in 2015 mede-initiatiefnemer van het burgerinitiatief Ons Geld.