De struikelblokken voor het klimaatverdrag

    Nog maar twee weken, dan komen de wereldleiders in Parijs bijeen voor de COP21-klimaatconferentie. De EU wil dat daar juridisch bindende afspraken gemaakt worden, die iedere vijf jaar worden herzien. Als dat lukt, betekent dat een grote stap vooruit op het gebied van klimaatbeleid. Maar waar kan het fout gaan?

    Bijna een jaar geleden werd op de klimaatconferentie in Lima (COP20) het raamwerk gelegd voor een nieuw klimaatverdrag, dat het Kyoto-Protocol uit 1997 moet gaan vervangen, dat de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen regelt. Naar aanleiding van die conferentie hebben alle deelnemende landen een eigen plan opgesteld om de uitstoot van broeikasgassen tegen te gaan. Ondanks de aanslagen van afgelopen week komen de wereldleiders begin december in Parijs bijeen om de laatste hand aan het akkoord te leggen. De verwachtingen zijn hoog gespannen, want zelfs als alle landen zich aan hun eigen plannen houden, warmt de aarde met bijna drie graden op, waarschuwt het Internationaal Energie Agentschap (IEA).

    ‘De United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) heeft alle plannen bij elkaar opgeteld en de organisatie is tot de conclusie gekomen dat die niet voldoende zijn. Als alle landen het plan uitvoeren dat ze hebben ingediend, warmt de aarde volgens de organisatie gemiddeld alsnog meer dan twee graden op, we gaan voorbij de 2-graden-grens. Voorbij die grens gaan we sterk last krijgen van klimaatverandering,’ zegt ook Gerben-Jan Gerbrandy, Europarlementariër voor D66. In het Europees Parlement houdt Gerbrandy zich bezig met milieu, volksgezondheid en voedselveiligheid. Hij schreef mee aan de parlementaire verklaring die EU-commissaris Cañete moet ondersteunen bij de onderhandelingen in Parijs. 

    'Als alle landen het plan uitvoeren dat ze hebben ingediend, gaan we voorbij de 2-graden-grens.'

    De 2-graden-grens is door wetenschappers vastgesteld als de kritische grens voor klimaatverandering. Op het moment dat de aarde gemiddeld meer opwarmt dan 2 graden Celsius boven het pre-industriële niveau, brengt dat volgens de UNFCCC onbeheersbare gevolgen met zich mee. Het is dus belangrijk dat de conferentie in Parijs leidt tot een duidelijk en internationaal bindend verdrag, dat bovendien nog bijgesteld kan worden, willen we de gevolgen van klimaatverandering beheersen. Wat moet er gebeuren om de temperatuurstijging in bedwang te houden? En wat zijn de struikelblokken in Parijs?

    Wat is COP21?

    COP21 (Conference of Parties) is de klimaatconferentie die begin december in Parijs wordt gehouden door de UNFCCC. Het doel van de bijeenkomst is om tot een juridisch bindende en wereldwijde overeenkomst te komen om klimaatverandering tegen te gaan. Die overeenkomst moet het Kyoto Protocol uit 1997 vervangen, dat in 2020 afloopt.

    Aan het Kyoto Protocol namen 37 landen deel, die afspraken maakten om de uitstoot van broeikasgassen sterk te verminderen. Op de klimaatconferentie in Lima zijn vorig jaar al de eerste stappen gezet richting een nieuwe overeenkomst. Alle deelnemende landen aan die conferentie hebben afgesproken om een plan in te dienen om de eigen CO2-uitstoot te beperken. Dat is inmiddels gebeurd, maar de conclusie van de UNFCCC is dat al deze plannen samen niet voldoende zijn om onder de 2-graden-grens te blijven, de grens die door wetenschappers is vastgesteld als de kritische grens voor klimaatverandering.

    Aan COP21 nemen 195 landen deel, waaronder ook de grootste vervuilers zoals de Verenigde Staten en China. De Verenigde Staten namen niet deel aan het Kyoto Protocol. Europese landen zullen niet afzonderlijk onderhandelen op de conferentie, de EU gaat erheen met een gezamenlijke positie. EU-commissaris Miguel Arias Cañete voert namens de EU de onderhandelingen.

    Al voordat de conferentie begint, vanaf 23 november, komen landen bijeen om hun standpunten gezamenlijk voor te bereiden. Zo komen bijvoorbeeld de minst ontwikkelde landen op 23 en 24 november al samen. Op 30 november begint de conferentie officieel. In de twee weken daarna worden iedere dag andere onderwerpen besproken, zoals landbouw, transport, energie en innovatie. Op vrijdag 11 decemberhet einde van de conferentie, moet er een nieuw akkoord zijn. Die dag is het hoogtepunt van de conferentie en dan moet er, in de woorden van de EU, een 'juridisch bindende en ambitieuze internationale klimaatovereenkomst' zijn. De hele conferentie werkt daarnaartoe, daarop zal het oog van de wereld gericht zijn.

    Nationaal niveau

    Om de klimaattop in Parijs tot tot een succes te maken, moeten de klimaatzaken volgens Gerbrandy op nationaal niveau geregeld worden in plaats van op internationaal niveau. Zo is er minder reden voor een land om het verdrag te verwerpen. ‘Het Amerikaanse congres zal alles verwerpen dat juridisch bindend is. Een slimme truc om het klimaatbeleid geen internationale verplichting te maken, en het toch juridisch bindend te maken is door alle nationale plannen die we naar aanleiding van Lima hebben ingediend, om te zetten in nationale wetgeving. Dan is er geen internationaal juridisch systeem nodig,’ zegt Gerbrandy. ‘Nationale organisaties kunnen dan naar de rechter stappen op het moment dat landen hun plannen niet uitvoeren, zoals de milieuorganisatie Urgenda in Nederland heeft gedaan. Ik heb er wel hoop op dat we een heel eind kunnen komen met zo’n afspraak.’

    Daarnaast is het volgens Gerbrandy belangrijk om in het akkoord van COP21 op te nemen dat de plannen iedere paar jaar herzien worden. ‘Als blijkt dat de plannen die we nu maken niet voldoende zijn, moeten we er een tandje bijzetten. De EU wil dat we iedere vijf jaar een stevige analyse maken, en zo nodig de plannen bijstellen,’ aldus Gerbrandy. Ook dat moet dan terugkomen in de slottekst van COP21.

    Klimaatfonds

    Een ander heikel punt is de financiering van het klimaatbeleid, die zich zowel richt op preventie en beperking van klimaatverandering als op aanpassingen aan de gevolgen ervan. Op de klimaatconferentie in Kopenhagen is in 2009 afgesproken dat daarvoor in 2020 een internationaal klimaatfonds opgericht moet zijn. Dat fonds (Green Climate Fund, GCF) moet dan ontwikkelingslanden helpen zich aan te passen aan de gevolgen van klimaatverandering. De minst rijke landen ter wereld dragen veel van de gevolgen van klimaatverandering - denk aan Bangladesh dat veel last gaat krijgen van zeespiegelstijging - maar hebben niet de middelen om daarmee om te gaan. Daarom is het GCF in leven geroepen. Vanaf 2020 moet daar 100 miljard dollar per jaar in gestort worden door ontwikkelde landen, om ontwikkelingslanden te helpen met de gevolgen van klimaatverandering. De Verenigde Staten, Frankrijk, Duitsland, Zuid-Korea en Japan hebben allemaal al een bijdrage aan het fonds toegezegd.

    Hoewel het klimaatfonds steeds voller raakt - vorig jaar was er volgens NRC 62 miljard dollar beschikbaar en het jaar daarvoor 52 miljard - zijn we er volgens Gerbrandy nog lang niet. ‘Er moet een systeem komen waarbij de ontwikkelde landen niet ieder jaar via de lopende begroting geld moeten geven, maar een vast systeem waarmee er geld voor klimaat beschikbaar komt. Mijn idee is om een deel van de opbrengst van de veiling van ETS te reserveren. Dat gaat dan automatisch naar het klimaatfonds.’

    'Er moet een vast systeem komen waarmee er geld voor klimaat beschikbaar komt.'

    Eén probleem: ETS (Emissions Trading System), het emissierechtensysteem van de EU waarbij bedrijven rechten kopen om CO2 uit te stoten, werkt nog niet. Er zijn te veel rechten beschikbaar, waardoor de prijs ervan te laag ligt. SP-kamerlid Eric Smaling is niet erg enthousiast over het ETS. ‘Het is een drama en dat zal het altijd blijven. Het systeem leidt alleen de aandacht af van het klimaatprobleem en vertraagt de energietransitie enorm.’ Volgens Smaling is de oplossing om een CO2-prijs in te stellen en naar het Britse voorbeeld een klimaatwet in te voeren. De Britse Labourregering heeft onder leiding van premier Gordon Brown in 2008 zichzelf de verplichting opgelegd om de uitstoot van broeikasgassen voor 2050 met 80 procent te verminderen ten opzichte van 1990. 

    Gerbrandy is juist voorstander van een hervorming van het emissierechtensysteem. ‘Deels wordt het systeem al gerepareerd: er komt een market stability reserve. Dat houdt in dat een deel van de CO2-rechten zich niet op de markt bevindt, maar in een reserve. Die gaat alleen open op het moment dat er een tekort op de markt is.’ Op die manier is volgens hem het aanbod van de rechten kleiner en ligt de prijs dus hoger, waardoor bedrijven minder uit zullen stoten.

    Ook na de conferentie in Parijs verdient het ETS nog aandacht, vindt Gerbrandy: ‘Op dit moment is er een lijst van sectoren die hun rechten gratis krijgen. Op die lijst staan sectoren die er helemaal niet op horen te staan, omdat er nauwelijks sprake is van internationale concurrentie of omdat ze nauwelijks energie gebruiken. Die lijst moet opgeschoond worden, zodat er alleen nog maar sectoren tussen staan waarvan we kunnen aantonen dat wanneer ze moeten betalen voor hun uitstoot, ze de productie naar buiten Europa verplaatsen. Dan hebben we namelijk helemaal geen controle meer over de uitstoot en zal de productie alleen maar viezer worden, daar heeft niemand iets aan. In Europa hebben we nog controle over die uitstoot, en heeft het dus zin om deze bedrijven gratis hun rechten te geven.’

    Brusselse lobby

    Een andere mogelijke bedreiging voor het succes van COP21 is de sterke fossiele lobby. Begin november kwam de actiegroep Corporate Europe Observatory (CEO) naar buiten met een rapport waaruit blijkt dat lobbyisten grote invloed hebben op de Europese klimaatwetgeving. Omdat de EU op veel vlakken de wetgeving moet bepalen, maar niet altijd de kennis in huis heeft om dat te doen, wordt die kennis bij externe partijen verzameld. Gerbrandy: ‘Ik praat altijd met iedereen. Met NGO’s, maar ook met commerciële bedrijven. Ik ken collega’s aan de linkerkant die uit principe niet met bedrijven willen praten, maar ook collega’s aan de rechterkant die niet met NGO’s willen praten. Dat vind ik een vreemde instelling, want iedereen komt met gekleurde informatie.’

    De ontmoetingen van EU-commissarissen moeten tegenwoordig in een openbaar register worden bijgehouden. Op die manier is voor iedereen te zien door welke informatie de commissarissen zich laten beïnvloeden. CEO analyseerde de ontmoetingen van Miguel Arias Cañete, de EU-commissaris op het gebied van energie, en Maros Sefcovic, vicepresident van de Europese Energie Unie. De conclusie laat zien dat we vraagtekens mogen zetten bij de manier waarop ze hun informatie vergaren: 282 keer spraken ze met fossiele bedrijven, en maar 17 keer met belangenbehartigers van hernieuwbare energie. En dat terwijl Cañete op COP21 de onderhandelingen voert namens de EU.

    Pascoe Sabido, onderzoeker en campagnevoerder bij CEO, legt uit waarom dit een probleem is. ‘De partijen die de bron van het probleem zijn, zouden niet degenen moeten zijn die beslissen hoe we het oplossen. Het is tijd dat we de grote vervuilers uit de klimaatonderhandelingen gooien.’ Hoewel dat wat extreem is - het zou immers gek zijn als de grootste bedrijven van Europa geen plek hebben in de klimaatonderhandelingen en hun stem niet kunnen laten horen - moet er volgens Gerbrandy wel meer controle zijn op de belangen. ‘Er is op dit moment niet echt een check op elkaar binnen de EU. Wij, de Europarlementariërs, houden zelf niet in de gaten wie met wie spreekt. Als collega’s persoonlijke belangen hebben moet dat bekend zijn, daar is een register voor. Ik vind dat op het moment dat er persoonlijke belangen spelen, diegene zich niet zou moeten bemoeien met wetgeving.’

    'De partijen die de bron van het probleem zijn, zouden niet degene moeten zijn die beslissen hoe we het oplossen.'

    Hoewel het belangrijk is dat zo veel mogelijk verschillende bronnen informatie aan de commissarissen leveren, is het volgens Liset Meddens van klimaatbeweging 350.org lastig om als NGO met commissarissen te spreken. ‘Wij hebben de middelen niet om al die meetings af te gaan. Die bedrijven hebben meer geld, en dus ook meer capaciteit om mensen in te huren. Ik weet niet hoe wij al eerder invloed hadden moeten uitoefenen op de onderhandelingen, wij gooien het op de klimaatconferentie zelf. Via de media en publieke opinie proberen we dan invloed uit te oefenen.’

    Fossiel geld

    De lobby van fossiele bedrijven beperkt zich niet alleen tot het Europees kwartier in Brussel, ook in Parijs zijn de grote vervuilers goed vertegenwoordigd. Ongeveer 20 procent van de 170 miljoen euro die nodig is om de conferentie te houden, wordt gesponsord door fossiele bedrijven. EDF, Air France en Renault-Nissan leggen allemaal geld in.

    Een anonieme betrokkene verdedigt de keuze tegenover The Guardian. Hij vertelt de Britse krant dat de klimaatconferentie te duur is om alleen te laten sponsoren door groene bedrijven. ‘Vaak zijn dat kleinere bedrijven met een kleiner budget, dus dan hadden we de conferentie niet kunnen organiseren.’ Hoewel de betrokkene het zelf ook geen perfecte keuze vond, zegt hij dat er alleen voor bedrijven gekozen is die serieus bezig zijn met het verbeteren van de situatie.

    Gerbrandy ziet geen problemen in de sponsoring van fossiele bedrijven. ‘Ik denk niet dat er iemand is die zijn standpunt wijzigt omdat de beamers door Shell betaald zijn. Het is wel zo dat veel van deze bedrijven een hele dominante positie hebben op nationaal niveau, waardoor ze op die manier het energiebeleid beïnvloeden. Er spelen grote economische belangen.’

    Succes of niet?

    Om COP21 tot een succes te brengen is het dus belangrijk dat er bindende afspraken op nationaal niveau gemaakt kunnen worden, zodat er niet één land is dat het wereldwijde klimaatbeleid kan verwerpen. Daarnaast moet er beter nagedacht worden over manieren om het klimaatfonds te financieren. Een optie is om de opbrengsten van de verkoop van emissierechten direct naar dat fonds te laten gaan, maar dan moeten de emissierechten wel eerst wat waard worden. Tot slot is er nog de sterke lobby tegen streng klimaatbeleid. Dat is echter een machine die al lang voor de conferentie in werking is gesteld en waar deelnemende partijen op de conferentie zelf minder invloed op zullen hebben.

    Het Amerikaanse congres, EU-commissarissen, de belangen van verschillende landen en fossiele bedrijven: het zijn allemaal partijen die een grote invloed kunnen uitoefenen op het wereldwijde klimaatbeleid. Hoewel COP21 door de sterke belangen aan alle kanten een moeizame conferentie kan worden, rekent Gerbrandy op een goede afloop. ‘Ik ben ervan overtuigd dat er iets uit gaat komen, vooral door de nieuwe aanpak op nationaal niveau. Als het lukt om dit op nationaal niveau aan te pakken kan deze conferentie succesvol zijn.’

    Deel dit artikel, je vrienden lezen het dan gratis

    Over de auteur

    Lisa Boerop

    Lisa (1993) studeert Future Planet Studies. Klinkt dat als een hippiestudie? Als je wil voorkomen dat we over een aantal dece...

    Volg Lisa Boerop
    Verbeteringen of aanvullingen?   Stuur een tip
    Annuleren