Dit onderzoek begon met een slechte ervaring op het kantoor van het waterschap in Middelburg, waar een veiligheidsmedewerker dwarslag en geen toegang gaf tot een openbare bijeenkomst. Daar ontstond het vermoeden dat die ongastvrije, afwerende ontvangst weleens exemplarisch kon zijn voor de gang van zaken bij bezwaarschriftencommissies in heel Nederland. Dit onderzoek, dat zo’n acht maanden duurde, was eigenlijk één grote bevestiging van dat vermoeden. Terwijl er tegelijkertijd ook goedwillende ambtenaren, leden van bezwaarschriftencommissies en andere betrokkenen blijken te zijn. Of, zoals een commissielid – een jurist – aan Follow the Money liet weten na lezing van de eerste aflevering van deze serie: ‘Ik doe mijn werk naar eer en geweten.’

De conclusie: er is geen sprake van onwil. Maar wat dan wel? Onverschilligheid, denkt Bert Marseille, hoogleraar bestuursrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen. Dat het in de bezwaarprocedure ontbreekt aan actieve openbaarheid is volgens hem ‘een kwestie van desinteresse’.

Maar misschien speelt een andere factor een grotere rol: gebrek aan bewustzijn van de betekenis van openbaarheid. Wetenschappers hielden zich nooit bezig met dat aspect van de Algemene Wet Bestuursrecht. En geen van de ambtelijk betrokkenen ervaart ‘verborgen openbaarheid’ als een probleem. Er wordt immers zelden geklaagd? (Hoe zou je dat ook moeten doen, als je er niet eens van op de hoogte bent dat er publiek toegankelijke bijeenkomsten zijn over kwesties die jou interesseren?)

Pers mobiliseren

Het is ook niet zo dat er door het afgeschermde karakter van de bezwaarprocedures helemaal nooit een journalist, of een andere belangstellende, op hoorzittingen verschijnt. Immers: sommige bezwaarmakers weten uit welbegrepen eigenbelang de pers nog wel eens te mobiliseren; dan komen er journalisten mee naar de zitting van een bezwaarschriftencommissie

Gemeenten, provincies en waterschappen – de bestuursorganen die deze serie onder de loep neemt – hebben ooit vastgelegd hoe ze bezwaren afhandelen, en daarmee was voor hen de kous eigenlijk af. Ze hebben bezwaarschriftencommissies in het leven geroepen om bezwaren van kwalitatief goede adviezen te voorzien. Maar er is kennelijk nooit nagedacht over de vraag hoe gestalte kan worden gegeven aan het wettelijk verplichte, openbare karakter van het werk van die commissies. Een informatievacuüm is het gevolg. Gemeenten, waterschappen en provincies die ruimhartig informatie verstrekken? Dat zijn de uitzonderingen. Het merendeel van de lokale en regionale bestuursorganen vindt het wel goed zo. Een basaal tekstje op de website, soms van elders gekopieerd en geplakt, volstaat. Ze geven daarmee een nogal ijle invulling aan de ‘transparante overheid’.

Bezwaarprocedures zijn een achterafsteeg van het openbaar bestuur, je wordt er begroet met verbazing en achterdocht

Bezwaarschriftprocedures zijn een achterafsteegje van het openbaar bestuur, daar waar je wordt begroet met verbazing en achterdocht: ‘Wat moet die vreemde vogel hier?’ Dat steegje werd nog donkerder toen de corona-epidemie toesloeg. Voor de crisis was openbaarheid al een vooral papieren werkelijkheid, maar vanaf maart nog veel meer. Neem de gemeente Stein, waar de nieuw geïnstalleerde bezwaarschriftencommissie meteen besloot om digitaal te vergaderen – zonder livestream of mogelijkheid om mee te luisteren.

Ook de gemeente Vijfheerenlanden organiseerde aanvankelijk een conferencecall met bezwaarmakers, in plaats van een fysieke vergadering. Ook daar werd het aspect openbaarheid voor het gemak opzijgezet. Josyne Mensen, juridisch adviseur en secretaris van de bezwaarschriftencommissie in Vijfheerenlanden, zegt dat het de bedoeling was om vertraging in de behandeling van bezwaarzaken te voorkomen: ‘We verkeren in een zeer uitzonderlijke situatie waarbij niet alleen de overheid dienend dient te zijn, maar ook belangstellenden/inwoners geacht worden zich onder de huidige omstandigheden redelijk op te stellen.’ 

Aanvankelijke halsstarrigheid

Op het eerste gezicht begrijpelijk, maar toch: de openbaarheid van het openbaar bestuur opschorten (een bezwaarschriftencommissie is volgens de wet een bestuursorgaan) gaat wel ver. Het zou misschien te billijken zijn als er geen alternatieven voorhanden waren. Maar die zijn er: de bezwaarschriftencommissie kan de conferencecall streamen, of belangstellenden toegang geven tot de onlinevergadering. In het uiterste geval kan ze de vergadering opnemen en publiceren na afloop.

Eerlijk is eerlijk, uiteindelijk besloot Vijfheerenlanden – met oud-journalist Sjors Fröhlich als burgemeester – de conferencecall alsnog voor derden open te stellen. Maar de aanvankelijke halsstarrigheid tekent hoe gemeenten, waterschappen en provincies aankijken tegen het openbaar zijn van de bezwaarprocedure: als een luxe voorziening die evengoed – of zelfs beter – gemist kan worden. 

Overheden zouden sowieso veel meer eerst met bezwaarmakende burgers in gesprek moeten gaan

De deskundigen op het gebied van bestuursrecht zijn het eigenlijk allemaal wel met elkaar eens: de huidige praktijk voldoet niet. Te ver gejuridiseerd, terwijl burger en overheid nu juist – dat was een expliciet doel van de wet – dichter bij elkaar moesten komen. Dat een jurist zitting heeft in de bezwaarschriftencommissie, daar is wat voor te zeggen. Maar waarom vaak drie?

Mediation is sinds tien jaar in opkomst en past binnen de huidige wet. Overheden zouden sowieso veel meer eerst met bezwaarmakende burgers in gesprek moeten gaan om te zien of er sprake is van de juiste informatie of van misverstanden. Daarmee kunnen nodeloos lange procedures worden voorkomen. Een flink aantal overheden kent inmiddels zo’n ‘voortraject’, maar dat bestaat soms uit niet meer dan een verplicht ambtelijk telefoontje met de bezwaarmaker. 

Veeg teken

Ook zonneklaar is dat de procedures vaak ondoorgrondelijk zijn voor de niet-juridisch geschoolde burger. Dat heeft te maken met de complexiteit van de wet, die bestuursorganen verschillende opties biedt voor de inrichting van de bezwaarprocedure. 

De burger komt in een juridisch steekspel terecht waarin meer wordt gekeken naar de letter van de wet en minder naar doelmatigheid – of naar billijkheid. Dat uiteindelijk slechts tien procent van de bezwaarmakers een bezwaarschriftencommissie aan zijn of haar zijde vindt, is een veeg teken. Bovendien lijkt het erop dat de burger in de ene gemeente veel meer kans maakt op een gewillig oor dan die in een andere gemeente.

 Het openbare karakter van de bezwaarprocedure bestaat eigenlijk alleen op papier. In de werkelijkheid is van transparantie en toegankelijkheid geen sprake. Ook hierover zijn de professioneel betrokkenen het eens: het kan allemaal veel beter.

De Nationale Ombudsman: ‘Geen feest’

Ik legde de bevindingen van mijn onderzoek voor aan de Nationale Ombudsman, Reinier van Zutphen. Dit is zijn reactie:

‘Ik vond de artikelen geen feest om te lezen. Want ik herken het. Naast ieder voorbeeld kon ik wel een voorbeeld uit onze praktijk leggen. Dit is een belangrijk onderwerp. Want het is essentieel voor burgers dat procedures laagdrempelig zijn. 

Ik herken ook het ongenoegen. Dat leidt de ene keer tot een klacht bij De Nationale Ombudsman en de andere keer tot het indienen van een bezwaar. Wij zeggen hier altijd: kijk vooral naar het verhaal achter de klacht. En in dit geval dus: kijk vooral naar het verhaal achter een bezwaar tegen een besluit. Vraag als overheid wat er echt aan de hand is. Nergens staat in de wet dat je de telefoon niet mag pakken. Pak de telefoon. Niet omdat het moet, maar omdat het helpt. 

Een bezwaarprocedure is eigenlijk een ‘last resort’. Wij ervaren hier ook dat die procedure te ver is gejuridiseerd. Er ontstonden een soort quasi-rechtbankjes die zaken juridisch beoordelen. Stel altijd de vraag of een besluit ook fair is. 

Hoe je de praktijk kunt veranderen? Als er voldoende druk komt, verandert het uiteindelijk, ook als het gaat om transparantie. Dat heb ik gezien bij de rechterlijke macht, dat duurde ook een jaar of tien. Je hoeft hier de wet niet te veranderen en ook de regels niet. Maar er moet druk komen om ervoor te zorgen dat ze worden nageleefd. Dat is niet eenvoudig. Het ministerie van Binnenlandse Zaken heeft een website die zich bezighoudt met het contact tussen burger en overheid, met aanvankelijk als titel ‘Prettig geregeld’. Dat hebben ze veranderd in ‘Passend geregeld’. Ik vind dat echt een stap terug, precies de omgekeerde weg en het verkeerde signaal. Het contact met de burger moet juist prettig worden.’

Verantwoording en bronnen

Voor deze serie banjerde ik zo’n acht maanden door de soms wonderbaarlijke wereld van de bezwaarschriftprocedures. Nederland heeft 355 gemeenten, 12 provincies en 21 waterschappen. Bij elkaar hebben ze 388 websites, die ik allemaal analyseerde op de kwaliteit van de informatie voor burgers die last hebben van een overheidsbesluit en voor belangstellenden die geïnteresseerd zijn in de besluitvorming van het openbaar bestuur. 

Ik sprak met veel wetenschappers op het gebied van openbaar bestuur en bezwaar- of beroepsprocedures. Zoals Bert Marseille, hoogleraar bestuursrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen (en iemand die vooral veel cijfers verzamelt over bezwaarschriftenprocedures); Marc Wever, universitair docent die in april in Groningen promoveerde op mediation bij bezwaarschriftenprocedures; Annelies Schwartz, die tien jaar eerder eveneens promoveerde op mediation bij bezwaarschriftprocedures; en Ben Olivier, oud-onderwijsrechter, universitair docent aan de UvA en veertig jaar lang voorzitter van de bezwaarschriftencommissie in Leiden. Met Heinrich Winter, hoogleraar bestuurskunde in Groningen, had ik uitgebreid contact per e-mail.

In Utrecht ging op bezoek bij Patrick van Doorn en Nicolette Oosterwegel, die bij die gemeente verantwoordelijk zijn voor de ambtelijke afhandeling van bezwaren, en ik telefoneerde met mr. drs. J.H.G.H. Ananias, die in wel veertig verschillende bezwaarschriftencommissies zit. Daarnaast mailde of belde ik met diverse secretarissen van bezwaarschriftencommissies 

Er was uitgebreid contact met plaatselijke politici, en met persvoorlichters in onder andere Stein (de gemeente die het beroerdst over de bezwaarprocedure communiceert) en op Terschelling (Marjolein Iseboud, die blij was dat haar gemeente is uitverkozen tot ‘kampioen transparantie’). 

Jan Prins, medewerker bij de Nationale Ombudsman met de bezwaarschriftenprocedures in zijn portefeuille, stond me eveneens bereidwillig te woord. 

Uiteraard bezocht ik ook hoorzittingen van bezwaarschriftcommissies. Zo was ik te gast in Vijfheerenlanden, Heemstede, Bergeijk, Waalwijk en Harderwijk (waar na aankomst pas bleek dat de zaak achter gesloten deuren zou plaatsvinden, al werd de dag ervoor nog meegedeeld dat hij openbaar zou zijn). 

Een oproep in de nieuwsbrief van Follow the Money leverde zo’n veertig reacties op, vrijwel allemaal van lezers met frustrerende ervaringen. Enkele van hun verhalen zijn terug te vinden in deze serie.