© ANP/Alexander Schippers

    Het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid was vorig jaar vernietigend over de besluitvorming rond de gaswinning in Groningen. Minister Kamp beloofde met verbeteringen te komen, maar wat is daar tot nu toe van terechtgekomen? FTM onderzoekt Kamps plannen voor de toekomst van het gasgebouw.

    De gaskraan wordt het komende jaar teruggedraaid tot een maximum van 24 miljard kubieke meter gas per jaar (30 miljard bij kouder dan gemiddelde winters). Tenminste, als het kabinet het advies van het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) opvolgt en de bezwaren van gedupeerde Groningers naast zich neerlegt. De minister van Economische Zaken moet schipperen tussen de teruglopende gasbaten — een daling van ruim 86 procent ten opzichte van 2013 — en de veiligheid van bewoners in het aardbevingsgebied.

    Begin 2015 concludeerde de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) nog dat die bewonersbelangen tot aan 2013 geen enkele rol van betekenis hebben gespeeld in de besluitvorming omtrent de gaswinning in Groningen. De Onderzoeksraad schuwde harde conclusies niet: de gasbaten gingen altijd boven de veiligheid, er werd te weinig aandacht geschonken aan de verontrustende signalen over aardbevingen, en de partijen die in de besluitvorming betrokken zijn vormen een gesloten bolwerk. De spil in dit web van overheid en oliemaatschappijen: het ministerie van Economische Zaken. 

    Is de veiligheid tegenwoordig wel leidend in de besluitvorming? Wat is er met de aanbevelingen van de Onderzoeksraad gebeurd?

    De vraag is of minister Henk Kamp van Economische Zaken lessen heeft getrokken uit deze harde kritiek. In het Kamerdebat van 16 juni over de gevolgen van de gaswinning riepen oppositiepartijen GroenLinks en D66 op tot een actualisatie van het rapport van de Onderzoeksraad. Is de veiligheid tegenwoordig wel leidend in de besluitvorming? Wat is er tot op heden met de aanbevelingen van de Onderzoeksraad gebeurd? Volgens Tweede-Kamerlid Liesbeth van Tongeren van GroenLinks zou zo'n actualisatie een tussenstap kunnen zijn naar een mogelijke parlementaire enquête over de gaswinning.

    Die actualisatie komt er echter niet. Het voorstel werd geblokkeerd door de twee kabinetspartijen. Maar de vragen zijn daarmee niet minder relevant.

    De afgelopen maanden heeft Follow the Money de gaswinning in Groningen op de voet gevolgd. Hoe lopen de financiële belangen? Wie profiteert er van de aardbevingsschade? En tegen welke barrières lopen gedupeerden op bij het verhalen van hun schade? Als er één conclusie is die uit dit onderzoek naar voren is gekomen, dan is het wel de enorme verwevenheid tussen overheid en gassector. We hebben in Nederland dan wel een scheiding van kerk en staat, maar een scheiding tussen staat en ‘olies’ is heel ver te zoeken. Deze gebrekkige scheiding kwam nog het duidelijkst naar voren in de ophef over een lobbybrief van Shell dit voorjaar, waarin het olie- en gasbedrijf stelde dat er wellicht niet genoeg geld meer zou zijn om de aardbevingsschade te vergoeden als men niet mocht doorgaan met pompen.

    Hervormingen

    De Onderzoeksraad voor Veiligheid concludeerde vorig jaar dat deze extreme verwevenheid van staat en olies de veiligheid van Groningers tot een kwestie van ondergeschikt belang heeft gemaakt. Volgens de OVV moet ‘de besluitvorming over activiteiten in de diepe ondergrond zodanig worden ingericht dat de veiligheid van bewoners een expliciete plaats in de belangenafweging krijgt. In het geval van Groningen betekent dit dat de structuur van het gasgebouw fundamenteel moet worden aangepast.’

    De verantwoordelijkheid is een gedeelde verantwoordelijkheid, en dus is niemand écht verantwoordelijk

    Het gasgebouw staat al een tijd onder druk en kraakt in al zijn voegen, schreven we eerder op Follow the Money. Het is een ondoorgrondelijk geheel van belangen, participaties en contracten bedoeld om de verschillende partijen zo goed mogelijk te laten profiteren van de gasbaten. Door deze verwevenheid is nergens in het gasgebouw exact te achterhalen wat de aardbevingsschade nu werkelijk kost en wie daar voor op draait. Alleen indirect, via de cijfers van Energie Beheer Nederland (EBN), is hier een schatting van te maken. Maar de verantwoordelijkheid — mochten er ooit echt doden vallen — is hierdoor een gedeelde verantwoordelijkheid, en daarmee is dus eigenlijk niemand écht verantwoordelijk.

    De Onderzoekraad kwam dan ook met een drietal concrete voorstellen om het gasgebouw te hervormen:

    1. Zorg dat ook andere ministeries (in het bijzonder het ministerie van Infrastructuur en Milieu en het DG Wonen van het ministerie van Binnenlandse Zaken) betrokken worden bij de besluitvorming over de exploratie en exploitatie van delfstoffen.
    2. Zorg dat het burgerperspectief structureel en herkenbaar meegenomen wordt in de besluitvorming door provincie en gemeenten een rol te geven.
    3. Versterk de onafhankelijkheid van Staatstoezicht op de Mijnen ten opzichte van het ministerie en de sector.

    Visies

    Minister Kamp liet in zijn reactie op deze adviezen weten dat het Energierapport 2015 van groot belang zou zijn om de nieuwe structuur van het gasgebouw te bepalen. In het Energierapport zou de nieuwe lijn voor het Nederlandse energiebeleid uitgezet gaan worden.

    Daar is echter weinig van terechtgekomen. De kritiek op het rapport was niet van de lucht toen het in januari van dit jaar gepresenteerd werd. Het werd bestempeld als visieloos, en de ‘energiedialoog’ waar Kamp toe opriep werd vooral weggelachen. ‘Weet je wat nu het allermooiste is van dit rapport?’ grapte Arjen Lubach in zijn TV-show. ‘De kaft.’

    Ook voor aanpassingen van het gasgebouw stuurt Kamp aan op een dergelijke dialoog. ‘Dit zijn geen zaken die direct volledig gerealiseerd kunnen worden,’ schreef de minister in zijn eerste reactie. ‘Gesprekken met burgers, overheden en andere betrokkenen zijn namelijk cruciaal voor invulling van de meeste maatregelen.’

    ‘Dit zijn geen zaken die direct volledig gerealiseerd kunnen worden,’ schreef de minister in zijn eerste reactie

    Kamp zet zelf echter weinig beleidslijnen uit voor deze gasdialoog. Het Energierapport repte slechts in algemene bewoordingen over de te wijzigen structuur van het gasgebouw. ‘Deze herstructurering is er op gericht de structuur aan te laten sluiten bij de versterkte focus op veiligheid en het gasgebouw transparanter te maken. Het kabinet zal op basis van de visie die in dit Energierapport uiteen wordt gezet over de rol van gas bepalen hoe zij het gasgebouw vorm wil geven. Hierover zal het kabinet in overleg treden met de partijen waarmee de Staat de overeenkomsten heeft gesloten die ten grondslag liggen aan het gasgebouw, namelijk met Shell en ExxonMobil.’

    Die visie op de rol van gas in de toekomstige energievoorziening van Nederland, waarnaar verwezen wordt, luidt in beknopte vorm als volgt: ‘Als minst vervuilende fossiele brandstof zal aardgas nog lang een belangrijke rol spelen. Bij gaswinning staat de veiligheid van inwoners voorop. Zolang Nederland aardgas nodig heeft, draagt veilige gaswinning tegen maatschappelijk aanvaardbare kosten in Nederland bij aan onze onafhankelijkheid op het gebied van de energievoorziening.’

    In zijn eerste reactie op het OVV-rapport had het Kabinet echter aangekondigd met een expliciete visie op de toekomstige energievoorziening en gaswinning te komen, en de publieke belangen in het gasgebouw daarmee expliciet te maken. Voor een expliciete visie op een van de grootste en invloedrijkste publiek-private structuren van onze samenleving zijn deze woorden daar echter een bijzonder summiere invulling van.

    We vragen om meer uitleg bij het ministerie van Economische Zaken zelf. Dat geeft aan dat op basis van deze energievisie gesprekken met de overige partijen in het gasgebouw zijn gestart. Met Shell en ExxonMobil dus. ‘De gesprekken zijn gaande,’ laat een woordvoeder weten. ‘Voor de overheid zijn de belangen daarin helder: de met de gaswinning verband houdende publieke belangen optimaal dienen.’

    In het Kamerdebat over de wijziging van de Mijnbouwwet, op 29 juni, ging ook de minister zelf hierop in. Hij legde uit wat hiermee wordt bedoeld: ‘Die governance (van het gasgebouw, red.) is een feit. Ik maak me er niet zo heel druk over, omdat er heel goede regelingen zijn. Het gas is weliswaar eigendom van de NAM, maar als het uit de grond wordt gehaald, komt het overgrote deel van het geld dat daarmee verdiend wordt in de Staatskas terecht. Dus dat is goed geregeld. Over de constructie die daarvoor gekozen is — met GasTerra, EBN, de NAM en de Maatschap Groningen — kan gesproken worden en dat gebeurt ook op dit moment. Er zijn contracten tussen Shell, ExxonMobil en het Rijk. Het Rijk is daar voor een deel rechtstreeks en voor een deel via 100%-dochter EBN bij betrokken. Er zijn contracten en afspraken. Als ik die eenzijdig open zou willen breken, is dat een heel kostbare zaak. Dan ben ik de vragende partij, die claims krijgt en daarvoor moet betalen.’

    Het feit dat er geen duidelijke visie aan de gesprekken ten grondslag ligt, komt het vertrouwen van de Groningers niet ten goede

    De minister is dus in gesprek met de olies. En zolang die gesprekken gaande zijn, weten we niet heel veel meer en verandert er ook niet heel veel meer. Kritiek over ‘achterkamertjesbeleid’ werd dan ook gauw geuit door de oppositie. De minister: ‘We hebben een analyse gemaakt over wat we destijds hebben opgezet (het gasgebouw in de jaren ’60, red.), de omstandigheden waaronder dat is gebeurd, over wat nu de omstandigheden zijn, over wat nu de optimale constructie is en over wat we met respect voor ieders belangen gezamenlijk voor conclusies kunnen trekken. Ik ben daarover in gesprek. De heer Smaling (SP-Kamerlid, red.) noemt dat achterkamertjes. Ik noem het normale gesprekken tussen belanghebbenden. Dat is ook een deel van ons werk. Ik was de eerste die over dit probleem begon, heb het uit laten zoeken en ben er nu mee bezig. Het is mijn werk om dat tot iets te laten leiden. Dat zal ik aan de Kamer laten weten. Zij kan er dan een opvatting over hebben.’

    Voor de minister zijn dit dus ‘normale gesprekken tussen belanghebbenden.’ Maar het feit dat hier geen duidelijke visie aan ten grondslag ligt, en de olies dus veel inspraak hebben, komt het herstel van vertrouwen van de Groningers niet ten goede. Een van de centrale kritiekpunten van het OVV-rapport was dat de Rijksoverheid de afgelopen jaren niet voldoende heeft gedaan om dit vertrouwen terug te winnen. Toen Kamp net minister was, werd de gaswinning in 2013 flink opgeschroefd, naar 54 miljard kuub per jaar. Veel Groningers betichten hem ervan dat hij de verlaging die in de jaren daarna volgde, misbruikt heeft om te laten zien hoe goed hij het met de Groningers voor had — nadat hij de gaskraan eerst zelf vol had opengezet.

    Concreet

    Ere wie ere toekomt: een aantal concrete aanbevelingen van de OVV zijn wel degelijk doorgevoerd. Zo stelde de Onderzoeksraad voor om andere ministeries meer bij de gaswinning te betrekken. Daarop is besloten om alle belangrijke besluiten over Groningen voortaan in de ministerraad te bespreken. Ook wordt er samen met het ministerie van Infrastructuur en Milieu een structuurvisie voor de ondergrond ontwikkeld, waarbinnen een afwegingsbeleid komt met aandacht voor het veiligheidsaspect. Daarnaast is het aandeelhouderschap van staatsdeelneming EBN voortaan ondergebracht bij de secretaris-generaal van EZ (in plaats van de minister), ‘om een betere scheiding te bewerkstelligen tussen de beleidsfunctie en de aandeelhouders-/toezichtfunctie’. 

    Het ministerie laat verder ook weten dat de aanbevelingen hebben geleid tot het beter vastleggen van de interne werkwijze in procedures en protocollen, en het ‘duidelijker vastleggen op welke doelen EZ stuurt’. Wat dat concreet inhoudt en wat die doelen dan zijn, blijft echter onduidelijk.

    Maar misschien wel de belangrijkste wijziging: gemeenten, provincies en burgers hebben inspraak gekregen in het winningsplan, waar zij hun visie op kunnen geven en bezwaar tegen kunnen maken. Hiermee komt de minister tegemoet aan de aanbeveling van de OVV om het burgerperspectief beter mee te nemen in de besluitvorming.

    Cosmetisch

    Meer dan wat cosmetische ingrepen lijken dit echter niet. De echt expliciete visie op de gaswinning en op de rol van gas in de toekomstige energiemix ontbreekt nog steeds, terwijl de minister deze wel had toegezegd. De ‘fundamentele’ structuurwijziging van het gasgebouw die de Onderzoeksraad nodig acht is nog altijd niet meer dan een vaag idee. Het verschuiven van aandeelhouderschap van de minister naar de directeur-generaal kan niet echt 'fundamenteel' genoemd worden.

    De echt expliciete visie op de gaswinning en op de rol van gas in de toekomstige energiemix ontbreekt nog steeds

    Opinieweekblad Vrij Nederland berichtte onlangs dat EZ in verkapte bewoordingen aangeeft er wel rekening mee te houden dat er niet al het gas uit de grond zal worden gehaald. ‘Naarmate de transitie naar duurzame energie vordert, wil het kabinet de “inzet van gas beperken” tot gebruik waarvoor nog geen alternatief is. Dit heeft volgens het ministerie “consequenties voor de binnenlandse gaswinning”,’ schrijft het opinieblad. Het zou betekenen dat niet al het gas opgepompt hoeft te worden, en er bijvoorbeeld een ander businessmodel voor EBN gezocht moet worden. Een dergelijke constatering heeft daarmee grote betekenis voor de visie op het energiebeleid, en dus de hervormingen van het gasgebouw. Toch is dit nergens terug te vinden in de officiële beleidsdocumenten. Economische Zaken weigert deze optie openlijk als mogelijkheid te behandelen.

    Onafhankelijk toezicht

    Het derde adviespunt van de OVV was om de onafhankelijke positie van het Staatstoezicht te versterken, zowel ten opzichte van de overheid als de gas- en oliesector. Hiervoor zijn het afgelopen jaar zeker stappen gezet. Er kwam een nieuwe Inspecteur-Generaal, die nieuwe mensen aannam om de organisatie intern te vernieuwen. In de vernieuwde Mijnbouwwet werd wettelijk verankerd dat de minister geen aanwijzingen meer kan geven aan het Staatstoezicht op de Mijnen over hoe het onderzoek moet verrichten. En de Inspecteur-Generaal kreeg ook directe, handhavende bevoegdheden, in plaats van alleen een mandaat van de minister. De onafhankelijkheid ten opzichte van de minister lijkt daarmee zeker beter verzekerd.

    Maar die ten opzichte van de sector blijft dubieus. De nieuwe Inspecteur-Generaal zelf, Harry van der Meijden, heeft bijna zijn gehele carrière bij Shell gewerkt en was van 2001 tot 2008 directeur van Shell Nederland op het hoofdkantoor in Den Haag. Daarnaast is het Staatstoezicht zeer afhankelijk van de sector zelf voor al zijn geologische onderzoeken. Zo baseerde de toezichthouder zich in zijn advies over het nieuwe winningsplan vooral op de gegevens die de NAM zelf heeft aangeleverd. Volgens de Belgische onafhankelijk geoloog Manuel Sintubin heeft het SodM op basis van die gegevens een simpel gemiddelde als advies gegeven, wat hij afdeed als ‘geologisch nattevingerwerk’. Het toezicht op de gassector is uiteindelijk gebaseerd op de cijfers, geologische onderzoeken en veiligheidsinzichten van die gassector zelf. Van een echt onafhankelijke positie ten opzichte van de sector is dan ook geen sprake.

    Het ministerie toont zich echter tevreden met de doorgevoerde wijzigingen: ‘De minister laat zich over de veiligheid van mijnbouwprojecten adviseren door de onafhankelijke toezichthouder: het Staatstoezicht op de Mijnen. Om het veiligheidsbelang te borgen betrekt de minister het advies van de SodM op een transparante manier bij de belangenafweging die hij maakt bij het verlenen van een opsporings- of winningsvergunning of de instemming van een winningsplan,’ aldus EZ.

    De toezichthouder baseerde zich in haar advies over het nieuwe winningsplan vooral op gegevens van de NAM

    Kennisontwikkeling

    De Onderzoeksraad gaf ook advies over de kennisontwikkeling rond door de gaswinning geïnduceerde bevingen. De OVV concludeerde dat er te weinig onafhankelijk onderzoek is. ‘De Raad vindt het opvallend dat bij een grootschalige ingreep in de diepe ondergrond zoals de gaswinning in Groningen, een fundamenteel onderzoeksprogramma naar de gevolgen hiervan ontbrak.'

    Wanneer er al onderzoek wordt uitgevoerd, heerst er grote twijfel over de onafhankelijkheid daarvan. Ook de afgelopen week bleek weer dat er veel wantrouwen heerst ten opzichte van de onafhankelijkheid en conclusies van ondergronds onderzoek. Een uitgelekt onderzoek van onderzoeksbureau Sweco, het vroegere Grontmij, over de verzwakking van landbouwgrond, werd sterk in twijfel getrokken door LTO Nederland. Eerder al werd een onderzoek van ingenieursbureau Arcadis als ongeloofwaardig bestempeld.

    Rechtsgang

    Het blijft de vraag waarom er een onderzoek van de Onderzoeksraad voor Veiligheid nodig is om de structurele problemen in een 40 jaar oude publiek-private samenwerking aan te kaarten. Waarom zijn deze problemen niet eerder naar boven gekomen? Waarom zijn er eerder geen juridische uitspraken over de schadeafhandeling geweest?

    Dit heeft er onder meer mee te maken dat de rechtsgang van gedupeerden stelselmatig wordt tegengewerkt. Uit FTM-onderzoek bleek dat enkele tientallen zwaar gedupeerden aan zwijgcontracten met de NAM vastzaten. Zij konden alleen een vaststellingsovereenkomst voor schadeherstel afsluiten met de NAM als zij er verder gedwongen het zwijgen toe deden. Dit heeft de gasproducent in staat gesteld een verdeel- en heerstactiek toe te passen en gedupeerden te beletten hun gelijk te halen de rechter. 

    Na berichtgeving van RTV Noord en Follow the Money hebben minister Kamp en staatssecretaris Wiebes van Financiën deze geheimhoudingsclausules in vaststellingsovereenkomst verboden. Toch proberen alle partijen in het gasgebouw, zowel de overheid als de NAM, nog steeds structureel te voorkomen dat gedupeerden de gang naar de rechter maken. De minister werkt daar bewust aan mee en heeft zich daar meerdere malen expliciet in de Tweede Kamer over uitgesproken. ‘Mijn taak is om te zorgen dat zaken niet bij de rechtbank komen,’ stelde de minister in het debat over de Mijnbouwwet.

    Dat is, op zijn zachtst gezegd, een zeer dubieuze uitspraak voor een minister. Waarom probeert de overheid de onafhankelijke rechtsgang te blokkeren? Het is moeilijk hard te maken, maar gezien de teruglopende gasbaten en de oplopende schadekosten lijkt de minister bang voor precedentwerking. Want uiteindelijk is het niet Shell of de NAM, maar de overheid zelf die voor het merendeel van de schadekosten opdraait


    Henk Kamp

    "Mijn taak is om te zorgen dat zaken niet bij de rechtbank komen"

    Flinterdun

    Wat niet in het Onderzoeksrapport aan de orde kwam, maar sindsdiens wel een cruciale rol is gaan spelen in Groningen, is de publiek-private constructie voor schadeafhaneling die sinds 2013 is opgetuigd in de provincie. De eindverantwoordelijke voor schade- en versterkingskosten blijft de NAM. Maar er zijn twee belangrijke instituten opgericht in Groningen om dit proces te uit te voeren: het private Centrum Veilig Wonen (CVW), en de publieke Nationaal Coordinator Groningen (NCG). 

    Het lijken twee kapiteins op één schip, want beide partijen regiseren de Groningse schadeherstel- en verstevigingsoperatie. Daarin is de scheidslijn tussen publieke en private rollen echter flinterdun. De NCG concurreert als overheidsorgaan met partijen op de vrije markt, en het CVW verricht als regievoerende instantie een overheidsfunctie, concludeerden we eerder op FTM

    De vergelijking met het gasgebouw is dan ook gauw getrokken: belangen en verantwoordelijkheden zijn diffuus en gedeeld, contracten zijn geheim en de scheidslijn tussen publieke regie en vrije markt vervaagt steeds meer. Alleen al voor deze constructie zou een actualisatie van het Onderzoeksrapport relevant zijn. Niet vanuit het oogpunt van veiligheid, wel vanuit het oogpunt van transparantie en vrije marktwerking.

    Belangen en verantwoordelijkheden zijn diffuus, contracten zijn geheim en de scheidslijn tussen publieke regie en vrije markt vervaagt

    Verantwoordelijkheid

    Een citaat uit de reactie van minister Kamp op het Onderzoeksrapport: ‘Feit is wel dat de minister van Economische Zaken tegelijkertijd namens de staat partij is in het gasgebouw en verantwoordelijk is voor de veiligheid van mijnbouwactiviteiten. Hoewel ik oprecht de belangen van waarde maximalisatie niet vermeng met mijn verantwoordelijkheid inzake veiligheid, komt dit de transparantie van het systeem niet ten goede en dat blijkt eens te meer uit het rapport van de OVV.’

    Het blijft een verwarrende en complexe constructie, dat gasgebouw. Wie is er nu uiteindelijk verantwoordelijk voor de veiligheid? In eerste instantie de NAM zelf, gaf de minister aan. ‘Het is echter niet het gasgebouw, maar de minister van Economische Zaken die verantwoordelijk is voor een veilig mijnbouwbeleid in Nederland.’ Helemaal op zijn lauweren lusten kan Kamp dus niet. Met het oog op de aanstaande Tweede-Kamerverkiezingen is hij daar wel regelmatig van beticht. Hij zou zijn tijd tot zijn pensioen uitzitten en grote beslissingen daarom voor zich uit schuiven naar een volgend kabinet. Of dat een bewuste strategie is of niet, echt grote beslissingen over een fundamentele aanpassing van het gasgebouw durft hij nu in elk geval nog niet te nemen. Het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid ten spijt. 

    Wilt u zelf een van de besluiten van de minister beinvloeden? Bezwaar maken tegen het gasbesluit kan onder andere hier.

    Dit artikel is tot stand gekomen met de Lira Startsubsidie voor jonge journalisten van het Fonds Bijzondere Journalistieke Projecten.

    Deel dit artikel, je vrienden lezen het dan gratis

    Over de auteur

    Bart Crezee

    Milieuwetenschapper en schrijft over olie- en gasboringen, de energietransitie en klimaatverandering.

    Lees meer

    Volg deze auteur en blijf op de hoogte via e-mail

    Volg Bart Crezee
    Verbeteringen of aanvullingen?   Tip de auteur Annuleren
    Dit artikel zit in het dossier

    Aardgas in Groningen

    Gevolgd door 451 leden

    Naar aanleiding van tips van lezers is Follow the Money gedoken in de ondoorzichtige wereld van de Groningse gaswinning en de...

    Lees meer

    Volg dit dossier en blijf op de hoogte via e-mail

    Volg dossier