Beeld © Ibrahim Rayintakath

De zwakste schakel in het basisonderwijs is het schoolbestuur

Hoe kan het dat meer geld heeft geleid tot slechter basisonderwijs? Die vraag was het onderwerp van een artikel dat Follow the Money op 19 april publiceerde. Vandaag deel twee van het tweeluik over de financiering van het basisonderwijs. In dit vervolgartikel onderzoekt Marilse Eerkens de rol van de partijen die de onderwijsmiljoenen mogen verdelen: de schoolbesturen.

Dit stuk in 1 minuut

Waarom dit onderzoek?

  • De kwaliteit van het Nederlandse basisonderwijs daalt al jaren. De Onderwijsinspectie publiceerde onlangs De Staat van het Onderwijs 2022, waarin ze de noodklok luidt en pleit voor meer aandacht voor de basisvaardigheden, zoals lezen en rekenen.

Wat wilden we weten?

  • Vorige week publiceerden we een artikel over de vraag hoe meer geld heeft kunnen leiden tot slechter onderwijs. Hierin komt de rol van de lumpsum-financiering naar voren: sinds 2006 ontvangt elk schoolbestuur van het ministerie van Onderwijs (OCW) jaarlijks een zak geld die het naar eigen inzicht mag besteden.
  • Dit artikel zoomt in op de rol van de schoolbesturen. Zij zijn als verdelers van de onderwijsmiljoenen een belangrijke schakel in de financiering van het basisonderwijs.

Wat hebben we ontdekt?

  • Uit onderzoek van Follow the Money blijkt dat schoolbesturen zich te veel bezighouden met de financiën en te weinig met de onderwijspraktijk. Er is sprake van een kloof tussen de mensen die het geld beheren en de mensen die het echte onderwijswerk doen.
  • De basisschoolbesturen zijn verenigd in de PO-raad. Deze raad vertegenwoordigt de belangen van de schoolbesturen tegenover het ministerie van Onderwijs, maar werpt zich in de praktijk vaak op als spreekbuis van het gehele basisonderwijs.
  • Het bestuur van basisscholen is te vaak van middelmatige kwaliteit. Om deze reden werd in 2017 al de Wet versterking bestuurskracht (Wvb) ingevoerd. Het effect van deze wet is onduidelijk. De evaluatie ervan in 2021 was te beperkt en liet het primair onderwijs volledig buiten beschouwing.
Lees verder

Met de komst van de lumpsum-financiering in het basisonderwijs in 2006 kregen de schoolbesturen een steeds prominentere rol. Voortaan hoefden ze niet meer voor elke nieuwe uitgave aan te kloppen bij het ministerie van Onderwijs (OCW) maar kwam het hele onderwijsbudget rechtstreeks bij hen binnen in de vorm van een grote zak geld. Sinds deze stelselwijziging is het aan de besturen zelf om ervoor te zorgen dat dit geld op de juiste manier wordt besteed. 

Na de invoering van de lumpsum vond er een professionaliseringsslag plaats binnen de schoolbesturen. Er werden nieuwe mensen aangetrokken met meer bestuurlijke en financiële kennis en kleine schoolbesturen werden gestimuleerd (of soms gedwongen) te fuseren. Tegenwoordig is het heel normaal dat een schoolbestuur een stuk of vijftien scholen onder zich heeft en een jaarlijks budget van zo’n 27 miljoen euro heeft te besteden. Was het voorheen als bestuurder in de eerste plaats belangrijk dat je verstand had van onderwijs, nu wordt van schoolbestuurders vooral verlangd dat ze in staat zijn grote geldbedragen op een goede manier te beheren en uit te geven.   

De opkomst van de PO-raad

In 2008 verenigden de schoolbesturen van het basisonderwijs zich in de PO-raad. Deze raad stelt zich tot doel schoolbesturen en schoolleiders te helpen ‘ambitieuze doelen te stellen op basis van hun eigen visie op goed onderwijs’, ‘een goede kennisinfrastructuur’ te bieden aan haar leden en schoolbesturen te faciliteren in het ‘van en met elkaar te leren’ en zich ‘continu te ontwikkelen’.  

Formeel is de PO-raad de werkgeversorganisatie van de schoolbesturen en behartigt die de belangen van de besturen tegenover het ministerie van Onderwijs. Maar in de praktijk werpt de raad zich steeds meer op als spreekbuis van het gehele basisonderwijs. 

Zo sluit de PO-raad bijvoorbeeld bestuursakkoorden af met het ministerie over de verbetering van de onderwijspraktijk of over het verminderen van de lerarentekorten. Akkoorden dus die niet alleen de (werkgevende) bestuurders aangaan, maar ook de (werknemende) leraren. Zij moeten immers deze nieuwe onderwijsplannen uitvoeren. Of de stem van de mensen die ‘het echte werk’ doen wordt vertolkt tijdens de onderhandelingen met het ministerie is nooit zeker; als niet-bestuurder kunnen zij geen enkele invloed uitoefenen op de gang van zaken bij de PO-raad. 

Wat de kinderen in de praktijk opschieten met de aanwezigheid van de PO-raad is moeilijk te achterhalen

Ook de salarisonderhandelingen met de onderwijsvakbonden heeft de PO-raad naar zich toegetrokken. De onderwijsminister – die formeel de salarissen van de leraren betaalt en hier vóór de komst van de PO-raad ook met de vakbonden over onderhandelde – kwam hiermee op afstand te staan. Net als de Tweede Kamer, die het onderhandelingsproces nu niet meer kon controleren. Ondertussen kregen schoolbestuurders een eigen – aanzienlijk lucratievere – CAO die los stond van de normale onderwijs-CAO. 

Als tegenprestatie voor het werk dat de PO-raad levert, betalen de vrijwillig aangesloten schoolbesturen in het basisonderwijs een contributie van 4,50 euro per leerling per jaar (een bedrag dat wordt opgehoest uit de lumpsum). Met dit geld heeft de PO-raad de afgelopen zes jaar zijn positie flink kunnen verstevigen: het personeelsbestand breidde uit van 48 naar 62 FTE (in dezelfde periode krompen de onderwijsvakbonden).

Volgens de raad was die uitbreiding hard nodig. Een woordvoerder laat weten: ‘Het onderwijs heeft de afgelopen jaren voor flinke uitdagingen gestaan, hierin is de PO-raad als sectororganisatie van belang.’ Ze wijst op het door hen geïnitieerde project ‘goed worden, goed blijven’ waarbij ze zwakke scholen – naar eigen zeggen met succes – begeleiden om weer beter te worden. Daarnaast vertelt de woordvoerder dat de eerder genoemde bestuursakkoorden ‘veel werk met zich meebrachten’ en dat er veel tijd is gestoken in het ‘coördineren en ondersteunen’ van de scholen in Corona-tijd. 

Wat de kinderen in de praktijk opschieten met de aanwezigheid van de PO-raad is moeilijk te achterhalen. Het laatste jaarverslag laat vooral zien wat de PO-raad allemaal gedaan heeft. Zo bevat het rapport visiestukken en discussiestukken over de toekomst van het onderwijs, een overzicht van het aantal schoolbestuurders dat meedeed aan het interview ‘kwaliteitszorg’ of aan de Masterclass Versterken Strategisch HR, en kun je vinden hoe goed de PO-raad het doet op de sociale media. Maar voor geen van deze activiteiten wordt geëvalueerd wat het effect is op de onderwijspraktijk. 

Ook de benchmark-tool die schoolbesturen kunnen raadplegen om te zien hoe ze presteren ten opzichte van andere scholen wekt de indruk dat de prioriteiten meer liggen bij financiën en management dan bij de kwaliteit en de praktijk van het onderwijs. Zo kun je op dit dashboard wél terugvinden hoe andere scholen het doen qua personeel, bestuursprofiel, huisvesting en financiële continuïteit, maar niet hoe het zit met de kwaliteit van het onderwijs dat ze leveren. Deze laatste benchmark wordt in 2022 – dit jaar dus – weliswaar opgetuigd, maar is tot op heden nog niet gevuld met informatie.

Allerlei nieuwe verzoeken

Het beeld ontstaat van een PO-raad die steeds meer invloed naar zich toetrekt als het gaat om de manier waarop het basisonderwijs bestuurd en betaald wordt. Maar ook van een club die meer verstand heeft van het financiële bestuurswerk dan van het echte onderwijswerk, terwijl ze op dat laatste wel een flink stempel drukt.

De kritiek dat de kwaliteitsdaling in het onderwijs te wijten is aan geldverslindende, wollig pratende schoolbesturen, klinkt dan ook regelmatig. PO-raadvoorzitter Freddy Weima vindt dit niet terecht. Hij wijst op drie andere oorzaken van de problemen in het basisonderwijs. ‘Om te beginnen hebben we een enorm tekort aan leraren en schoolleiders. Op sommige plaatsen is de nood zo hoog dat ze blij zijn met iedereen die voor de klas kan worden gezet.’ 

Verder wijst hij erop dat driekwart van de gebruikte schoolgebouwen ouder is dan veertig jaar. ‘Het is heel duur om die oude scholen goed te onderhouden en te zorgen voor een goed binnenklimaat. En dat is zorgelijk, want dat laatste is óók van invloed op de leerprestaties van kinderen.’ 

Tot slot noemt Weima de extra eisen die aan het onderwijs worden gesteld. ‘Schoolbesturen krijgen steeds allerlei nieuwe verzoeken binnen. Ze worden bijvoorbeeld gevraagd om meer aandacht te besteden aan grensoverschrijdend gedrag, of om een buddysysteem op te tuigen. Natuurlijk zijn dit belangrijke onderwerpen, maar ze houden leraren en schoolleiders óók af van het basale onderwijswerk.’

Mede hierdoor vindt de PO-raad dat er meer geld naar het onderwijs moet. De raad nam in 2020 dan ook dankbaar de conclusies over van een onderzoek dat McKinsey uitvoerde in opdracht van het ministerie van Onderwijs. 

In dit rapport stelt McKinsey inderdaad dat als we het in Nederland echt belangrijk vinden dat kinderen beter leren lezen, schrijven en rekenen, er meer geld in het onderwijs moet worden geïnvesteerd. Maar die boodschap wordt wel iets subtieler geformuleerd dan dat de PO-raad doet voorkomen. Zo schrijft McKinsey ook dat ‘het generiek verhogen van de lumpsum-bekostiging niet de meest doelmatige oplossing [is] om de onderwijsresultaten te verhogen.’ 

Er zijn ook scholen die wel in staat zijn om met de huidige lumpsum de verlangde kwaliteit te leveren

Er zijn bijvoorbeeld ook scholen die wel in staat zijn om met de huidige lumpsum de verlangde kwaliteit te leveren. De onderzoekers schrijven: ‘Over het algemeen gaven scholen met ondergemiddelde onderwijsresultaten aan dat de bekostiging ontoereikend is. Bij scholen met bovengemiddelde onderwijsresultaten was er een meer divers geluid te horen: een aantal bovengemiddelde scholen gaf aan dat de bekostiging toereikend was.’ Daarnaast constateren de onderzoekers dat die kwaliteitsverschillen tussen scholen voor een belangrijk deel te verklaren zijn door het ‘dagelijks doelmatig handelen van schoolbestuurders, directeuren en leraren.’

Wegkomen met middelmatige kwaliteit

Ook de Onderwijsinspectie suggereert in 2020 dat schoolbesturen wel wat vaker de hand in eigen boezem mogen steken als het gaat om de verbetering van de onderwijskwaliteit. Ze schrijft: ‘Voor veel schoolleiders is data-gebruik en gestructureerd (‘evidence based’ of ‘evidence informed’) verbeteren nog een uitdaging (Neeleman, 2019). Ze besluiten dan vaak op basis van ‘tacit knowledge’: intuïtie en persoonlijke drijfveren.’ Dit nattevingerwerk leidt volgens de inspectie ‘vaak niet tot verbetering van de leerprestaties’. 

In het op 13 april verschenen rapport De Staat van het Onderwijs 2022 schrijft de Inspectie verder dat bij besturen ‘waar de kwaliteitszorg door de Inspectie als voldoende is beoordeeld’ het verzuim lager en korter is. Met andere woorden: schoolbesturen kunnen dan wel klagen over het tekort aan personeel, maar veroorzaken dat deels zelf.

Dat schoolbestuurders kunnen wegkomen met middelmatige kwaliteit is geen nieuw gegeven. Diezelfde constatering was in 2017 reden om een nieuwe wet aan te nemen om de bestuurskracht van onderwijsinstellingen te versterken: de ‘Wet versterking bestuurskracht’ (Wvb). In een memorie van toelichting schrijft de wetgever: ‘Voor derden is niet altijd duidelijk op welke gronden bestuurders zijn of worden benoemd: de benoemingsprocedure voor bestuurders is te weinig open en transparant. Dit kan betekenen dat benoemingen plaatsvinden op andere gronden dan wegens deskundigheid, bijvoorbeeld op basis van een “old boys network”.’ 

‘Tal van mensen zijn benoemd op basis van hun kennissen in plaats van hun kennis’

Of de Wvb de situatie heeft verbeterd is onduidelijk. De wet is weliswaar in 2021 geëvalueerd door onderzoeksbureau Berenschot, maar daarbij is niet gekeken of de benoemingsprocedures van bestuurders transparanter zijn geworden. En evenmin of de ‘old boys’ – ook in de raden van toezicht – minder in de melk te brokkelen hebben. Er is vooral gefocust op een ander onderdeel van de wet: het functioneren van de ‘tegenmacht’ in het onderwijs, oftewel: de kracht van de medezeggenschapsraden. En zelfs op dat onderdeel is de evaluatie beperkt. Er is alleen gekeken naar het hoger onderwijs. Het primair- en voortgezet onderwijs komt helemaal niet aan bod.

Op de vraag waarom bij de evaluatie van de Wvb het basisonderwijs buiten beschouwing is gelaten, kon het ministerie van Onderwijs geen helder antwoord geven. 

Publicist en docent scheikunde Arjan Linthorst stelde de beperkte evaluatie van de Wvb aan de kaak op het journalistieke onderwijsplatform Didactiefonline. Zijn conclusie was dat het ‘old boys network’ nog altijd zijn werk doet: ‘Tal van mensen zijn dus benoemd op basis van hun kennissen in plaats van hun kennis, op kosten van de belastingbetaler.’ 

Er is dus alle reden om de schoolbesturen wat kritischer onder de loep te nemen en de achteruitgang van het onderwijs niet alleen te gooien op een gebrek aan geld. Merel van Vroonhoven is voormalig bestuursvoorzitter van de AFM. In 2019 besloot ze de bestuurskamer te verwisselen voor het klaslokaal. Ze is verbaasd over de comfortabele positie waarin schoolbesturen verkeren. ‘De onderwijsinspectie kan besturen nu alleen wegsturen als ze frauderen, of als er echt heel slechte onderwijsresultaten zijn. In de financiële wereld zou dat ondenkbaar zijn.’

Alleen kinderen zonder vlekje

Onderwijsjurist Katinka Slump staat ouders van kinderen met leer- en gedragsproblemen bij in conflicten met de school. Ze heeft de nodige ervaring met matig functionerende schoolbesturen. Regelmatig ontmoet ze ouders wier kinderen ‘over de schutting van het Speciaal Onderwijs worden gekieperd’ omdat het schoolbestuur zichzelf ‘handelingsverlegen’ verklaart. ‘Vaak wordt dit gegooid op een lerarentekort,’ zegt Slump. ‘Maar in de praktijk zie ik dat het meestal gaat om een tekort aan kennis over de mogelijkheden die er zijn om een kind wél de ondersteuning te bieden die het nodig heeft.’ 

Slumps kritiek raakt aan een ander probleem dat wordt veroorzaakt door de lumpsum-financiering van het onderwijs: kansenongelijkheid. Schoolbesturen krijgen een vast bedrag per leerling. Hierdoor is het aantrekkelijk voor scholen om vooral kansrijke leerlingen aan te trekken: kinderen die zonder veel extra hulp hun basisschoolcarrière kunnen doorlopen. Leerlingen die meer hulp nodig hebben, vallen buiten de boot. 

Deze tendens wordt versterkt door de beoordelingen van de Onderwijsinspectie. Met veel kansrijke leerlingen is het als school makkelijker om een goede beoordeling te behalen, waarmee je weer aantrekkelijker wordt voor nieuwe (hoogopgeleide) ouders van (kansrijke) leerlingen.

Kinderen die om welke reden dan ook wat extra ondersteuning nodig hebben, morrelen aan dat succesplaatje en vormen daarmee een inkomstenbedreiging. ‘Niemand zit te wachten op een kind met een vlekje waarvoor extra inspanningen en middelen nodig zijn en voor wie een succesvolle schoolloopbaan bij voorbaat niet kan worden gegarandeerd,’ aldus Slump.

Lees verder Inklappen

Goed bestuur kan het verschil maken

PO-raadvoorzitter Weima erkent tijdens een gesprek op het kantoor van de PO-raad dat de kwaliteit van de schoolbesturen inderdaad omhoog kan en moet. ‘We moeten gaan nadenken over hoe we onszelf beter kunnen gaan verantwoorden. Iedere bestuurder zou bijvoorbeeld een governance code moeten onderschrijven. Een bestuurder moet geen veredelde bedrijfsleider uithangen. De raad heeft ook allerlei plannen en projecten om bestuurders daarbij te helpen.’

Tegelijkertijd legt Weima vertrouwen in de nieuwe generatie bestuurders die in opkomst is. ‘Ik heb wel honderd bestuurders gesproken en ik zie dat er een “generational shift” gaande is. Bij de nieuwe generatie is er zeker geen sprake van vriendjespolitiek. Ze zijn heel professioneel én divers. Veel van hen hebben hun sporen verdiend in het onderwijs, de kinderopvang of het bedrijfsleven.’ Dat zorgt volgens Weima voor een gezonde, frisse wind die veel goeds belooft voor de toekomst. 

Dat een goed bestuur daadwerkelijk iets kan betekenen voor de kwaliteit van het onderwijs wordt duidelijk tijdens een gesprek met Carola Peters, directeur van basisschool Het Mozaïek in Arnhem. Dat haar school, met vooral ‘kansarme’ kinderen, voor de achtste keer het predicaat ‘excellent’ heeft gekregen van het ministerie van Onderwijs komt natuurlijk door de goede leraren die er werken.

‘Als je van onderaf begint te kijken, kan dat een hoop onnodige, geldverslindende bureaucratie schelen’

Maar, benadrukt ze, ook door het schoolbestuur. ‘Ons schoolbestuur heeft niet alleen een heldere onderwijsvisie en een hele goede onderwijskundige afdeling, ze geven me ook de vrijheid om – waar het kan – mijn onderwijsbudget naar eigen goeddunken te besteden. De vaste posten waar ik niet onderuit kan vullen ze voor me in. En daarnaast laten ze me zien hoeveel eigen ruimte ik heb voor de aanschaf van materiaal, het aantrekken van leerkrachten of het doorvoeren van professionaliseringen.’

Veel meer ‘bottom-up’ dus. En dat is precies zoals het zou moeten, vinden ook Marije van den Berg en Pieter Buisman. In deel een van dit tweeluik bespraken we hun initiatief geldstromen door de school, waarvoor ze alle geldstromen door en rond de Leidse basisschool Lucas van Leyden in kaart brachten.

‘Als je van onderaf begint te kijken, krijg je veel scherper in beeld wat er nodig is in een school,’ zegt Buisman. ‘Soms willen scholen graag dat het schoolbestuur bepaalde taken overneemt. Maar het kan ook zijn dat zo’n schooldirecteur zegt: “Ik red het wel zonder bestuur, ik heb alleen een boekhouder nodig die me af en toe wat administratieve taken uit handen neemt.” Dat kan een hoop geld en onnodige, geldverslindende bureaucratie schelen.’ 

Voor zo’n bottom-up benadering moet je wel open staan. Buisman wijst op de ‘Wet van Parkinson’, vernoemd naar de Britse marine-historicus Cyril Northcote Parkinson. ‘Parkinson zag dat het Britse imperium steeds kleiner werd, maar dat de bureaucratische instanties die nodig waren om het rijk te regeren toch bleven bestaan. Hij concludeerde daaruit dat iedere organisatie erop is gericht zichzelf in stand te houden en verder uit te dijen. Ik denk dat we in het onderwijs hier ook eens wat vaker bij stil zouden kunnen staan. Dat zou ons een hoop geld én betere kwaliteit kunnen opleveren.’

Dit artikel is het afsluitende deel van een tweeluik over de financiering van het basisonderwijs. Deel een is hier te lezen.