‘Het is chaos,’ verzucht Albert Koers, emeritus hoogleraar internationaal recht. Hij heeft het over de Nederlandse windsector. Die staat op z’n kop sinds de Raad van State op 30 juni van dit jaar heeft bepaald dat de landelijke windmolennormen opnieuw moeten worden vastgesteld. Tot die tijd staan alle plannen voor nieuwe parken in de wacht. 

De Raad volgde hiermee een uitspraak van het Europees Hof van Justitie dat al een jaar eerder had geoordeeld dat voor het vaststellen van windmolennormen – waaronder geluid, licht, veiligheid –  een milieueffectrapport nodig is. Dat is bij het vaststellen van de regels die gelden bij de Wet milieubeheer niet gebeurd.

De normen zijn niet per definitie verkeerd, maar ze zijn onvoldoende onderbouwd

Die regels staan in het zogenoemde Activiteitenbesluit milieubeheer, waaronder ook de windmolennormen vallen. De normen zijn niet per definitie verkeerd, maar ze zijn onvoldoende onderbouwd. Daarom moet de overheid haar huiswerk over doen, en alsnog zorgen voor dit milieuonderzoek. 

Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) gaat ervan uit dat het minimaal anderhalf jaar gaat duren, voordat de nieuwe normen klaar zijn. Intussen maken tegenstanders van windparken zich zorgen dat het onderzoek voor deze normen niet onafhankelijk gaat plaatsvinden. Initiatiefnemers zoals energiebedrijven Eneco en RWE, soms in samenwerking met regionale overheden en gemeentes of lokale initiatieven, vinden sluiproutes om toch alvast te mogen beginnen met bouwen.

Uit onderzoek van Follow the Money en RTV Noord blijkt dat de windsector al vroeg betrokken was bij de besluitvorming rondom windmolennormen. Ten minste de schijn van belangenverstrengeling is gewekt.

Slager keurt zijn eigen vlees

Op 24 november 2021 publiceert adviesbureau Arcadis op de eigen website: ‘Arcadis draagt bij aan een verbetering van de windturbinebepalingen leefomgeving en stelt in opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat een strategische milieueffectrapportage (planMER) op.’ Het ministerie heeft dus gehoor gegeven aan de uitspraak van de rechter. 

Ook België, dat naar aanleiding van de Europese uitspraak de windmolennormen moet onderbouwen met een planMER, heeft de opdracht hiervoor verleend aan Arcadis.

Zo’n milieurapport gaat onder meer over mogelijke effecten van geluid, licht, slagschaduw en veiligheid. Eén onderdeel is een vooronderzoek naar de afstandsnormen van windparken van bewoond gebied. Ook die opdracht heeft Arcadis binnengesleept.

Tegenstanders twijfelen direct al aan de onafhankelijkheid van de uitvoerders. Arcadis is namelijk lid van NWEA, de brancheorganisatie van de windsector. Bovendien was het adviesbureau mede-initiatiefnemer bij een windpark in Venlo. Hiervoor heeft het samen met anderen het energieontwikkelbedrijf Etriplus opgericht en zich vervolgens door Etriplus laten inhuren voor de ontwikkeling van het windpark. 

Zoals Arcadis op de eigen website schrijft: ‘Om de ontwikkeling van het omvangrijke project in goede banen te leiden, gaf Etriplus het volledig in de capabele handen van Arcadis-medewerkers.’ 

Het akoestisch onderzoek voor dit windpark is uitgevoerd door een geluidsonderzoeker van Arcadis die nu voor EZK de afstandsnormen in Nederland mag onderzoeken. Volgens tegenstanders een duidelijk gevalletje ‘de slager keurt zijn eigen vlees’.

Ze staan daarin niet alleen. Herman Bröring, hoogleraar bestuursrecht van de Groningse Rijksuniversiteit zegt: ‘Hiermee heb je de schijn tegen en dat is slecht voor het vertrouwen van burgers. Bovendien zullen mensen er in procedures een punt van maken. Als ze gelijk krijgen, moet werk worden overgedaan en ben je nog langer onderweg met het vaststellen van nieuwe normen.’

Volgens de NWEA stellen adviesbureaus zich bij standpuntbepaling van de brancheorganisatie ‘terughoudend’ op

Volgens NWEA is er geen sprake van belangenverstrengeling. Arcadis is dan wel lid, maar is in tegenstelling tot leden als Eneco, Vattenfall en RWE geen direct belanghebbende bij windparken. Voor Arcadis maakt het immers niet uit of de windparken er wel of niet komen.

Volgens Rik Harmsen, Wind op Land-deskundige bij NWEA, stellen adviesbureaus zich bij standpuntbepaling van de brancheorganisatie ‘terughoudend’ op. ‘Als de gesprekken bij ons gaan over waar volgens NWEA de prioriteit moet liggen en waar we het met het ministerie van EZK over moeten hebben, dan brengen de energieleveranciers als direct belanghebbenden het meeste in.’

In een gezamenlijke schrijftelijke reactie zeggen de ministeries van EZK en IenW hierover met Arcadis in gesprek te gaan. (Lees de volledige reactie onderaan dit artikel.)

Normen vanaf begin ‘lukrake keuzes’

Het aanstaande kabinet-Rutte IV lijkt alvast voor te sorteren op de uitkomst van het onderzoek. Uit het regeerakkoord: ‘Er komen heldere afstandsnormen voor de bouw van windmolens op land en we stimuleren (financiële) participatie van omwonenden om het draagvlak te versterken.’

Rik Harmsen van brancheorganisatie NWEA is verbaasd: ‘Er moet nu onderzocht worden of afstandsnormen zinvol zijn, daar gaat het onderzoek over. Hoe kan de overheid dan zeggen dat die normen er sowieso gaan komen?’

De vraag is bovendien wat omwonenden hebben aan afstandsnormen zonder geluidscriterium benadrukken NWEA en verschillende geluidsdeskundigen. Want in theorie creëert de overheid daarmee ruimte om op de randen van de maximale afstand zeer lawaaiige turbines neer te zetten.

Volgens ingewijden was het totstandkomen van deze normen ‘het resultaat van een mix van argumenten en lukrake keuzes’

Het zou niet de eerste keer zijn dat windnormen tot stand komen zonder gedegen onderzoek. Tegenstanders zien een herhaling van zetten. In 2010 werden nieuwe geluidsnormen vastgesteld. Volgens ingewijden was het totstandkomen van deze normen ‘het resultaat van een mix van argumenten en lukrake keuzes’. Sterker nog, de normen mochten niet ten koste gaan van mogelijke nieuwe windparkgebieden. In het Energieakkoord van 2010 stond immers dat er 6 Gigawatt windenergie op land gerealiseerd moest worden.

Dat blijkt ook uit antwoorden van toenmalig minister van VROM Jaqcueline Cramer (PvdA) op vragen van het CDA tijdens een commissievergadering naar strengere normen. Ze achtte ‘een grote aanscherping van de al bestaande normstelling in het Activiteitenbesluit ongewenst omdat dit negatieve gevolgen heeft voor de plaatsingsmogelijkheden voor wind op land’. 

Een belangenafweging dus. Geluidsdeskundige Frits van den Berg was destijds een van de betrokkenen bij het opstellen van de nieuwe windnormen. Ook hij kan zich niet herinneren dat er wetenschappelijke documenten of rapporten aan deze normverandering ten grondslag lagen. Er kwam geen milieueffectrapport aan te pas.

Overheid steekt kop in het zand

In 2016 bleek voor het eerst dat dit misschien niet in de haak was. Toen oordeelde het Europees Hof van Justitie dat de Belgische windmolennormen niet genoeg onderbouwd waren. Juristen en ook de Commissie m.e.r. waarschuwden er toen al voor dat de uitspraak ook consequenties voor Nederland zou kunnen hebben. Europees recht staat immers boven Nederlands recht. 

Toch oordeelde de Raad van State in 2019 dat de regels niet voor Nederland golden. Ondanks de kritiek op deze uitspraak zag het ministerie van IenW geen aanleiding om verder naar de normen te kijken. En dat terwijl de overheid wist dat er nóg een Europese uitspraak over windparken aan zat te komen. 

Nederland heeft zelfs actief geprobeerd invloed uit te oefenen op deze zaak, die ging over een ontbrekend milieueffectrapport bij een windpark in het Belgische Nevele. Advocaat Peter de Lange vertegenwoordigt veel tegenstanders van windparken en zag met lede ogen aan hoe de Nederlandse staat probeerde het Europees recht rondom windmolennormen te beïnvloeden: ‘Er zijn nog ambtenaren naar Luxemburg geweest om in te spreken, dus ze hebben echt alles uit de kast gehaald om de bestaande regelgeving overeind te houden.’

‘Ik kan echt niet overzien wat we hier nu mee moeten’

Het mocht niet baten. In de zomer van 2020 herhaalde het Europees Hof zijn oordeel ook in de zaak rondom windpark Nevele. Bij de vaststelling van windturbinenormen voor dat windpark was vooraf geen milieubeoordeling gemaakt, terwijl dat wel had gemoeten.

Paniek 

Uit Wob-documenten in bezit van Follow the Money en RTV Noord blijkt dat gemeenten en provincies na de uitspraak met hun handen in het haar zitten. Er ontstaat paniek: wat betekent dit voor onze plannen?

‘Ik kan echt niet overzien wat we hier nu mee moeten,’ mailt een juridisch adviseur van de gemeente Houten naar andere ambtenaren over de Europese uitspraak. En een ambtenaar van de provincie Gelderland vraagt aan andere provincies én aan het ministerie van Economische Zaken en Klimaat hoe er met deze uitspraak moet worden omgegaan. 

Het ministerie sust. ‘Wij zijn daarom van mening dat dit arrest geen gevolgen heeft voor het Nederlandse stelsel. Waarbij het uiteindelijk aan de hoogste rechter is om hier op basis van een aangespannen zaak een eindoordeel over te vellen.’ Simpel gezegd: zolang de Raad van State geen uitspraak heeft gedaan voor Nederland, gaan we op de oude voet door. Dit wordt de woordvoeringslijn die alle gemeenten en provincies van het ministerie mogen gebruiken.

Zolang de Raad van State geen uitspraak heeft gedaan voor Nederland, gaan we op de oude voet door

Opvallend: deze woordvoeringslijn is afgestemd met NWEA, de branchevereniging voor de windsector, blijkt uit dezelfde Wob-documenten. Zo is in een mail van EZK aan NWEA te lezen: ‘Mochten jullie hier op dit moment nog veel vragen van leden over krijgen, dan kan ik me voorstellen dat jullie iets van een nieuwsbericht/statement op jullie site plaatsen. Waarin betreffende inhoudelijke lijn wordt verwerkt en bijvoorbeeld ook wordt opgenomen dat dit kortgesloten is met EZK (of iets dergelijks). De perswoordvoerder heeft aangegeven bereid te zijn hierin te faciliteren als daar bij jullie behoefte bestaat.’

Het ministerie wil grip houden op de juridische gevolgen van de uitspraak van de Raad van State. Zo blijkt uit de documenten dat EZK zich achter de schermen inhoudelijk heeft bemoeid met de voorbereidingen voor een kort geding dat in de tweede helft van 2020 tegen het windpark Drentse Monden Oostermoer is ingediend.

Het ministerie schrijft in een mailwisseling met de provincies en Binnenlandse Zaken: ‘EZK is niet bij de zitting aanwezig geweest en was ook geen partij, maar we zijn wel betrokken geweest bij de voorbereiding.’ Ook juridische hulp vanuit het Rijk behoorde tot de mogelijkheden, blijkt uit een e-mailwisseling tussen de provincies. 

Uit de Wob-stukken blijkt ook dat de verantwoordelijke bewindspersonen van de ministeries van IenW, EZK en Binnenlandse Zaken op de hoogte waren van deze strategie. Een ervan, demissionair minister Cora van Nieuwenhuizen, maakte op 31 augustus 2021 bekend dat ze opstapt. Ze heeft een nieuwe baan als voorzitter van de Vereniging Energie Nederland, een branchevereniging van de energiesector. Dit had ze al op 23 juli 2021 gemeld aan Mark Rutte.

Tegenstanders van windparken in Nederland zien het anders: de Europese uitspraak geldt wel degelijk voor Nederland. Voor de windmolennormen moet een milieueffectrapport worden gedaan, anders zijn ze niet geldig. Ze willen naar aanleiding van deze uitspraak de bouw van windparken in Nederland laten stopzetten en stappen naar de Raad van State. 

Deze keer draait de RvS bij. Tegen de verwachting en lijn van het ministerie in, oordeelt de Raad op 30 juni 2021 in een zaak over de uitbreiding van Windpark Delfzijl Zuid in het oosten van Groningen: ook voor de windmolennormen in Nederland had een milieueffectrapport moeten worden gemaakt. Windpark Delfzijl Zuid kan voorlopig niet worden uitgebreid, en de overheid moet alsnog zorgen voor een goede milieubeoordeling voor de windturbinenormen.

Sluiproutes via gemeenten

Volgens NWEA zijn er 25 tot 30 geplande parken die nu vertraging oplopen. Toch betekent de uitspraak niet per se het einde voor alle windmolenplannen. Terwijl de landelijke normen alsnog moeten worden onderbouwd, biedt de uitspraak ruimte om toch door te gaan met bestaande plannen. Zo mogen gemeenten in de tussentijd zelf normen opstellen, mits goed onderbouwd, staat te lezen in het vonnis. 

Volgens Ralph Frins, universitair docent Bestuursrecht en omgevingsrecht aan de Radboud Universiteit, zou dit juist een goede ontwikkeling kunnen zijn: ‘Dat is wel de winst van deze uitspraak: nu moeten de lagere overheden maatwerk leveren. Dat kan helpen voor draagkracht onder bewoners. Dan kun je water bij de wijn doen bij bepaalde aspecten en mensen tegemoetkomen. Dan haal je wellicht de angel uit de discussie.’

‘De landelijk normen gelden niet, want er is geen MER voor gemaakt, maar op lokaal niveau kun je dezelfde normen vaststellen zonder MER’

In de praktijk komt er vooralsnog niet veel terecht van dat maatwerk, zegt emeritus hoogleraar Koers. Dat is volgens hem te danken aan de slappe formulering van de Raad van State: ‘De uitspraak is nog steeds bestuursbeschermend. Ze hebben niet opgeschreven dat ook voor lokale plannen een planMER nodig is, alleen een motivering. Nu krijg je de gekke situatie dat de landelijk normen niet gelden, want er was geen MER voor gemaakt, maar op lokaal niveau kun je dezelfde normen vaststellen geheel zonder MER.’

Deze route wordt al bewandeld. Bijvoorbeeld door Erwin Noordover, advocaat van verschillende projectontwikkelaars uit de windsector. Hij heeft meer dan tien jaar ervaring met het procederen voor windparkvergunningen en benadrukt dat de normen niet per se fout waren: ‘Er is dan weliswaar geen MER gedaan voor de normen, maar ze zijn wel gebaseerd op ander wetenschappelijk onderzoek. Dat onderzoek kan ook worden toegepast op nieuwe turbines. Daarvoor kunnen ze de rekenmethodes van de oude normen gebruiken.’

Dat is precies wat er gebeurt. Bijvoorbeeld bij windpark Delfzijl Zuid, waar het bij de RvS allemaal mee is begonnen. De gemeente Eemsdelta heeft daar nu zelf windmolennormen opgesteld. Tijdens de Raadsvergadering van 21 december zijn deze onder protest van sommige Raadsleden aangenomen.

Wat blijkt? Alleen de slagschaduwnormen zijn veranderd. De normen voor externe veiligheid en geluid wijken niet af van de oude landelijke normen. Aan die normen liggen rapporten ten grondslag van adviesbureau Pondera en een geluidsrapport van LBP Sights. De conclusie: er zijn geen nieuwe wetenschappelijke inzichten, dus is er geen reden om de bestaande normen aan te passen. Ook deze beide bureaus zijn lid van NWEA.

Bestaande parken niet geraakt?

De grote vraag is nu wat de uitspraak betekent voor alle windparken die al een vergunning hebben. In een brief van afgelopen vrijdag (17 december) schrijft staatssecretaris Van Weyenberg van IenW ook namens EZK aan de Kamer: ‘De uitspraak (van de RvS, red.) heeft niet tot gevolg dat vergunningen of bestemmingsplannen voor bestaande windturbineparken niet meer geldig zijn.

Bij bestaande windturbineparken is er echter wel rechtsonzekerheid ontstaan over de mate van milieuhinder die een windturbinepark mag veroorzaken, omdat de algemene milieuregels niet meer mogen worden toegepast. Dat leidt tot onduidelijkheid, zowel voor omwonenden en andere belanghebbenden als voor exploitanten.’ 

Hij komt daarom met de volgende oplossing: de normen die volgens EU-wetgeving onvoldoende zijn onderbouwd, worden uit de ongeldig verklaarde regelgeving gehaald en geparkeerd in een nieuwe, tijdelijke overbruggingsregeling. Omdat die regeling tijdelijk is, is er geen planMER voor nodig. Het resultaat: totdat de nieuwe windmolennormen zijn vastgesteld, naar verwachting halverwege 2023, mogen de oude blijven bestaan.

‘De minister zal geen vergunningen intrekken. Dat is in verband met claims van initiatiefnemers veel te duur’

Volgens de Groningse hoogleraar bestuursrecht Bröring blijven vergunningen die onherroepelijk zijn ook daarna staan. ‘Bij de windparken in het Groningse Meeden of de Drentse Veenkoloniën bijvoorbeeld is uitgegaan van de bestaande landelijke normen. Die normen zijn achteraf bezien ongeldig. Maar als een vergunning eenmaal definitief is, dan is die niet meer terug te draaien. Dat heet in jargon formele rechtskracht.’

Ook andere juristen denken dat de Europese uitspraak ruimte laat voor de bestaande vergunningen. Zo zou het belang van de elektriciteitsvoorziening een ‘dwingende reden’ kunnen zijn om de parken te laten draaien. 

Van verzoeken van tegenstanders van windparken om vergunningen in te trekken verwacht Bröring daarom niet veel. Dat heeft onder meer te maken met het belang van de energietransitie. ‘De minister is bevoegd om terug te komen op een besluit, dus ook op een vergunning. Dat kan hij doen, maar dat hoeft hij niet te doen.’ 

Bröring verwacht niet dat de minister vergunningen zal intrekken. ‘Dat is in verband met claims van initiatiefnemers veel te duur.’ 

Albert Koers ziet dit anders. Hij heeft er regelmatig discussies over met Bröring: ‘Er wordt nu overal geroepen dat de uitspraak niet geldt voor bestaande parken, want de vergunning is onherroepelijk. In het Nevelearrest (van het Europese Hof, red.) staat echter dat een onrechtmatig besluit ongedaan moet worden gemaakt, zelfs als dat onherroepelijk is. Dan hoeven die parken niet per se te sluiten, maar dan moet daar eerst een nieuwe MER voor worden gemaakt.’

Ook advocaat Noordover houdt er rekening mee dat vergunningen voor bestaande parken moeten worden aangepast. ‘Ik kan me wel voorstellen dat de rechter zegt: “We gaan de parken helpen om door te gaan.” Dat er een nieuwe berekening moet komen, misschien wat aanpassingen. Want niemand had bedacht dat het niet zou kloppen.’

Beleid gaat voor recht

Door de normen in het begin niet goed te onderbouwen en zo lang te wachten met de aanpassing, heeft de overheid een dilemma gecreëerd. Omwonenden klagen en spannen intrekkingsprocedures aan, maar als parken worden gesloten, hangen de overheid schadeclaims van de windindustrie boven het hoofd. Dat kan snel in de miljoenen euro’s lopen. De initiatiefnemers hebben immers geïnvesteerd in de veronderstelling dat de regels klopten. 

Dat blijkt in Delfzijl. Volgens de samenwerkingsovereenkomst tussen gemeente en initiatiefnemers van het windpark mag de ontwikkelaar een miljoenenclaim indienen als de gemeente voor vertraging zorgt. Daarnaast staan er een landelijke subsidie van 26 miljoen euro en jaarlijkse inkomsten uit onroerendezaakbelasting van meerdere tonnen op het spel.

‘Nog steeds is er het patroon: het Nederlandse beleid is heilig, als het een keer misgaat in Luxemburg, dan is dat een soort bedrijfsongeval’

Dit is volgens critici een van de redenen waarom het ministerie zo lang heeft geprobeerd de Europese uitspraak te negeren. Advocaat De Lange: ‘Het lijkt erop dat ze denken dat ze meer te vrezen hebben van de initiatiefnemers. Daar is meer geld mee gemoeid, die procederen door. Daarom hebben ze zo lang mogelijk vastgehouden aan de lijn die ze hadden ingezet, terwijl ze al wisten dat ze fout zaten.’

Albert Koers ziet in de aanpak van het winddossier het zoveelste voorbeeld dat Nederland beleid boven recht stelt. ‘Het beleid is doorslaggevend en dan sleutelen we daarna wel aan het recht zodat het past. Dat is een minachting van de rechtsstaat. Nederland is nu al drie keer teruggefloten voor het negeren van internationale afspraken en nog steeds is er het patroon: het beleid is heilig, als het een keer misgaat in Luxemburg, dan is dat een soort bedrijfsongeval.’

Intussen ligt de volgende juridische kwestie te wachten: de regionale energiestrategieën. In deze plannen hebben lokale en regionale overheden uiteengezet hoe ze in de toekomst hun energiebeleid willen verduurzamen om aan het klimaatakkoord te voldoen. De ingeleverde plannen moeten op 1 juli 2023 onder de naam RES 2.0 worden vastgesteld. Veel juristen en de Commissie m.e.r. waarschuwen nu al: ook voor deze plannen is waarschijnlijk een milieueffectrapport nodig. 

Dat is tot nu toe verzuimd. Het ministerie van EZK heeft nu een onderzoek uitgezet om te kijken of dit daadwerkelijk nodig is. De volgende vertraging ligt op de loer.