Het huishoudboekje van Defensie (2): Alleen extra geld zal de problemen niet oplossen

De Val van de Muur (1989) veranderde in één klap de geopolitieke verhoudingen. Het Rode Gevaar was geweken. De bipolaire strijd tussen Washington en Moskou was definitief voorbij. 

In Nederland markeerde het einde van de Koude Oorlog ook het begin van een periode van continuë bezuinigingen op de krijgsmacht. Allereerst werd besloten dat zonder Russische dreiging Nederland met een kleinere krijgsmacht toe kon. De opkomstplicht werd opgeschort: er hoefden immers geen dienstplichtigen meer op de Noord-Duitse laagvlakten te liggen, voorbereid op een confrontatie met Rusland. Ook verschoof Nederland als een van de eerste NAVO-landen het accent van missies met als doel het grondgebied van bondgenoten te beschermen, naar  expeditionaire optredens.

Zo werd er — onder andere door de Verenigde Naties — steeds vaker een beroep gedaan op Westerse landen voor humanitaire operaties, van ‘safe havens’ voor de Koerdische bevolking in Irak (1991) tot humanitaire hulp in Cambodja (1992). Nederland constateerde dan ook in de Prioriteitennota van 1993 dat Defensie het met minder geld zou moeten doen, maar wel vaker zou worden ingezet voor vredesoperaties en crisisbeheersing.

Er was echter één probleem: de krijgsmacht mocht dan minder geld en andere taken krijgen, de opbouw ervan veranderde niet wezenlijk. Dat constateert marine-officier Roy de Ruiter, die vorig jaar promoveerde met een onderzoek naar het Nederlandse defensiebeleid vlak na de Val van de Muur. De Ruiter: ‘Het Nederlandse leger bleef een complete krijgsmacht, net als in de Koude Oorlog. De landmacht behield haar legerkorps, de marine haar eskaders en de luchtmacht een omvangrijke vloot jachtvliegtuigen, geleide wapens en helikopters’.

Wegbezuinigde tanks als harde keuze

De Nederlandse krijgsmacht bleef in haar organisatie dus grofweg hetzelfde. Bezuinigingen worden derhalve verwerkt door een zogeheten ‘taakstelling’: een bedrag dat moet worden bezuinigd wordt eerlijk verdeeld over de Marine, Landmacht, Luchtmacht en Marechaussee. Op deze manier wordt er met de kaasschaaf overal een beetje vanaf gehaald, zonder harde keuzes te hoeven maken over de veranderende wereld om ons heen. 

Niet dat die harde keuzes nooit worden gemaakt: volgens Han ten Broeke, directeur Politieke Zaken bij The Hague Center for Security Studies en voormalig VVD-kamerlid, was het wegbezuinigen van de Leopard-tanks van de landmacht in 2011 een harde keuze en duidelijk gevolg van de destijds geldende prioriteiten: ‘In 2011 waren niet de Russen of internationaal terrorisme, maar omvallende banken een politieke topprioriteit. We hebben toen [als coalitiepartij] de afweging gemaakt dat je beter in een keer de tanktaak kan wegsnijden, in plaats van te halveren, anders worden de exploitatiekosten te groot. Het was geen leuke keuze — ik heb liever een Nederlandse krijgsmacht met tanks — maar wel een heldere keuze.’

Defensie is dus niet alleen afhankelijk van hoe intern het geld wordt verdeeld, maar ook van de prioriteiten van de zittende coalitie op dat moment. Toch wordt het feit dat Nederland momenteel weer tanks heeft — via diens landmacht-samenwerking met Duitsland — gezien als teken dat het wegbezuinigen van de tanks bij nader inzien toch niet zo’n goed idee was. Ten Broeke: ‘De noodzakelijke maar onprettige keuze om de tanks weg te bezuinigen heeft wel geleid tot iets creatiefs. Nederland heeft samen met Duitsland de meest vergaande vorm van militaire samenwerking binnen Europa en dat is hoe het moet. Ik geloof niet in een Europese defensie als zodanig, maar wel in Europese samenwerking. En daarin lopen we nu wel voorop.’

Naweeën van de kaasschaaf

Toch heeft de kaasschaaf wel degelijk flink huisgehouden, constateert De Ruiter. ‘Defensie stelde in de eerste jaren na de Koude Oorlog geen prioriteiten, maar verwerkte de bezuinigingen door investeringen uit te stellen en de bezuinigingslasten evenwichtig te verdelen over de organisatie.’ Dit was, zo benadrukt hij, de vaste gang van zaken: ‘Ook in de Koude Oorlog loste de krijgsmacht zo haar financiële problemen op.’

Dat Defensie bezuinigingen verwerkt door investeringen uit te stellen, zien we ook in de meer recente cijfers. Bij bezuinigingsrondes wordt het investeringspotje steevast leger. Op basis van bij het ministerie opgevraagde cijfers blijkt dat met name de bezuinigingen uit de periode 2010-2014 zijn betaald uit het investeringspotje. Hoewel deze ‘dip’ zich vanaf 2015 herstelt en er onder minister Hennis extra geld bijkomt, voldoet Nederland sinds 2008 niet aan de NAVO-investeringsnorm. Deze schrijft namelijk niet alleen voor dat bondgenoten niet alleen 2% van hun bbp uit moeten geven aan Defensie, maar ook dat ze binnen het defensiebudget 20% moeten reserveren voor investeringen. 

De kaasschaaf — overal een beetje vanaf, en dan het liefst van investeringen — zorgt er eveneens voor dat effecten van bezuinigingen lang doorwerken, maar de werkvloer tegelijkertijd niet direct iets merkt van nieuwe investeringen. Zoals omschreven in het vorige artikel, kost het enige tijd om nieuw onderdelen aan te kopen. In het geval van een nieuw wapenplatform moet emn eerder denken aan een aanschafperiode van 10 jaar.

De Algemene Rekenkamer waarschuwt in haar laatste rapport dan ook dat met het opendraaien van de geldkraan niet direct de problemen van materiële en personele tekorten zijn opgelost: ‘Het oplossen van al deze problemen is al niet eenvoudig, maar wordt verder bemoeilijkt doordat ze onderling afhankelijk zijn. [Ze] zijn niet los van elkaar te verhelpen, dus bepaalt de traagste ontwikkeling de snelheid van [de oplossing].’

NAVO-ranglijstjes

Ondertussen wordt — begrijpelijkerwijs — in de Tweede Kamer vooral gedebatteerd over potjes met geld. Favoriet onderwerp is de NAVO-norm. Deze norm, die overigens geen verdragsrechterlijke verplichting is, stelt dat NAVO-bondgenoten ernaar moeten streven minimaal 2 procent van hun bbp te reserveren voor defensieuitgaven. In vergelijking met andere lidstaten bungelt Nederland in dit opzicht onderaan. Internationaal gezien zou ons land er dus niet goed op staan.

De vraag is echter of de NAVO-norm hier wel een goede graadmeter voor is. Professor Beeres, defensie-econoom aan de Nederlandse Defensie Academie (NLDA), plaatste zes jaar geleden in zijn oratie vraagtekens bij het blindstaren op de NAVO-norm. Het gaat er volgens hem niet alleen om wat je uitgeeft aan defensie, maar ook wat je er vervolgens mee doet.

Kijkend door een bedrijfseconomische bril is het ‘product’ van Defensie immers uitgezonden eenheden: het oefenen, trainen en opleiden van mensen, maar ook het onderhouden en repareren van materieel is allemaal onderdeel van het productieproces. En, zo constateerde Beeres: kijken we naar dit ‘product’, percentage uitgezonden militairen dus, dan doet Nederland het helemaal niet zo slecht.

Follow the Money nam de proef op de som en keek naar de meest recente cijfers van het European Defense Agency. Hieruit blijkt inderdaad dat Nederland op een korte bezuiningsperiode tussen 2011 en 2014 na steevast boven het Europees gemiddelde levert.

Ook is het geen gekke veronderstelling dat dankzij de relatief hoge inzet van militairen Nederland in hogere mate ervaring heeft opgedaan en hiermee de kwaliteit van inzet ook verhoogd is. Zo heeft Nederland in Afghanistan volop ervaring opgedaan met het bestrijden van opstandelingen (counter insurgency) en in Irak op het gebied van conflictbeheersing.

Er zijn dus verschillende indicatoren die gebruikt kunnen worden om te kijken of een krijgsmacht internationaal gezien presteert. Als VVD-Kamerlid was Han ten Broeke al kritisch op de 2 procent-NAVO-norm: ‘Als het gaat om inspanningen kun je deze uitdrukken in drie C’s: cash, contribution and capabilities. Als het gaat om cash, dan hangt Nederland eerder rond de 1,2 in plaats van de 2 procent. Maar de vraag is natuurlijk of dit iets zegt over je inspanningen. Griekenland spendeert 4 procent van het bbp aan defensie, maar als het gaat om hun bijdrage aan internationale missies — de contribution —dan bengelen ze onderaan. Nederland heeft daarentegen laten zien met de missie in Uruzgan bereid te zijn boven het eigen gewicht te boksen.’

‘Maar’, zegt Ten Broeke, ‘waar we het in Nederland over moeten hebben zijn onze capabilities. Wat hebben we nodig?’

Het uitblijven van deze vraag — laat staan een antwoord — is een risico dat Roy de Ruiter naar voren bracht na het bestuderen van het defensiebeleid vlak na de Koude Oorlog. De Ruiter: ‘Als middelen en ambities niet met elkaar overeenkomen, is dat een risico. Want als dit het geval is, dan houdt Nederland een krijgsmacht in stand die ze eigenlijk niet kan betalen. Dit is het fundamentele probleem dat in de door mij beschouwde periode (1989-1993) niet goed is opgelost.’

Het naast elkaar leggen van de jaarrekeningen laat zien dat de balans tussen middelen en ambities tot zeer recent een kwestie van financieel kunst- en vliegwerk was. Nu er meer geld bijkomt en er ruimte voor herstel, rijst de vraag: wat voor ambities heeft de Nederlandse krijgsmacht voor ogen?

‘Eigenlijk moet je wel blij zijn met iemand als Donald Trump. Die dwingt ons namelijk wel om kritisch te kijken’

Huidig minister van Defensie Ank Bijleveld (CDA) spreekt liever niet van ambities, maar van noodzaak: ‘De taken zijn nota bene grondwettelijk vastgelegd, dus het gaat hier niet om een ambitie die je naar beneden kunt bijstellen. Die basis, daar moet in worden voorzien’, zei ze hierover eerder tegen De Groene Amsterdammer.

Niet alleen Defensie moet de basis weer op orde krijgen, constateert Ten Broeke. ‘Het personeel moet nu echt voorop staan. Er komen een hoop nieuwe spullen, maar er moeten wel mensen mee kunnen en willen werken. Gelukkig zijn mensen die bij de krijgsmacht werken van een apart type, die niet alleen met geld zijn te motiveren. Maar ze hebben al zoveel moeten inleveren, dat een bulk van het geld hier echt naartoe moet. Dit geldt ook voor andere kernberoepen in de samenleving, zoals leraren, politie, brandweer. Allemaal beroepen die de ruggengraat van onze samenleving vormen, maar daar niet naar worden betaald of gewaardeerd.’ 

Wat Nederland met die derde C — capabilities — gaat doen zodra de basis weer op orde is, blijft de vraag. Volgens Ten Broeke is een ‘veel intensievere discussie’ nodig tussen Defensie, het parlement en experts: ‘Eigenlijk moet je dan wel blij zijn met iemand als Donald Trump, die zich in harde bewoordingen uitlaat over het niet halen van die NAVO-norm. Het dwingt ons namelijk wel om kritisch te kijken.’

Ten Broeke wijst ook op de snelheid van geopolitieke ontwikkelingen. ‘Vergelijk voor de aardigheid maar eens de Chinabrief van Frans Timmermans (2013) en die van Stef Blok (2019). Er zit maar een paar jaar tussen, maar de brieven zijn totaal verschillend qua toon en inhoud: van inzetten op topsectorenbeleid, naar waarschuwen voor cybersecurity. En het gaat hier om het grootste en belangrijkste land qua veiligheidsuitdaging. Tegelijkertijd hebben we een krijgsmacht die zich geen luxe van heel snel bijsturen kan veroorloven, want de aanschaf van een wapenplatform is meteen voor 20 tot 30 jaar. Hoe hiermee om te gaan is onderdeel van strategisch denken, en van groots belang. We kunnen ons niet veroorloven om over tien jaar te verzuchten: hadden we toen maar iets beter nagedacht.’