‘Dit vraagt veel geld en dat hebben we nu gewoon niet, hè,’ bijt minister Ank Bijleveld de Tweede Kamer begin juni geïrriteerd toe. Enkele minuten eerder moest ze toegeven – na aanhoudende vragen van SGP-Kamerlid Chris Stoffer – dat het ministerie van Defensie niet in staat is zijn grondwettelijk vastgelegde taken volledig uit te voeren. Zo worden voorraden munitie en reserveonderdelen maar ten dele aangevuld: ‘Voor wat betreft het beschermen van het Koninkrijk en de nationale inzet zijn we aan het inventariseren. En ik weet nu al dat het miljarden gaat kosten, wil je dat op peil hebben,’ antwoordde de minister. ‘Op dit moment hebben we het gewoon niet op peil.’ 

Het is volgens de minister een kwestie van ‘een lange adem’, maar de vraag is hoeveel lucht de organisatie nog heeft. Momenteel heeft Defensie in totaal 9250 openstaande vacatures. Ruim 5500 functies zijn onbezet. Tegelijkertijd is de krijgsmacht met 3500 functies uitgebreid – wat overigens een fractie is van de tienduizenden banen die de afgelopen decennia zijn wegbezuinigd. Het opvullen van de lege plekken zal vanwege de coronacrisis nog een uitdaging worden, zo meldde het ministerie aan de Kamer.

Het personeelstekort bij Defensie is niet nieuw. De organisatie heeft al enkele jaren te maken met vertrek van vooral duur opgeleide mensen zoals monteurs, onderofficieren en commando’s. ‘Het loopt hier leeg,' vertelt een officier aan Follow the Money, ‘sergeanten en sergeanten-majoor worden door andere overheidsdiensten zoals de douane en penitentiaire inrichtingen weggekocht met veel betere arbeidsvoorwaarden.’ Ondertussen is het ook lastig om nieuwkomers te motiveren, zegt een andere officier: ‘Er is geen materieel om mee te oefenen. De aspirant-soldaten worden gewoon naar huis gestuurd. Dat gaat al maanden zo.’ Defensie laat weten dat de beginnende militairen vrijaf hadden vanwege de coronacrisis maar betaald kregen ‘vanaf de geplande opkomstdatum’ omdat ze ‘immers al waren aangesteld’. Hun opleidingen zijn inmiddels hervat, zegt het ministerie.

Niettemin neemt het tekort aan personeel (Defensie spreekt van ‘ondervulling’) schrijnende vormen aan. Zo vreest een officier dat het huidige gebrek aan mensen het einde van zijn eenheid inluidt en dat hij daardoor ‘in 2022 het licht uit moet doen’.

‘Personeel op 1’

De minister en de staatssecretaris van Defensie herhalen sinds hun aantreden steevast de mantra: ‘personeel op één’. Maar die prioriteit kent een disclaimer: de effecten van decennia bezuinigingen kunnen niet binnen een ambtstermijn allemaal ongedaan worden gemaakt. Toen de minister vorig jaar – na een enquête van BNR Nieuwsradio – van het defensiepersoneel een 4,2 als rapportcijfer kreeg, was ze dan ook ‘niet verbaasd’. Het lage cijfer was ‘pijnlijk’ maar: ‘mensen moeten zich ook realiseren dat als je dertig jaar bezuinigt, dat je [daarna slechts] stap voor stap dingen kunt doen. Vertrouwen komt te voet en gaat te paard. En hier is in die dertig jaar veel te paard gegaan, en dat zal te voet [terug] moeten komen.’

Eerdere bezuinigingen hebben diepe kraters geslagen in de inzetbaarheid. Zo ontbreken er bij de Landmacht ten minste twee tankbataljons, waardoor Nederland niet aan zijn NAVO-afspraken kan voldoen. Logistiek gezien kan Nederland op dit moment een landmachtbrigade ondersteunen, maar tegelijkertijd moet ook de logistiek van twee andere onderdelen (het Helikopter Commando en het Korps Mariniers) en de nieuwe jachtvliegtuigen F35 van de luchtmacht worden ondersteund. Defensie probeert dit op te lossen – onder de noemer ‘adaptieve krijgsmacht’ – door samen te werken en taken uit te besteden aan private partijen. 

Defensie erkent dat er ‘serieuze logistieke uitdagingen’ zijn. Ondanks maatregelen die de krijgsmacht moeten ‘versterken en verbeteren’ bestaan er ‘vooralsnog wel tekorten ’. Samenwerking met private partijen geeft volgens het ministerie de mogelijkheid ‘om extra beschikbare capaciteit te organiseren voor de momenten dat dat nodig is’: bijvoorbeeld voor grootschalige oefeningen of voor incidentele inzet waarvoor veel personeel en materieel nodig is. ‘Het is niet noodzakelijk en uiterst kostbaar om deze doorlopend in huis te hebben.’

Scheve beloningsstructuren

Om zicht te krijgen op de grootste en meest urgente problemen vroeg Follow the Money aan Defensie een overzicht van de uitbetaalde oefenuren uitgesplitst per krijgsmachtonderdeel over 2019. Uit die gegevens blijkt dat de landmacht verhoudingsgewijs veruit het meest oefent en over het grootste aantal reservisten kan beschikken. Voor insiders is dit geen nieuws: bij de landmacht is de mens ‘het wapenplatform’, bij de marine en de luchtmacht bedient de mens het wapenplatform (zoals een fregat of een gevechtsvliegtuig). Logischerwijze zullen personele problemen dan ook eerder en intensiever komen bovendrijven bij het meest personeelsintensieve krijgsmachtonderdeel. Een andere observatie is dat binnen de operationele commando’s (marine, landmacht, luchtmacht en marechaussee) de onderofficieren bij de luchtmacht en de marine verreweg de meeste overuren maken. En juist onderofficieren hebben het zwaar.

Qua beloning zit het nogal scheef: soldaten zijn ingedeeld in loonschaal1 of 2, maar onderofficieren moeten zich tevreden stellen met schaal 5: een sergeant met twaalf dienstjaren – en vaak met meerdere missies achter de rug – verdient 2233 euro bruto per maand. ‘Dit staat echt in geen verhouding tot de werkzaamheden die een onderofficier uitvoert en de verantwoordelijkheden die hij of zij heeft,' aldus een oud-officier. 

Defensie erkent dat het grootste deel van de oefentoelages worden toegekend aan manschappen en onderofficieren: ‘zij vormen immers ruim 75 procent van het totale militaire personeelsbestand en vervullen veelal zogenoemde operationele functies.’ Ondanks het gemor op de werkvloer spreekt het ministerie zelf van een ‘evenwicht tussen de (financiële) waardering en taken en verantwoordelijkheden’.

De militaire vakorganisatie GOV|MHB – aan wie Follow the Money de bevindingen heeft voorgelegd – denkt hier anders over: ‘Sommige onderofficieren, en dan hebben we het niet over de minsten, moeten elk dubbeltje omdraaien om het einde van de maand te halen. Er zijn bij ons gevallen bekend van onderofficieren die noodgedwongen op de kazerne verblijven om rond te kunnen komen. We hebben het hier dus over voltijds werkende militairen die met hun gezin onder de armoedegrens moeten leven,' zegt Thijs van Leeuwen, landmachtofficier en hoofdonderhandelaar namens vakbond GOV/MHB. ‘En dan zijn die kazernes waar ze verblijven vaak ook nog in erbarmelijke staat.’

Bij het leeuwendeel van de kazernes is sprake van vijftien tot twintig jaar achterstallig onderhoud, en dat begint zich te wreken. In oktober 2018 werd bekend dat honderden militairen niet meer in het Walaardt Sacré-Kamp in Huis ter Heide mochten slapen omdat de hygiëne er te wensen overliet, de gebouwen te oud waren en de brandveiligheid niet deugde. ‘Het sanitair is gedateerd, de verlichting somber en als tapijt twintig of dertig jaar ligt en intensief wordt gebruikt, is het ook niet zo mooi meer,' zei Ruud Boeije, vastgoedspecialist bij Defensie, destijds in het Algemeen Dagblad. Hierna liet staatssecretaris Barbara Visser weten per direct 25 miljoen euro uit te trekken om het achterstallig onderhoud in de 330 kazernes weg te werken. Dit bleek al snel onvoldoende: de investeringskosten voor de komende twee decennia zijn geraamd op 405 miljoen euro per jaar. 

De uitstroom is voor Defensie acuut en problematisch: met de onderofficier loopt vaak ook (gevechts)ervaring weg

Kortom, de onderofficieren draaien de meeste overuren, zijn door oefeningen het vaakst van huis, hebben in het algemeen meerdere internationale missies achter de rug, en worden gewaardeerd met een salaris waarmee ze in sommige gevallen met hun gezin onder het sociaal minimum zakken. En er zijn dus, volgens de vakbond, zelfs onderofficieren die noodgedwongen in uitgeleefde barakken wonen omdat ze anders niet rondkomen. De uitstroom onder met name deze groep militairen is voor een organisatie als Defensie het meest acuut en problematisch want met de onderofficier loopt vaak ook (gevechts)ervaring weg.

Waarom verliest Defensie zoveel militairen? Uit het eigen ‘Doorlopend Dienstverlatersonderzoek’ van het ministerie blijkt dat voor onderofficieren het gebrek aan loopbaanmogelijkheden de belangrijkste reden is (46 procent), gevolgd door toekomstonzekerheid (43 procent), de wijze waarop de organisatie wordt bestuurd (29 procent) en salaris (24 procent). Hoewel het ene antwoord het andere niet uitsluit (en een onderling oorzakelijk verband mogelijk is), trekt het ministerie uit deze cijfers de conclusie dat de ‘arbeidsvoorwaarden inmiddels geen belangrijke drijfveer meer zijn om de organisatie te verlaten’. Defensie ziet vooral toekomst in ‘modernisering van het personeelsbeleid’.

Sprookje van de goudgerande arbeidsvoorwaarden

De salariëring van onderofficieren is niet de enige ergernis van het militaire personeel. Hoewel van hen fysiek en geestelijk meer wordt gevraagd – ook inzet buiten kantooruren – krijgen militairen significant slechter betaald dan hun burgercollega’s. Neem bijvoorbeeld een beginnende officier en een beginnende young professional. Ongeveer de helft van de officieren heeft een wetenschappelijke of hbo-opleiding met een aanvullende tweejarige opleiding aan de Koninklijke Militaire Academie in Breda. Hierna mogen ze aan de slag in loonschaal 8 (luitenant). Maar iemand die als burger bij Defensie komt werken – met eenzelfde vooropleiding maar zonder scholing en training van de KMA – begint in schaal 10 of 11. Daar staat tegenover dat KMA-kadetten (anders dan studenten in de burgermaatschappij) een volledig betaalde opleiding volgen.

Toch neemt dit niet weg dat er grote verschillen zijn in financiële waardering. Adviesorganisatie PriceWaterhouseCoopers (PwC) analyseerde voor het ministerie de ‘loonlijnen’ op verschillen. Als de militair het schopt tot luitenant-kolonel wordt de jarenlange extra inzet beloond met netto enkele honderden euro’s per maand meer, maar dit maakt het tekort ten opzichte van zijn burgercollega in de voorgaande jaren nooit meer goed. Het ministerie erkent dat er ‘inderdaad verschillen bestaan in beloning tussen militairen en burgerambtenaren’, maar het wijst erop dat de salarissen onderling lastig te vergelijken zijn. Dat was in 2016 ook de conclusie van Stichting Economisch Onderzoek van de Universiteit van Amsterdam. Hoewel een militair in brutosalaris meer lijkt te verdienen dan mensen in vergelijkbare beroepen, zijn er speciale omstandigheden die een eerlijke vergelijking lastig maken.  

Maar de ‘loonlijnengrafiek’ van PwC, waarin de salarisontwikkeling van militairen en burgerambtenaren naast elkaar wordt gezet, roept toch vragen op: Staat het loon in verhouding tot de fysieke en mentale belasting van de militaire functie? Bieden de toelagen en andere secundaire arbeidsvoorwaarden voldoende compensatie om te voorkomen dat militairen uitwijken naar beter betaalde en minder zware banen in de burgermaatschappij?

‘In Den Haag heerst het sprookje dat officieren goudgerande arbeidsvoorwaarden hebben,’ zegt Van Leeuwen. De PwC-cijfers laten zien dat dit beeld onterecht is: ‘De realiteit die wij zien is dat officieren over hun gehele carrière gezien ruim achterlopen op vergelijkbare burgers. Dit maken ze enkel goed doordat zij een vergoeding ontvangen voor hun bijzondere positie en door het feit dat ze – op zichzelf karige – toelagen ontvangen wanneer ze gedurende hun carrière vele weken per jaar van huis zijn.’ Defensie zegt dat in onderstaande grafiek ‘geen rekening gehouden lijkt te zijn met het laatste arbeidsvoorwaardenakkoord 2018-2020’. Maar het is onduidelijk of de afspraken in dit akkoord tot andere resultaten zou hebben geleid.

Ook als militairen extra uren werken, krijgen ze daarvoor een kleinere vergoeding dan hun burgercollega’s. Dat zit met name in de vergoeding voor oefeningen en uitzendingen. Voor die extra inzet krijgen ze een vast bedrag (tussen de 52 en 73 euro per dag), maar in tegenstelling tot burgermedewerkers krijgen ze geen compensatie in tijd of geld van 8 uur per dag. 

Vakbondsman Van Leeuwen: “Een operationele militair is ongeveer 15 tot 20 weken per jaar van huis om te trainen of om de Nederlandse belangen te behartigen op een missie. Tijdens die oefeningen en missies werkt hij of zij gemiddeld 16 uur per dag en dat 7 dagen per week. Daarbij zijn de arbeidsomstandigheden veelal zwaar en gevaarlijk. Dit hoort nu eenmaal bij het militaire beroep.’ Maar voor sommige militairen komt dit netto neer op weekenden werk voor minder dan het minimumloon. En dus voor een lager inkomen dan de puberzoon of -dochter mee naar huis neemt van het bijbaantje in de supermarkt.

Waar burgerpersoneel voor overwerk wordt gecompenseerd met een (niet zelden hoger) uurloon, is dat bij militairen juist andersom. Voor de extra gewerkte uren krijgen ze een zogeheten ‘uitzend- of oefentoelage’ die in sommige gevallen neerkomt op werken onder het minimumloon. Zo vertelt een militair: ‘Bij mijn laatste uitzending naar Afghanistan ging mijn toelage grotendeels op aan het kinderdagverblijf omdat we extra opvang moesten inkopen. Die toelage werd vervolgens ook nog eens gekort door de Belastingdienst.’

Het moderniseren van de lonen en toelagen voor militairen door ze meer gelijk te trekken met die voor het burgerpersoneel is de inzet van onderhandelingen tussen vakbonden en Defensie. Maar die liepen begin juni vast, ten dele door de pandemie en ten dele door vertraging op het ministerie. De bonden stelden in een gezamenlijke verklaring dat ‘voor het uitbreken van de coronacrisis al was vastgesteld dat het lastig zou worden om de arbeidsvoorwaardenafspraak op 1 juli in te kunnen vullen.’

Personeelsvergiet

Het is dus de vraag wat Bijleveld en Visser willen doen aan het onderhoud van de kazernes, en ook of ze haast willen maken met compensatie van militair personeel vanwege de scheefgroei in de loon- en toelagensystemen. Maar stel dat het ze dan lukt om nieuw personeel te werven: daar is de organisatie op dit moment helemaal niet op berekend. Er zijn niet genoeg opleidingsmogelijkheden.

Diverse bronnen vertellen aan Follow the Money dat de huidige capaciteit per opleiding onvoldoende is. ‘De beginopleiding inclusief de vakopleiding lukt meestal nog wel, maar de vervolgopleidingen staan echt zwaar onder druk. Dit leidt tot gevaarlijke situaties op de werkvloer,' aldus een officier. En juist die vervolgopleidingen zijn van belang om de leegloop onder onderofficieren op te vangen, want die zijn – zeker zonder reparatie van het loon- en toelagensysteem – lastig te behouden.

De vrees voor weglopende onderofficieren leeft zowel bij het Korps Mariniers als bij de land- en luchtmacht. Het kost minimaal twaalf jaar – aan werving, opleiding en het opdoen van ervaring – voordat een vertrokken sergeant is vervangen. Door bezuinigingen en jarenlange personeelstekorten zijn er geen buffers opgebouwd. Volgens verschillende militairen is (wederom) de kern van het probleem het zogeheten ‘Loonhuis’: Zolang de waardering van functies in een militaire, uitvoerende organisatie niet is gebaseerd op de militaire professie, zullen militairen in hun beloning het onderspit blijven delven. 

In de externe communicatie spreken de minister en haar staatssecretaris vooral waardering uit voor het personeel: de extra inzet tijdens de coronacrisis werd actief in de media gepushed, en ook Kamerleden zijn vol lof over de militairen. ‘Dit materialiseert zich echter absoluut nog niet in een open en reële discussie over het bezoldigingsstelsel van militairen en ook niet in de bereidheid om dat naar een eerlijk en uitlegbaar niveau te tillen,’ zegt officier en vakbondsman Van Leeuwen. 

Ook de vakorganisatie AFMP is kritisch: ‘Die waardering voor Defensie in woord en beeld is mooi om terug te lezen in de krant, maar het begint te wringen als de vakbond intussen signalen krijgt van bezorgd personeel dat niet veilig genoeg kan werken in coronatijd,' zegt voorzitter Anne-Marie Snels. Toch liggen haar zorgen vooral op de lange termijn. Ze kijkt ‘met angst en beven’ naar de oplopende staatsschuld ‘en de gevolgen hiervan voor Defensie. Dat is en blijft helaas toch het favoriete kind van de rekening, daarom hebben wij ook de oproep gedaan niet meer te bezuinigen op de publieke sector.’